dai principali Paesi del Nord Africa e del Medio Oriente si riunirono a Parigi per la creazione di una nuova forma di collaborazione internazionale mirata a rafforzare le relazioni tra le varie Nazioni dell’area euro-mediterranea: l’Unione per il Mediterraneo.
E’ stata una iniziativa fortemente voluta dalla Francia e dall’allora presidente francese Nicholas Sarkozy che, durante la conferenza di presentazione, presentò la nuova organizzazione come “un momento storico, un sogno che diventa realtà, faremo
del Mediterraneo una zona di pace e costruiremo ciò che abbiamo costruito con l'Unione Europea”.
Una altrettanto notevole influenza è stata quella di matrice spagnola come si può evincere dal fatto che una successiva riunione dei Ministri degli Esteri dei Paesi coinvolti ha stabilito la sede dell’organizzazione a Barcellona.
Si nota come questo nuovo progetto trovi ispirazione nei programmi che lo hanno preceduto come la Politica di Vicinato dell’Unione Europea e ancor prima il Partenariato Euro- Mediterraneo.
Lo scopo principale del nuovo forum di discussioni è contribuire a “instaurare un clima di collaborazione pacifico tra gli Stati
firmatari per creare una zona comune di pace e stabilità”36
Nel congresso di fondazione vennero identificati anche i sei principali campi di intervento ossia:
1) Riduzione dell’inquinamento del Mar Mediterraneo 2) Modernizzazione delle infrastrutture e dei trasporti 3) Ristrutturazione dei sistemi di protezione civile
4) Sviluppo di sistemi energetici alternativi (es energia solare, energia eolica)
5) Sviluppo del settore dell’istruzione
6) Sviluppo dei sistemi commerciali e industriali
I progetti ideati sotto l’egida dell’Unione per il Mediterraneo devono rispettare dei principi fondamentali enunciati dallo
Statuto costitutivo, ossia contribuire alla stabilizzazione dell’area mediterranea, mantenere e salvaguardare gli interessi di ogni membro dell’associazione, rispettare le decisioni degli altri Stati membri nell’attuazione delle deliberazioni prese.
L’azione dell’associazione si svilupperà seguendo due criteri operativi: l’ applicazione a “geometria variabile” e i processi codecisionali.
Per quanto riguarda il primo di questi si prevede che ogni membro dell’Unione per il Mediterraneo decida autonomamente quale progetto sostenere; affinchè si possa inaugurare uno di questi servirà che almeno due Paesi membri mostrino il loro interesse.
Il secondo criterio elencato sottolinea come l’associazione si basi sulla divisione delle responsabilità e su un processo decisionale condiviso dai vari membri; ne è un esempio l’istituto della co- presidenza che prevede come a capo dell’associazione vi sia un presidente espressione degli Stati del Mediterraneo del nord e uno espressione di quelli del sud.
Una delle novità più significative di questa nuova forma di collaborazione è la sua struttura istituzionale che vuole evitare le mancanze e i difetti delle precedenti esperienze di collaborazione regionale.
E’ stata formata una co-presidenza: un presidente è nominato dagli Stati europei e uno dagli Stati nord africani e medio orientali: questi dovranno presiedere le varie riunioni dell’Unione per il Mediterraneo. La prima co-presidenza è stata divisa tra l’Egitto e la Francia.
Si è terminata quindi la pratica, tipica del Processo di Barcellona, della presidenza delle riunioni tenuta dalla Commissione Europea. La funzione principale di questa nuova struttura istituzionale dovrebbe essere quella di incentivare il
raggiungimento degli accordi, rappresentando le istanze dei Paesi europei e dei Paesi della sponda meridionale del Mediterraneo. Secondo la Dichiarazione di Marsiglia37, documento fondativo
dell’Unione per il Mediterraneo, la co-presidenza europea deve essere compatibile con i Trattati attualmente in vigore.
Attualmente è quindi rappresentata dalla cosiddetta Troika: il Presidente del Consiglio Europeo, l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e per la Politica di Sicurezza e la Presidenza a turno dell’Unione Europea.
