I momenti nei quali le lobbies possono giocare un ruolo chiave nel procedimento legislativo inglese, e quindi le fasi rispetto alle quali i lobbisti nutrono maggiore interesse all’interno del decision making, variano in ragione delle diverse procedure legislative, tra quella prevista nel caso in cui il disegno di legge provenga dal governo, nel qual caso si tratta del c.d.
public bill, piuttosto di quella che veda provenire la proposta da un singolo
parlamentare, il c.d. private Member’s bills376, o da singoli cittadini, società e gruppi di interesse organizzati, il c.d. private bills.
Per quanto riguarda il procedimento legislativo che va ad instaurarsi nel caso in cui la proposta di legge provenga dal governo377, il momento più propizio per i lobbisti consiste nella seconda fase della procedura, nello specifico quando la Commissione competente per materia, esamina, articolo per articolo, il provvedimento trasmessogli dall’assemblea, e poi lo licenzia con gli eventuali emendamenti per trasmetterlo nuovamente all’assemblea con una relazione di maggioranza ed una di minoranza. È proprio durante l’esame alla Commissione, che i lobbisti riescono, tramite l’influenza che essi esercitano su determinati parlamentari, a far approvare emendamenti volti a soddisfare i propri interessi. I deputati quindi sono destinatari
376
I disegni di legge proposti dai singoli deputati sono presentati alla Camera secondo il “ten minute rule”. Ogni mercoledì, dopo il question time, momento in cui si contrappongono il leader dell’opposizione e il Primo ministro, il deputato ha dieci minuti di tempo per esporre le linee guida del provvedimento e chiedere la votazione sul proseguimento dell’iter o sulla sua cessazione. Petrillo Pier Luigi, ult. op. cit., p. 107.
377
Il governo presenta i disegni di legge (c.d. public bills) in occasione del c.d. Queen’s
Speech, ovvero successivamente alla nomina da parte della Regina del leader del partito che
vince le elezioni come Prime Minister, e questi sono discussi dal giorno successivo alla Camera dei comuni. Si instaura un procedimento che consta di 3 fasi: la prima prevede la presentazione materiale del bill, la sua stampa e la sua distribuzione; la seconda è la discussione generale sul provvedimento nell’assemblea in cui l’opposizione, nella figura dello Shadow Minister, il ministro ombra corrispondente al ministro in carica presentatore del bill, presenta la sua proposta alternativa e, se non sono approvate mozioni di rinvio o di stralcio dai c.d. backbenchers, deputati della seconda fila dell’opposizione, il provvedimento subisce l’esame della commissione competente per materia, e successivamente viene ritrasmesso all’assemblea perché i deputati esterni alla commissione possano proporre emendamenti (sottofase del c.d. report stage); la terza lettura consiste nella votazione degli emendamenti, degli articoli e del testo da parte dell’assemblea. Successivamente, se si ottiene l’approvazione della Camera dei lord ed anche il Royal Assent, allora il testo è pubblicato sull’Hansard, giornale ufficiale del Parlamento. Petrillo Pier Luigi, ult . op. cit., pp. 104 – 106.
145
importanti dell’azione di lobbying in quanto essi possono votare contro le proposte legislative oppure possono proporre emendamenti sulle stesse. Infatti, nonostante la storia politica ed istituzionale inglese veda prevalere l’attività di iniziativa legislativa da parte del governo, anziché da parte del Parlamento, il parlamentare rimane una figura essenziale sia nella fase dell’analisi del progetto di legge nelle Commissioni di volta in volta competenti, sia nei casi nei quali i governi non sono sostenuti da una solida maggioranza o tutte le volte che si discute un provvedimento estraneo al programma di governo. Per tutta questa serie di motivi, i gruppi di pressione esercitano l’attività di influenza e persuasione nei confronti dei deputati378
. Una delle particolarità delle procedure legislative inglesi consiste nella possibilità, per i gruppi di pressione, così come per la società civile nella figura dei singoli cittadini, di avere uno strumento specifico per poter incidere sulle politiche pubbliche, ossia di presentare essi stessi una proposta di legge. I private bills infatti, sono promossi, come si accennava, da comuni, autorità pubbliche locali, ma anche da società e industrie per il tramite degli “agenti parlamentari”379
. Il Regolamento Standard Orders –
Private Business380, approvato dalla Camera dei comuni e da quella dei
Lords nel 2005, disciplina i private bills. Secondo l’articolo 2 del
regolamento, rubricato Petitions for bills, le proposte che provengono dai privati devono essere introdotte attraverso una petizione da presentarsi entro il 27 novembre di ogni anno381. Entro l’11 dicembre dello stesso anno, è necessario che la proposta normativa venga resa nota su di almeno un quotidiano nazionale (a spese del soggetto che l’ha proposta). Il disegno di
378
Petrillo Pier Luigi, ult. op. cit., p. 110
379 Sulla figura degli agenti parlamentari si veda infra.
380 Si tratta del regolamento Standing Orders – Private Business dell’ottobre 2005,
consultabile all’indirizzo:
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmstords/441/pvtbs01.htm.
