Premesse

Nei precedenti paragrafi abbiamo analizzato l’evoluzione dell’integrazione economica nell’ambito di una piena realizzazione del mercato unico, in cui poter concretizzare le quattro libertà fondamentali su cui esso di fonda. In questa sede, vogliamo ora specificare le ripercussioni che questo processo hanno avuto in campo finanziario, con un occhio di riguardo al settore creditizio, e l’evoluzione della normativa comunitaria nella direzione della creazione di un mercato bancario e finanziario integrato.

Oltre all’importanza che questa analisi rivestirà nel prosieguo della trattazione, preme fin da subito far notare la rilevanza che assume la realizzazione di un mercato bancario unificato all’interno del complessivo processo di integrazione europea. Infatti, un’effettiva libertà di stabilimento dell’impresa bancaria e di prestazione di servizi finanziari inseriti in un sistema bancario integrato tra i vari Paesi, rappresentano due condizioni essenziali per il raggiungimento di un «mercato interno» europeo124. Nonostante la primaria importanza, il percorso di integrazione nel campo dei servizi è stato più lento di quanto avvenuto per le merci, data la quantità limitata di direttive prodotte in sede comunitaria e l’inadeguatezza di queste rispetto alle esigenze dei mercati.

Come più volte specificato, il Trattato di Roma del 1957 si prefiggeva come obiettivo principale la totale abolizione delle restrizioni alla libera circolazione dei fattori produttivi allo scopo di realizzare uno spazio economico unificato, in cui le libertà potessero esplicarsi con le stesse modalità in ogni singolo Stato della Comunità europea (si veda supra par. 1.1.2). Il percorso iniziato nel 1957, come abbiamo avuto modo di vedere, non è stato semplice e rapido, si sono spesso alternati momenti di stallo a momenti di forte impulso. Di questi ultimi, specialmente in campo finanziario e

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URBANI A., L’impresa bancaria italiana nella prospettiva del mercato unico europeo, CEDAM, Padova, 2005, p. 23.

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bancario, fanno sicuramente parte il Libro bianco per il completamento del mercato interno e il conseguente Atto unico europeo.

Va detto però, che mentre l’Atto unico europeo non contiene nessuna indicazione specifica riguardante l’impresa bancaria, il Libro Bianco della Commissione, invece, si preoccupa di indicare i criteri che ispireranno l’azione del legislatore europeo nell’implementazione dei principi del mercato interno per il settore creditizio125

. Il Libro bianco non si qualifica come progetto di trattato e perciò, non produce effetti sul piano istituzionale. Esso può essere definito come un documento di impegno politico, che detta le linee guida e i principi da cui partire nella produzione di nuove normative volte ad implementare l’efficacia di un mercato interno europeo. In questo senso, possiamo individuare nei principi della «armonizzazione minima» e del «mutuo riconoscimento» la filosofia che ispirerà il legislatore europeo sia nella redazione del successivo Atto unico europeo sia, nell’ambito creditizio, della c.d. seconda direttiva126. Tramite l’introduzione di questi principi la Commissione cambia orientamento, abbandona la strada dell’armonizzazione totale (c.d. armonizzazione «previa»), in favore di un modello di integrazione nel quale l’armonizzazione riguarda una parte limitata ma basilare della normativa, completando il quadro giuridico avvalendosi del concetto del mutuo riconoscimento e dell’equivalenza negli altri Paesi comunitari di ciò che deriva da un singolo Paese della Comunità. Il trasferimento di questo principio dal campo delle merci a quello dei servizi finanziari, comporta la libera circolazione dei prodotti finanziari in tutto il territorio comunitario, con la conseguente approvazione di un principio generale secondo cui «se un prodotto (compreso il prodotto bancario) è fabbricato e commercializzato legalmente in uno Stato membro, non c’è motivo per cui non debba essere venduto liberalmente in tutta la Comunità127».

Gli orientamenti del Libro bianco diventano dettami legislativi con l’entrata in vigore dell’Atto Unico europeo nel luglio 1987. Gli artt. 100 A e 100 B recepiscono i suddetti

125 _C

OMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Completing the internal market, in White Paper from the Commission to the European Council (Milan, 28-29 June 1985), COM(85) final, Brussels, 14 June 1985, punto 104, p. 30.

126 _{Direttiva 89/646/C}

EE del Consiglio del 15 dicembre 1989 relativa al coordinamento delle disposizioni

legislative, regolamentari, amministrative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE, in G.U.C.E. L 386 del 30/12/1989.

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principi. Quanto detto si evince dalle espressioni di «ravvicinamento» delle disposizioni nazionali128 e di «riconoscimento delle equivalenze»129 utilizzate nei due articoli.

L’Atto unico ha realizzato un ulteriore importante innovazione nel processo legislativo comunitario, introducendo un ricorso più frequente al voto a maggioranza qualificata in deroga al principio dell’unanimità. Per quanto riguarda il settore creditizio, se prima era necessaria l’unanimità per le «le misure concernenti la tutela del risparmio, in particolare la distribuzione del credito e la professione bancaria»130, ora, le modifiche introdotte dall’art. 6, paragrafo 7, e art. 16, paragrafo 2, dell’Atto unico, limitano l’unanimità a «quelle direttive la cui esecuzione, in uno Stato almeno, comporti una modifica dei vigenti principi legislativi del regime delle professioni, per quanto riguarda la formazione e le condizioni di accesso alle persone fisiche, negli altri casi, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, in cooperazione con il Parlamento europeo»131.

Sulla scia degli orientamenti forniti dal Libro bianco nascono i primi provvedimenti verso una libera circolazione dei servizi e dei capitali. Il legislatore parte del presupposto che, per la creazione di un mercato unico bancario, sia necessario sviluppare determinate condizioni e creare un ambiente in cui il settore creditizio possa svilupparsi senza incappare in ostacoli di natura regolamentare. Un primo aspetto che prende in considerazione riguarda la libera circolazione dei capitali, infatti con riferimento all’impresa bancaria e al mercato finanziario in cui questa opera, nel 1986 la Commissione presentò un «Programma per la liberalizzazione dei movimenti di capitali nella Comunità», il c.d. “Piano Delors”132

. Il programma prevedeva una progressiva e graduale liberalizzazione, strutturata in tre fasi, a partire dal 1° ottobre 1987133.

128

Art. 100-A: «1. In deroga all’art. 100 e salvo che il presente trattato non disponga diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell’art. 8-A. il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, in cooperazione con il Parlamento europeo e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al

ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che

hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno (…)».

129 _{Art. 100-B: «1. Nel corso del 1992 la Commissione procede, con ciascuno Stato membro, a un}

inventario delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che rientrano nella sfera dell’art. 100-A e che non sono state oggetto di armonizzazione ai sensi di questo articolo.

Il Consiglio, deliberando secondo le disposizioni dell’art. 100-A, può decidere che talune disposizioni in vigore in uno Stato membro devono essere riconosciute come equivalenti a quelle applicate da un altro Stato membro (…)».

130

Art. 57, paragrafo 2, del Trattato CEE.

131

Art. 16, paragrafo 2, dell’Atto unico europeo.

132 _{COM (86) 292 def., del 23 maggio 1986.}

133 _{La prima fase, realizzata a partire dal 1° ottobre 1987 riguardava la liberalizzazione dei movimenti di}

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