Capitolo I: L' EVOLUZIONE DELL'INTEGRAZIONE ECONOMICA
1.3 La Banca centrale europea: l’istituzione che governa l’euro
1.3.2 L’ indipendenza della B CE
Con la costituzione della BCE si è realizzato l’effettivo trasferimento delle funzioni
monetarie e gestione della politica monetaria dagli Stati membri all’istituto centrale sovranazionale. Nel Trattato di Maastricht, la Banca centrale europea, non rientrava nel quadro istituzionale dell’Unione, ma diventa istituzione comunitaria con le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona sul Trattato sull’Unione europea87
. Nonostante l’inquadramento nell’assetto istituzionale comunitario, la BCE può, a ben vedere, essere considerato un organo che si sgancia dai tradizionali schemi seguiti dal legislatore europeo nella predisposizione delle attività e funzioni degli organi comunitari.
Il legislatore europeo, nella configurazione del modello di banca centrale da seguire per la costruzione della BCE, ha seguito il modello adottato con successo in Germania
presentare un ricorso per annullamento dinanzi la Corte di giustizia solamente dopo aver dimostrato il loro interesse ad agire.
86 TESAURO G., Op. cit., p. 609. 87
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dalla Bundesbank, che si basa sull’attribuzione alla banca centrale del fine primario della stabilità dei prezzi, costituzionalmente previsto, nonché nell’esercizio dei suoi poteri in modo indipendente e coerente con il perseguimento di tale obiettivo88.
Si tratta di una «tecnologia» per il controllo della moneta che oggi si è ampiamente affermata e trova concordi studiosi delle scienze economiche, di quelle giuridico- costituzionale e di quelle politiche89. L’indipendenza dall’apparato politico per un miglior perseguimento dei propri obiettivi è altresì confermata dall’analisi empirica90 che evidenzia come un «Governo operante in regime democratico può avere una condotta di politica economica perfettamente razionale rispetto al proprio orizzonte temporale ed ai propri obiettivi che non è detto coincida con quello socialmente ottimale»91. Infatti la maggior parte della dottrina economica appoggia un modello di
governance basato su una forte indipendenza dell’istituto monetario centrale,
caratteristica fondamentale per perseguire efficacemente l’obiettivo di stabilità dei prezzi che, come detto in precedenza, è il principale obiettivo del SEBC92.
Su tali premesse si può ritenere che il significato di indipendenza della BCE sia
strettamente legato all’interpretazione che viene data del concetto di stabilità dei prezzi, un possibile limite riconosciuto dalla stessa BCE quando sostiene che, «salvo l’obiettivo
primario della stabilità dei prezzi, l’Eurosistema deve sostenere le politiche economiche generali dell’Unione»93. Affermazione che assume particolare importanza in determinati momenti di crisi, nei quali il governo della moneta deve tener conto di particolari ragioni di ordine pubblico economico che difficilmente potrebbero considerarsi
88 Per un approfondimento del ruolo della Germania sul grado di indipendenza della B
CE si veda R. WELTER, L’indipendenza della BCE. La prospettiva tedesca, in F.BELLI,V.SANTORO (a cura di), La
Banca centrale europea, Centro studi di diritto e legislazione bancaria, Giuffrè Editore, Milano, 2003, pp.
23 ss.
89 P
APADIA F.,SANTINI C., La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 2006, p. 27.
90
MASCIANDARO D., Il grado di indipendenza delle banche centrali nei paesi OCSE, in Banche e banchieri, 1993, p. 397; inoltre si veda GRILLI V., MASCIANDARO D., TABELLINI G., MALINVAUD E., PAGANO M., Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrial
Countries, in Economic Policy, Vol. 6, No. 13 Oct. 1991, pp. 341-392. 91
MASCIANDARO D., Indipendenza della banca centrale e vigilanza bancaria: teoria, istituzioni e riflessi
per la banca centrale europea, in Moneta e Credito, Vol. 46 n. 184, 1993, p. 531; per approfondire il
tema della relazione tra agente politico e banchiere centrale si veda FRATTIANI M., VON HAGEN J., WALLER C., Central Banking as a political principal-agent problem, in Economic Inquiry, Vol. 35, Issue 2, April 1997, p. 378; PITTALUNGA G.B.,CAMA G., Banche centrali e democrazia. Istituzioni, moneta e
competizione politica, Hoepli Editore, 2005, pp. 29 ss. 92 Si veda L
ASTRA M.R., The independence of the european system of central banks, in Harward Int. Law Rev., 1992, p.476 ss. ; per un approfondimento del pensiero economico si veda ALESINA A.,SUMMERS L.H., Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: some Comparative Evidence, in Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 25, n. 2, May 1993, p. 159; TENAGLIA AMBROSINI M.G. ,
Controllo dell’inflazione e banca centrale europea, in Rivista Bancaria, 1997, p.39 e p.47 ss. 93 B
ANCA CENTRALE EUROPEA, Indirizzo della Banca centrale europea del 20 settembre 2011 sugli
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politicamente secondarie94. In questo senso, l’Istituto di Francoforte ha dato nel tempo un’interpretazione estensiva del concetto di stabilità dei prezzi, come dimostrano la serie di interventi adottati per far fonte alle possibile conseguenze sociali dovute alla crisi di liquidità del mercato creditizio causata dalla crisi del 200795.