Il regolamento è stato modificato con degli emendamenti nel giugno del 2013 relativi ai meccanismi di voto ed alle procedure. In merito si veda:
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmvote/130626v01.htm#pb.
381Ex art. 2: “No private bill shall be presented to the House unless a petition for the same,
headed by the short title of the bill and signed by the parties, being promoters of the bill, or some of them, has been previously presented to the House, with a printed copy of the proposed bill annexed. […] No such petition shall be received after 27th November (or if that day is a Saturday or a Sunday, the first Monday following that day) unless it has been endorsed by the Chairman of Ways and Means”.
146
legge, così come le eventuali petizioni di supporto o contrarie che chiunque ha il diritto di presentare, vengono valutate dalla Court of Referees382, organo ad hoc dentro le Camere, composto dai deputati backbenchers e dallo
Speaker’s Counsel383
. Il private bill, pur costituendo un valido mezzo per far entrare nella “stanza” della decisione pubblica le istanze e gli interessi dei gruppi di pressione, è diventato desueto, soprattutto a partire dagli anni ‘60 del secolo scorso, per il fatto che le decisioni amministrative e molti poteri normativi sono stati trasferiti, attraverso deleghe legislative, all’esecutivo. Lo strumento principale di rappresentanza degli interessi da parte delle
lobbies è quello che utilizza come proprio canale per influire sulla
legislazione gli intergruppi (i c.d. All – party Groups), i quali sono concepiti per aggregare parlamentari di schieramenti politici differenti e sono costituiti soprattutto dai c.d. backbenchers, ovvero i parlamentari di “seconda fila” che non hanno incarichi specifici né al governo né nel partito a cui appartengono ed alle volte sono composti anche dagli stessi rappresentanti di interessi, che vi partecipano personalmente. Nel caso in cui gli intergruppi si compongano al loro interno solo di parlamentari di schieramenti diversi, allora si tratta dei c.d. All – party Groups “tradizionali”, mentre se sono composti anche, come si accennava pocanzi, da soggetti estranei alle Camere, appunto dai lobbisti e dai gruppi di pressione, allora si parla dei c.d. Associate Parliamentary
Groups, i quali si dividono ulteriormente in Subjects groups, se uniti da un
comune obiettivo o interesse relativo ad uno specifico ambito e materia, e
Country groups qualora essi abbiano un comune interesse verso un singolo
paese estero384.
La pratica degli intergruppi, così come del resto la stessa attività lobbistica in generale, può essere vista come un aiuto fondamentale per il decisore pubblico il quale in tal modo riesce a ricevere informazioni tecniche necessarie per prendere le decisioni cui è chiamato in ragione della sua
382
La Court of Referees (corte degli arbitri), ha il compito di esaminare le richieste provenienti da chi si oppone ad una proposta di legge del tipo private bills. Per maggiori informazioni sulle funzioni e la composizione della corte si veda l’indirizzo
https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/other-committees/court-of- referees/.
383 L’ufficio dello Speaker Counsel (OSC) fornisce consulenza legale ai dipartimenti della House of Commons. Si compone di nove avvocati qualificati ed un assistente legale.