La Dichiarazione di Marsiglia testualmente proclama ciò, ma la Francia è rapidamente emersa come “co-co-presidente”.
La struttura istituzionale dell’Unione per il Mediterraneo prevede inoltre riunioni annuali dei Ministri degli Esteri che devono occuparsi di fornire le linee guida per l’azione degli altri organi istituzionali.
Verranno tenuti anche summit annuali dei Capi di Stato e di governo dei singoli Paesi partecipanti all’Unione per il Mediterraneo: si continua quindi lo schema del Processo di Barcellona.
In tali vertici verrà tracciata la linea politica dell’ente, evidenziando in quali settori e con quali modalità intervenire. Un’altra importante novità dell’Unione per il Mediterraneo è l’istituzione di un Segretariato: tale nuova figura istituzionale ha il compito di identificare e proporre i progetti che possono essere concretizzati e attuati nell’ambito dell’associazione.
Il Segretariato ha il compito quindi di “operare in
collaborazione con gli altri organi dell’Unione per il Mediterraneo, in special modo con le co- presidenze, attraverso compiti come il redigere documenti e ricerche preparatorie 38” .
37 Ex articolo 4
L’organo in esame ha una autonoma personalità giuridica con un mandato di natura prettamente tecnica e operativa mentre le decisioni di natura politica rimangono incardinate in capo ai Ministri degli Esteri e ai Capi di Stato e di governo nei rispettivi meeting.
Il Segretariato vede la presenza, oltre al Segretario Generale, di altri sei Deputati dei quali ognuno ha uno specifico compito relativo alle sei diverse priorità dell’Unione per il Mediterraneo già elencate precedentemente.
Paradossalmente, data la sua natura meramente tecnica e apolitica, il Segretariato è stato oggetto di aspre dispute di natura politica e diplomatica: le riunioni ministeriali previste nel 2009 per prendere i dovuti accorgimenti necessari alla nascita di tale organo sono state poi rimandate a causa dell’inasprirsi della crisi israeliano-palestinese.
L’organo ha visto quindi la luce solo nel 2010, ma non senza ulteriori difficoltà; la nomina del Segretario Generale non ha suscitato problemi dato che il giordano Ahmed Masadeh era l’unico candidato in lizza, ma notevoli discussioni sono state provocate dalla scelta dei sei Deputati.
Un altro punto di discussione, forse il più pressante, è stato il bilancio dell’organo.
La proposta iniziale prevedeva un budget annuale di 10 miliardi di euro direttamente erogati dagli Stati membri che però, a causa anche della crisi economica globale, non è stata rispettata.
Queste diverse problematiche ora elencate hanno notevolmente rallentato l’affermarsi del Segretariato come un nuovo attore della scena politica mediterranea e come un degno successore della Commissione Europea che aveva guidato il Processo di Barcellona.
Il Segretariato e gli altri organi dell’Unione per il Mediterraneo sono aiutati nei loro compiti anche dagli organi dei singoli Paesi membri e da attori non governativi come Organizzazioni non Governative o di natura regionale.
La Dichiarazione di Parigi del 2008 è chiara a questo proposito: “si riconosce quindi la notevole importanza della partecipazione
attiva della società civile, delle organizzazioni regionali e non governative nell’implementazione delle attività dell’Unione per il Mediterraneo[…]. L’effettivo successo dell’organizzazione stessa rimane nelle mani dei cittadini stessi”.
La successiva Dichiarazione di Marsiglia dello stesso anno riprende tali concetti affermando come “ la partecipazione dei
cittadini alla vita dell’organizzazione stessa debba essere incentivata con appositi strumenti di partecipazione”.
Tale partecipazione non deve essere però vista come una completa novità dato che simili proclami erano stati fatti sia nell’ambito del Processo di Barcellona che della più recente Politica di Vicinato.
Non erano però previste misure atte a concretizzare tale auspicata partecipazione.
Come si può vedere l’Unione per il Mediterraneo deve affrontare ancora numerose incognite sia di natura prettamente istituzionale che politica.
Una delle principali ragioni è il progressivo aumento della tensione tra Israele e l’Autorità Palestinese: come si è precedentemente notato, l’incursione israeliana nei territori palestinesi del 2008 portò a un notevole rallentamento delle procedure di formazione dell’allora nascente Unione per il Mediterraneo.