Detto ciò, la scelta di elevare la stabilità dei prezzi a Grundnorm del diritto comunitario può considerarsi scelta politica e non tecnica: il legislatore europeo ha voluto, in tal senso, dare «un volto normativo ad una filosofia monetaria che facendo propri i precetti etico/monetari tedeschi, vuole, a tutela di una valuta europea ipoteticamente fragile in quanto moneta senza Stato, l’Istituto di Francoforte indipendente dal potere politico/rappresentativo96.
Specificatamente, da un punto di vista tecnico, l’indipendenza della BCE può essere
spiegata attraverso quattro diversi profili: istituzionale, strumentale, personale e finanziario97.
Sotto il primo profilo, rileva l’art. 108 del TUE (ex art. 108 del TCE) che ci consegna
una prima generale indicazione circa il significato di indipendenza, ribadito anche dall’art. 7 dello Statuto del SEBC. L’articolo prevede che «né la Banca centrale europea
né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo»98
. A sostegno di ciò si ravvisano nella collegialità e nel principio maggioritario, sui quali si basano gli organi decisionali, ulteriori elementi di autonomia. La collegialità incrementa l’indipendenza decisionale, dato che un gruppo è in grado, meglio della singola persona, di sostenere eventuali pressioni e influenze, mentre il principio maggioritario rende il sistema più efficiente ed evita i naturali rallentamenti dovuti all’unanimità99
.
Sotto l’aspetto strumentale l’indipendenza della BCE è contraddistinta dalla capacità dell’organo centrale di essere coerente nell’utilizzo degli strumenti di politica monetaria al fine del perseguimento del suo fine primario. In questo senso l’art. 127, paragrafo 2,
94
MOROSINI F., Banche centrali e questione democratica. Il caso della Banca Centrale Europea (BCE),
Edizione ETS, Pisa, 2014, p.24.
95 Per un’analisi delle scelte della B
CE in condizioni di crisi si veda CAPRIGLIONE F.,SEMERARO G., Crisi
finanziaria e dei debiti sovrani. L’unione europea tra rischi e opportunità, CEDAM, 2012. 96 M
OROSINI F. Op. cit., pp. 25-26.
97
PAPADIA F., SANTINI C., Op. cit., pp. 32 ss.
98 Art. 108 del Trattato UE (ex art. 108 del T
CE).
99 P
ADOA-SCIOPPAT., An institutional glossary of the Eurosystem, Article by Tommaso Padoa-Schioppa, Member of the Executive Board of the European Central Bank, at the conference on "The Constitution of the Eurosystem: the Views of the EP and the ECB", 8 March 2000.
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del TFUE ( ex art. 105 del TCE) fa rientrare nei compiti fondamentali assegnati al SEBC
la definizione e l’attuazione della politica monetaria dell’Unione. Per garantire l’indipendenza nell’esercizio dei suoi compiti, il Trattato ha previsto un divieto generale di finanziamento monetario agli Stati membri da parte della BCE; il divieto riguarda la «concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri»100 a tutte le istituzioni, organi od organismo comunitari e alle amministrazioni/enti statali o regionali o locali di diritto pubblico. Nella sostanza si vuole escludere l’obbligo, anche se dettato dalla rappresentanza politica, di finanziare la spesa pubblica monetizzandola presso la BCE101.
Si viene così a creare una forte separazione tra Stato e Banca centrale al fine di evitare una gestione della moneta che anteponga alla stabilità dei prezzi l’acquisizione del consenso politico. Come precisato precedentemente, una tale separazione è fondamentale per mantenere un basso livello di inflazione e garantire la stabilità dei prezzi; obiettivi difficilmente raggiungibili in un contesto contraddistinto da scarsa indipendenza dell’organo centrale e/o influenze degli apparati politici nelle decisioni di politica monetaria.