147
carica, oppure può essere vista in modo del tutto negativo, come lo strumento di influenza delle industrie di volta in volta considerate, le quali non fanno opera informativa in sé, ma portano all’attenzione del policy
maker solo ciò che rientra nel proprio disegno e piano di influenza. Mentre le
attività di pressione poste in essere dai vari gruppi sono sempre funzionali alla rappresentazione degli interessi dei propri clienti, non è sempre vero che questi interessi corrispondano alle informazioni essenziali di cui il decisore pubblico necessita per compiere scelte giuste. In altre parole, l’interesse di uno specifico gruppo può benissimo non coincidere con l’interesse generale e con il bene comune che il decisore pubblico deve invece tutelare e garantire attraverso le sue politiche. È evidente, sul punto, che dato che non si può prescindere da un’attività di rappresentazione degli interessi da parte dei gruppi di pressione nell’ottica del soddisfacimento del proprio cliente, allora risulta necessario elaborare degli strumenti che evitino che il decisore pubblico appoggi una linea piuttosto che un’altra solo per il fatto che una
lobby ha esercitato la pressione più efficacemente. Perciò innanzitutto
bisognerebbe garantire l’equo accesso da parte di tutti i gruppi di pressione al policy maker, in modo tale che, prima di protendere per un certo interesse, egli abbia modo di conoscere le varie posizioni della società civile nelle sue molteplici articolazioni. La predisposizione di una norma che imponga in modo puntuale e preciso al decisore pubblico di compiere scelte che corrispondono a parametri etici non è di facile realizzazione dato che l’etica non è un valore assoluto e certo nei suoi confini. Pertanto si rende necessario, accanto all’equo accesso al decisore pubblico, garantire il massimo grado di trasparenza possibile circa gli incontri effettuati, l’oggetto degli stessi e gli eventuali accordi che ne derivano, in modo da permettere ai cittadini/elettori di esprimere il proprio giudizio sulle scelte effettuate dal decisore circa l’aver appoggiato un certo interesse piuttosto che un altro, in ragione della propria personale valutazione dell’eticità dell’interesse tutelato e quindi della propria opinione circa la sua corrispondenza con l’interesse generale ed il bene comune. Tornando all’ambito specifico della trattazione, la contrapposizione tra coloro che concepiscono positivamente e negativamente l’attività lobbistica sussiste anche con riguardo al fenomeno
148
degli intergruppi britannici. Se si prende ad esempio il primo intergruppo
Parliamentary Science Committee385, costituito nel 1933, oggi
Parliamentary Scientific Committee386, si può notare come le opinioni in merito al suo operare siano contrastanti. C’è chi ne evidenzia i pregi, come per esempio Walkland387, il quale afferma che tale intergruppo ha avuto il merito di far comprendere che le questioni legate alla scienza, all’educazione e alla ricerca non hanno un colore politico, ma rivestono un’importanza universale, così come anche Powell388 sostiene come tale intergruppo sia stato capace di fa acquisire ai parlamentari con formazione non scientifica quelle competenze necessarie per le decisioni che dovevano prendere in tale ambito. C’è chi invece adotta un giudizio più critico rispetto alla prassi degli intergruppi, come per esempio Alderman389, il quale, con riguardo al comitato in questione, afferma che pur rappresentando esso un forum dove i politici e gli scienziati possono incontrarsi e confrontarsi ad armi pari, esso opera “come un potente gruppo di pressione a favore dell’industria scientifica”. Si deve far notare come tali considerazioni possano essere traslate sia su di un piano intermedio, vale a dire che possono costituire i due modi con i quali si guarda alla rappresentanza degli interessi esplicata nella forma degli intergruppi inglesi in generale, non solo con riguardo al Comitato Scientifico, così come su di un piano superiore, nel senso che esse consistono da sempre nei due diversi modi di vedere il fenomeno lobbistico nel suo insieme.
385
Il comitato nella sua versione originale era composto da 14 parlamentari e 24 rappresentanti delle organizzazioni scientifiche britanniche e forniva informazioni scientifiche ai parlamentari, svolgendo ricerche e studi e fornendo pareri e indicazioni circa le proposte di legge in materia scientifica. Organizzava anche seminari mensili di approfondimento.
386 L’attuale comitato è stato fondato nel 1939, con ad oggetto le questioni scientifiche e
tecnologiche e con l’obbiettivo di creare un collegamento tra parlamentari, organismi scientifici, l'industria basata sulla scienza e il mondo accademico. Per maggiori informazioni sul Comitato si veda l’indirizzo http://www.scienceinparliament.org.uk/.
387
Walkland Stuart Alan, Science and Parliament: the Origin and Influence of the
Parliamentary and Scientific Committee, in Parliamentary affairs, 17, 1964, pp. 389 ss,
spec. p. 402, in Petrillo Pier Luigi, ult. op. cit., p. 111.
388 Powell Christopher, The Parliamentary and Scientific Committee: The First Forty Years, 1939-1979, Croom Helm, London 1979, spec. pp.95 ss, in Petrillo Pier Luigi, ult. op. cit., p.
111.
389 Alderman Geoffrey, Pressure Groups and Government in Great Britain, 1984, cit. p.67,
149
4.3 Le norme verso l’“interno”. I registri degli interessi dei