nel Regno Unito. 4.2 Le forme di partecipazione dei gruppi di pressione nel processo decisionale presso la House of Commons. 4.3 Le norme verso l’“interno”. I registri degli interessi dei parlamentari, dei loro assistenti, collaboratori e dei giornalisti accreditati. Il registro speciale per gli All-party Groups. Il codice di condotta dei deputati e la Guidance for Civil Servants. 4.4 Le norme verso l’“esterno”. L’autoregolamentazione del settore dei gruppi di pressione: i registri e i codici di condotta dei lobbisti. La disciplina introdotta dal legislatore per i lobbisti Consultants: Il Transparency of Lobbying, Non – party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014. La figura dell’“agente parlamentare”. 4.5 Elementi di criticità della normativa. Le vicende Cash for questions affair e Cash for influence. 4.6 L’integrità del decisore pubblico. Le violazioni del codice di condotta dei membri del Parlamento inglese. 4.7 La trasparenza del processo decisionale. La partecipazione agli incontri in veste ufficiale o privata. I casi “limite”. 4.8 Le problematiche relative all’equo accesso al processo decisionale. L’utilizzo di esperti esterni.
4.1 Il Public Administration Select Committee (PASC) ed il Committee on Standard in Public Life (CSPL). Prospettive di regolamentazione del lobbying nel Regno Unito.
“Now we all know that lobbying makes the world go round. We all lobby. As Members of Parliament, we are both lobbied all the time and we lobby all the time. We are vigorous lobbyists on behalf of all the interests and causes in our constituencies and indeed on behalf of many interests and causes beyond our constituencies. Everybody – every interest and cause in the land – lobbies, either directly or indirectly. […] I am in favour of all this lobbying. I think that good lobbying helps to make good government, for two reasons. The first is that people in a democracy are entitled to express their views, to have their interests recognised and to press those views and interests on public policy and on government. The second is that, on the
141 other side, the Government benefit hugely from their contact with the world of lobbying, because they need to know the things that lobbyists know. The Government need to have the detailed knowledge that comes from knowing every area of life and activity” . Così il presidente del Public Administration Select Committee (PASC)368 nel corso del dibattito nella Westminster
Hall369, tenutosi il 7 gennaio 2010, relativo sia alla prima relazione della Commissione per le attività di lobbying370, del gennaio 2009, così come anche alla risposta del governo al report proposto dal Comitato ristretto nell’ottobre dello stesso anno (HC 1058) ed alla ulteriore relazione proposta dal PASC in commento alla risposta del governo. Nel corso del dibattito371, Wright poneva l’accento su una serie di questioni relative al lobbying di particolare importanza. Innanzitutto, come si evince da parte del discorso di cui sopra, il Comitato riconosce l’attività di lobbying come essenziale al processo democratico e per questo motivo ne promuove una regolamentazione che, seppur seria e votata al principio della trasparenza, non comporti tuttavia l’introduzione di strumenti che appesantiscano la burocrazia e che in ultima analisi ne impediscano lo svolgimento, che è invece fondamentale per l’esistenza della democrazia. Il fatto però che il
lobbying porti con sé dei pericoli abbastanza evidenti, come per esempio la
prassi dell’accesso privilegiato da parte di alcuni soggetti al decisore
368 Il comitato è stato istituito dalla Camera dei Comuni nel giugno 2010 per un lasso di
tempo che andava dal 2010 al 2015. Il suo compito era quello di esaminare le questioni relative alla qualità e gli standard della gestione della cosa pubblica inglese, dal servizio sanitario, alla qualità dell’amministrazione pubblica e gli affari costituzionali. Le pagine web di questo comitato oggi risultano archiviate. Infatti, dopo lo scioglimento del Parlamento il 30 marzo 2015, tutti i comitati di selezione hanno cessato di esistere. Per consultare le pubblicazioni e i report del PASC si consulti la pagina web
http://www.parliament.uk/pasc.
369
La Westminster Hall è la sede dove i parlamentari discutono questioni di interesse locale
o personale, che non trovano modo di essere discusse nella Camera principale della Camera dei Comuni, e ricevono una risposta da un ministro del governo. La seduta è unica, ogni giovedì, e consiste in un dibattito su un argomento scelto dal Governo o su un rapporto proposto da un comitato ristretto.
370 Si tratta del report Lobbying: Access and Influence in Whitehall (HC 36-I),
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmpubadm/36/36i.pdf.
371
Sia l’intervento del Presidente del Comitato (in formato video e audio) e la sua trascrizione, che il report completo Lobbying: Access and Influence in Whitehall, così come anche la quinta relazione del Comitato Lobbying: Developments since the Committee’s First
Report Session 2008-09, sono consultabili ai link a cui si accede tramite la pagina web
http://www.parliament.uk/business/news/2010/01/debate-lobbying-and-access-and- influence-in-whitehall/. (lingua originale).