Ulteriore profilo di indipendenza è quello personale che riguarda le garanzie previste per i componenti degli organi direttivi, allo scopo di assicurare il pieno esercizio delle loro funzioni, contro pressioni esercitate sotto la minaccia di una possibile revoca del mandato o la promessa di un rinnovo dello stesso. I membri del Comitato esecutivo restano in carica otto anni non rinnovabili102 e possono essere rimossi solo se non soddisfano più i requisiti richiesti103o si rendono colpevoli di inadempienze104. I membri del consiglio direttivo, composto dai governatori delle banche centrali nazionali dei Paesi membri, restano in carica cinque anni non rinnovabili e, per la loro rimozione, è
100 Art. 123 del T
FUE (ex art. 101 del TCE).
101
MOROSINI F., Op. cit., p. 45.
102 La non rinnovabilità del mandato può anch’essa esser considerata come garanzia aggiuntiva
d’indipendenza, ma sulla questione ci sono stati contributi contrastanti, in particolare NEUMANN M.,
Reflections on europe’s monetary constitution, in Central banking, winter 1992/93, p.23; che individua in
un termine più duraturo della carica, con la possibilità di una rielezione, una maggiore autonomia degli organi decisionali, un incentivo a perseguire con coerenza l’obiettivo prefissato per mirare ad una eventuale rielezione, nonché maggiori competenze acquisite grazie all’esperienza.
103 L’art. 11.1 dello Statuto del S
EBC vieta ai membri del comitato esecutivo di avere altre occupazioni, retribuite o non, salvo una specifica deroga. L’art 11.2, conformemente all’art. 109 A, comma 2, del TUE, specifica che i membri devono essere nominati tra «persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario o bancario».
104 Art. 11.4 dello Statuto del S
EBC. In questo caso il membro colpevole viene dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia su istanza del consiglio direttivo o del comitato esecutivo.
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previsto il ricorso alla Corte di giustizia da parte del governatore interessato o del Consiglio direttivo105 evitando così che la rimozione possa essere a discrezione delle autorità nazionali (parlamento o governo) che l’hanno nominato. In questo modo viene garantita una doppia indipendenza che investe il duplice ruolo dei governatori quali responsabili di un ente nazionale e membri del consiglio direttivo della BCE; diritto unico nel suo genere, escluso a tutti i soggetti diversi dai governatori, di contestazione da parte di una persona fisica di un atto di uno Stato membro106. Va inoltre sottolineato che i membri del Consiglio direttivo godono di una speciale personalità che li porta ad esercitare le loro funzioni a titolo personale e in piena indipendenza rispetto al loro Paese d’origine: in ambito comunitario ogni membro deve operare nell’esclusivo interesse dell’intera Unione europea.
Infine, la BCE è un’istituzione indipendente sotto il profilo finanziario in quanto è in
grado di far fronte alle spese di gestione e di investimento tramite i proventi derivanti dalla propria attività107. Una Banca centrale che non dipende dai finanziamenti pubblici evita vincoli di subordinazione e influenze con gli organi politici, registrando politiche monetarie più efficienti e separate dalla discrezionalità dei politici di turno.
La portata dell’indipendenza, poi, viene delimitata alle competenze e ai poteri esercitabili dalla BCE, con la conseguenza di un adattamento di questi ai poteri delle
altre istituzioni108. Da questo nasce la libertà degli Stati membri di organizzare le residue funzioni di central banking, anche in contrasto con il principio di indipendenza. Emblematica la Causa OLAF tra Commissione e BCE109, che ha visto la Commissione, nel corso dell’anno 2000, chiedere alla Corte di giustizia l’annullamento di una decisione della BCE del 7 ottobre 1999110 riguardante la prevenzione delle frodi, tramite la quale veniva istituito un comitato antifrode con funzioni di prevenzione e di individuazione delle attività lesive degli interessi finanziari della BCE. Secondo la Commissione tale decisione era da ritenersi illegittima perché in contrasto con il Regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione
105
Art. 14.2 dello Statuto del SEBC.
106 B
UCCI V., La Corte di giustizia, l’unione economica e monetaria ed il passaggio alla moneta unica, in
Scritti in onore di G.F. Mancini, seminario giuridico dell’Università di Bologna, Vol. II, Milano, 1998,
pp. 334-335.
107 P
APADIA F.,SANTINI C., Op. cit., p. 35.