Le riunioni diplomatiche sono riprese nel 2009 pur tra difficoltà come si nota osservando come nessun incontro tra i Ministri degli Esteri si sia più tenuto fino al 2012.
La tensione in Medio Oriente ha quindi impedito il consolidarsi della struttura istituzionale dell’Unione per il Mediterraneo portando quest’ultima a non rivestire ancora il ruolo di attore di prim’ordine sulla scena politica mediterranea non riuscendo quindi a sfruttare gli innovativi sistemi di procedure
co-decisionali.
Si osservano anche problemi naturalmente presenti in una associazione basata su sistemi di cooperazione come l’esistenza di “agenti di veto” e la conseguente debolezza strutturale dei due corpi istituzionali che più dovrebbero rappresentare l’ottica di cooperazione ossia il Segretariato Generale e la Co-Presidenza. Un esempio di come il sistema di veto abbia influenzato la vita dell’Unione è stato già fornito ossia come, durante la crisi israelo- palestinese del 2008, uno o più Paesi abbiano disertato le varie riunioni previste impedendo quindi che si prendessero le necessarie decisioni per formalizzare gli organi istituzionali. Lo stesso Stato di Israele seguì un comportamento simile disertando numerose riunioni nel 2009 in protesta alla decisione di garantire alla Lega Araba lo status di osservatore.
Simili osservazioni possono essere sostenute per quanto riguarda la consequenziale debolezza delle strutture istituzionali dell’Unione per il Mediterraneo e come sia quindi complicato imporre una effettiva ottica di collaborazione.
A sostegno di tale osservazione si può portare come la Co- Presidenza espressione degli Stati UE sia stata oggetto di discussione tra la Francia e il resto degli Stati membri: la prima ha sempre tentato di imporre il suo ruolo egemone ritenendo tale istituto e l’organizzazione stessa estranei alla politica dell’Unione
Europea, mentre il resto dei Paesi membri UE ha sempre spinto verso il senso opposto.
Tra questi ultimi la Germania ha rivestito un importante ruolo evidenziando come sia deleterio per l’Unione Europea stessa che i suoi Membri che si affacciano sul Mediterraneo si preoccupino esclusivamente delle problematiche di tale area portando quindi i Paesi dell’Europa dell’Est a fare lo stesso per la propria regione. La presidenza francese ha inoltre ricevuto critiche da diversi Membri che non si sentono adeguatamente rappresentati dalla linea politica di Parigi e si fanno quindi forti le proposte di far sì che sia l’Alto Rappresentante per la Politica Estera dell’Unione Europea a nominare il Co-Presidente rappresentante gli Stati del Mediterraneo del Nord.
Simili lamentele si stanno alzando anche per la rappresentatività della Co-Presidenza meridionale: la designazione dell’Egitto come primo Co-Presidente è stata data da una duplice motivazione, ossia il far sì che tale Paese fosse favorevole alla creazione dell’Unione per il Mediterraneo e che potesse operare come collegamento con l’area del Medio Oriente.
Queste speranze sono state subito disattese visto che con l’incursione israeliana nei territori di Gaza del 2008 l’Egitto annunciò la sospensione dei lavori dell’Unione per il Mediterraneo: rappresentò quindi più gli interessi egiziani ed arabi che quelli di tutti i Paesi membri dell’associazione.
Si deve però notare come la realtà del Mediterraneo meridionale non sia di uniforme rappresentazione: i diversi Stati della zona sono caratterizzati da diverse condizioni economiche, sociali, politiche e religiose.
Tale diversità è accentuata anche dal fatto che gli Stati extra UE non hanno alcun forum comune in cui formare una volontà
comune e questa mancanza risalta nell’ambito dell’Unione per il Mediterraneo.
Tale mancanza di visione comune si è drammaticamente fatta notare in occasione della scelta della nuova Co-Presidenza meridionale: l’Egitto ha ottenuto un secondo mandato fino al 2012 (attualmente tale ruolo è invece rivestito dalla Giordania) non senza polemiche.