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pubblico, che comporta uno svantaggio per tutti gli altri soggetti esclusi da detto dialogo, evidenzia come sia necessaria l’esistenza di una regolamentazione del fenomeno per sapere “chi sta facendo lobbying su chi e relativamente a cosa”. In caso contrario, avvisa Wright, l’opinione pubblica perviene a conclusioni negative sullo svolgimento del processo politico e sulle decisioni che ne conseguono. Il Presidente ricorda i principi che il Comitato aveva proposto nella relazione originale, quali quello di “promuovere un comportamento etico dei lobbisti, con la prospettiva di sanzioni ogni qualvolta le regole vengano violate […] per garantire che il processo di lobbying si svolga con il massimo grado di trasparenza […], e quello di rendere più difficile per i politici e per i funzionari pubblici di utilizzare le informazioni ed i contatti che hanno costruito durante la loro carica come un incentivo per altri datori di lavoro potenziali" (il terzo principio riguarda il c.d. revolving door, o porta girevole). Si evidenziava altresì il problema della mancanza di un sistema unico ed efficace di regolamentazione per l'industria del lobbying, dovuto all’esistenza di tre principali associazioni di settore con disposizioni diverse tra loro quanto agli standard etici, sebbene c’è da dire che esse fossero informate tutte agli stessi principi. Il Comitato quindi sollecitava il governo per la creazione di una normativa uniforme per tutta l’industria del lobbying e che constasse della registrazione degli incontri tra lobbisti e decisori, così come dei benefici (hospitality) ricevuti dai ministri e dai funzionari pubblici, ma soprattutto sottolineava l’importanza dell’introduzione dell’iscrizione obbligatoria al registro, pena la mancanza di efficacia della regolamentazione stessa. Wright apprezzava le risposte positive alle proposte del Comitato, pervenute sia dall’industria del lobbying, che dal governo, riconoscendo che dalla prima relazione del Comitato, l’industria aveva provveduto a istituire un consiglio delle relazioni pubbliche muovendo i primi passi verso un unico regolatore del settore, mentre dall’altro lato il governo aveva provveduto a rendere obbligatorie le comunicazioni in materia di conflitti di interesse da parte dei Ministri ed aveva stabilito la produzione obbligatoria di registrazioni online trimestrali di incontri tra le organizzazioni esterne e i ministri. Tuttavia rimanevano ancora alcuni punti di rammarico del Comitato, che riteneva che
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si potesse fare molto di più. Infatti il governo, seppure esortando l’industria ad abbracciare l’opportunità di regolamentazione uniforme offerta dalla relazione del Comitato, aveva disposto che l’iscrizione venisse effettuata su base volontaria e non obbligatoria372. Inoltre, si riteneva che ad essere pubblicati dovessero essere anche i resoconti delle riunioni tra gruppi esterni e funzionari pubblici ed i loro eventuali conflitti di interesse, non solo quelli dei ministri. La necessità di una legge sui gruppi di pressione del resto rappresenta da sempre una costante tra le prerogative inglesi. Già negli anni 2000 infatti, il sesto rapporto del Committee on Standard in Public Life (CSPL)373 della House of Commons, Lobbying and All – party Groups, evidenziava la necessità di introdurre una disciplina specifica per i gruppi di pressione. Nella relazione si affermava che “la regolamentazione del fenomeno lobbistico poteva contribuire a rendere il governo più aperto e responsabile, provvedendo a fornire informazioni utili circa le influenze nel processo decisionale”374
. Il governo aveva risposto che la regolamentazione del settore avrebbe portato ad una maggiore fiducia verso lo stesso e che erano da lodare gli sforzi dei gruppi di pressione nella direzione dell’adozione di una autoregolamentazione”375
.
372 La risposta del governo: "Il Governo accetta qualsiasi sistema di regolazione, se si tratta
di autoregolamentazione volontaria di legge o regolamento, e richiede un registro dei lobbisti al fine di garantire che l'attività di lobbying sia trasparente. Il Governo è d'accordo con la maggior parte degli elementi del registro delineato dal Comitato ". Cogliendo l’occasione del dibattito, Wright accusa il governo di voler eludere la questione, sottolineando nuovamente che perché il registro sia efficace, allora l’iscrizione al suo interno deve essere obbligatoria.
373
Commissione permanente sugli Standards in Public Life di Camera dei Comuni e Lord. Il comitato sull'etica nella vita pubblica (CSPL) consiglia il primo ministro circa gli standard etici dell’ambito pubblico. Esso controlla e dispone relazioni circa gli standard di condotta di tutti i titolari di cariche pubbliche. CSPL è un ente pubblico non ministeriale di consulenza, promosso dal Cabinet Office. Per maggiori informazioni si veda l’indirizzo
https://www.gov.uk/government/organisations/the-committee-on-standards-in-public-life.
374 Sixth Report of the Committee on standard in Public Life, 2000, Lobbying and all-party
groups, par.7.28, p.89, in Petrillo Pier Luigi, Democrazie sotto pressione. Parlamenti e
lobby nel diritto pubblico comparato, Giuffrè, Milano, 2011, p. 103 – 104. 375
Government’s response to the Sixth Report on the Committee on Standard in Public Life, recommendation 26, 27 luglio 2000, per il quale si veda:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_ata/file/260853/4817.p df
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4.2 Le forme di partecipazione dei gruppi di pressione nel processo