108
MENGOZZI P., Il sistema europeo delle banche centrali e il diritto comunitario, in AA.VV., La moneta
tra sovranità statale e diritto internazionale, Esi, Napoli, 2001, pp. 97 ss. 109 Sentenza della Corte, Commissione c. B
CE, Causa C-11/00, in Racc. I-7215, del 10 luglio 2003. 110 Decisione della B
CE (BCE/1999/6) del 7 ottobre 1999, recante modifiche al regolamento interno della
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europea111, che, in riferimento all’art. 280 del TCE (sostituito dall’art. 325 del TFUE),
regolava l’azione dell’ufficio europeo antifrode (OLAF)112. A propria difesa la BCE si
giustificò ritenendosi non vincolata dall’art. 280 e dal suddetto regolamento, in quanto pregiudizievoli dell’indipendenza, in particolare finanziaria, dell’istituto monetario centrale, non riconoscendo di fatto il ruolo dell’ufficio antifrode.
Sembra utile riportare un passaggio delle conclusioni della sentenza cui arriva la Corte di giustizia, in particolar modo quando dichiara che «il riconoscimento a quest’ultima (Banca centrale europea) di un’autonomia funzionale ed istituzionale non ha come conseguenza di distaccarla completamente dalle Comunità e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario. (…) Niente consente di escludere a priori che il legislatore comunitario possa adottare, in base alle competenze di cui dispone in forza del Trattato CE e alle condizioni previste da quest’ultimo, provvedimenti normativi
applicabili nei confronti della BCE»113.
Il giudice comunitario introduce una chiara distinzione tra indipendenza ed isolamento, specificando che, nonostante la propria autonomia, la BCE è a tutti gli effetti
considerata un organismo della Comunità europea e, perciò, incaricata alla realizzazione degli obiettivo comunitari e soggetta all’applicazione dei provvedimenti normativi che il legislatore comunitario vorrà adottare, anche in materia di lotta alla frode. Infatti, in base al Regolamento (CE) n. 1073/1999, i poteri dell’OLAF si estendono a tutte le
istituzioni, organi, organismi della Comunità europea, BCE compresa.
L’evidente dissociazione tra organi politici, a base fondamentalmente democratica, e organi monetari cui affidare in via esclusiva il controllo della moneta, è stata una scelta fortemente condizionata dall’idea che riconduce l’assenza di inflazione ad uno dei fattori che contribuiscono alla crescita economica. Si ritiene, infatti, che gli organi politici, chiamati a rispondere, direttamente o indirettamente, al corpo elettorale, non possano efficacemente perseguire politiche monetarie rigorose, essendo ontologicamente favorevoli ai benefici che, solo nel breve periodo, è in grado di assicurare una politica monetaria espansiva, a dispetto dei suoi effetti negativi di natura inflazionistica nel lungo periodo. Altri ritengono che l’autonomia garantita alla BCE
111
Regolamento (Ce) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 maggio 1999 relativo
alle indagini svolte dall’ufficio per la lotte antifrode (OLAF), in G.U.C.E. L. 136/1 del 31/5/1999. 112 Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, E
URATOM del 28 aprile 1999, che istituisce
l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), in G.U.C.E. L. 136/2 del 31/5/1999. 113
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possa esser considerata solo un’autonomia formale: la fissazione di regole rigide di rango costituzionale risulterebbe un forte limite all’agire dell’istituto di emissione che, in questo contesto, risulterebbe un organo «indipendente dal Governo» ma non discrezionale114. L’operatività della Banca centrale ne esce, quindi, vincolata al perseguimento di un obiettivo fissato in modo coordinato con le istituzioni politiche, intaccando l’autonomia politica della BCE.
In conclusione possiamo ritenere di fondamentale importanza che la Banca Centrale europea, a cui viene attribuita la funzione monetaria dell’intera Unione europea, sia caratterizzata da un elevato grado di indipendenza. La scelta del grado di indipendenza è da ricercarsi nella caratteristica dell’euro di moneta senza stato. Questa assenza statuale aggiunge all’autonomia della BCE una particolare rilevanza nell’esercizio delle proprie
funzioni, attribuendole un ruolo che deve essere necessariamente al di sopra delle parti, capace di mantenere un equilibrio tra i diversi interessi nazionali in gioco.
La natura speciale dell’indipendenza della BCE perciò, in riferimento al contesto
europeo, si giustifica nella necessità di attribuire la conduzione della politica monetaria ad un’istituzione europea sovranazionale, capace di scongiurare il rischio che le singole autorità nazionali gestiscano la moneta in modo discrezionale, ricorrendo all’emissione di moneta fiduciaria per il finanziamento dei propri deficit e, di conseguenza, deprezzandone il valore.