accreditati. Il registro speciale per gli All – party Groups. Il Codice di condotta dei deputati e la Guidance for Civil Servants.
L’introduzione di un registro degli interessi dei parlamentari si deve alla terza delle tre mozioni approvate dalla Camera dei Comuni nel maggio del 1974. Il registro tuttavia è stato reso pubblico e consultabile online solo a partire da una risoluzione della Camera dei Comuni del 2008, mentre prima era consultabile esclusivamente dai cittadini britannici presso la Biblioteca della Camera390. Lo scopo principale del registro è quello di fornire informazioni su qualsiasi interesse finanziario, o beneficio, detenuto da un parlamentare, che ragionevolmente si consideri possa influenzare le sue azioni o il suo voto in qualità di membro del Parlamento391. Come si evince dall’introduzione all’ultimo registro degli interessi finanziari dei parlamentari del 2016-17392, i membri eletti il 7 maggio 2015 sono tenuti a registrare i loro interessi, entro un mese della loro elezione e devono registrare ogni cambiamento dei loro interessi entro 28 giorni dal momento in cui esso è occorso. Per quanto riguarda la tipologia degli interessi soggetti a registrazione, si rimanda alla Guide to the Rules relativa al comportamento dei membri del Parlamento, approvata dalla Camera il 17 marzo 2015, per gli interessi sorti dopo il 7 maggio 2015, mentre per gli interessi venuti ad esistenza prima, si rimanda alla Guida del 2012. Il Registro è gestito dal
Parliamentary for Commissioner for Standards393 e viene aggiornato ogni
390
Petrillo Pier Luigi, ult. op.cit., p. 119
391
https://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial- interests/parliamentary-commissioner-for-standards/registers-of-interests/register-of- members-financial-interests/.
392 Per la versione originale dell’introduzione al registro si veda
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/cmregmem/introduction.pdf (traduzione mia).
393
Si tratta di un ufficio indipendente dalla Camera dei Comuni, il cui lavoro è quello di sorvegliare il registro degli interessi finanziari e il Codice di condotta per i parlamentari, così come redigere anche gli altri registri relativi agli assistenti e collaboratori parlamentari, ai giornalisti accreditati e agli all-party groups. Essa si occupa inoltre di redigere le linee guida circa le regole da seguire da parte dei membri del parlamento, la c.d. Guide to the
150
due settimane in linea con le sedute della Camera. Gli interessi scaduti rimangono sul registro per i dodici mesi successivi. L’House of Commons ha identificato, nel documento introduttivo al registro, nove categorie di interessi dei parlamentari, ciascuno con una propria soglia finanziaria che ne determina l’obbligo di registrazione. Le categorie relative ai parlamentari, individuate dal documento, sono l'occupazione ed i guadagni degli stessi; le donazioni e le altre forme di sostegno (compresi i prestiti) che essi hanno ricevuto; i regali, i benefici e le “ospitalità” da “fonti” del Regno Unito; le visite fuori del Regno Unito; gli articoli da regalo e gli altri benefici provenienti da “fonti” al di fuori del Regno Unito; i terreni e le proprietà nel Regno Unito e altrove; le partecipazioni; i membri della famiglia occupati e remunerati tramite le spese parlamentari, così come quelli impegnati in attività di lobbying. Il registro aggiornato al 31 ottobre 2016 contiene le informazioni finanziarie, divise per le categorie individuate dal documento introduttivo analizzato, di ogni membro del Parlamento394. Inoltre, nel documento introduttivo al registro si stabilisce l’ulteriore obbligo per i membri di riportare nella categoria “Varie” gli interessi che, seppur non rientrando in alcuna delle altre categorie esistenti, sono comunque capaci di influenzare, anche solo potenzialmente, le loro libere scelte. È previsto altresì che chiunque possa presentare alla Parliamentary Commissioner for
Standards della House of Commons un ricorso contro una dichiarazione di
un deputato che si ritiene essere falsa o erronea, oppure inviare documenti, osservazioni o commenti. La Commissione, operante dal 1995, esamina i casi a lei sottoposti e riferisce al Parlamento attraverso il suo rapporto annuale nel quale stabilisce le azioni da intraprendere nei confronti degli eventuali responsabili395. Durante l'anno 2015-16, sono state ricevute 91
parlamentari del codice di condotta e delle regole contenute nel registro. Per maggiori
informazioni sul ruolo della Commissione in questione si veda
http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial- interests/parliamentary-commissioner-for-standards/.
394Per la consultazione completa si veda il registro all’indirizzo
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/cmregmem/161031/161031.pdf.
395
Il rapporto 2015-16 della Commissione (il quattordicesimo rapporto) è consultabile all’indirizzo https://www.parliament.uk/documents/pcfs/PCSAnnualReport_2015- 16AR6_July(PRINT).pdf.
151
denunce formali, delle quali 12 sono state accettate per condurvi un’inchiesta e 10 questioni alla fine sono stare risolte396.
Nel 1974 venivano approvate ulteriori due mozioni. Con la seconda si rendeva permanente il Select Commitee on Member’s Interests, mentre con la prima si introducevano una serie di vincoli di tipo comportamentale per i deputati, quali quello di dichiarare, per ogni dibattito in Parlamento, ma anche in occasione di ogni altra comunicazione scritta o orale con i parlamentari, con i membri del Governo o con i pubblici funzionari, ogni interesse economico rilavante o benefici di qualsiasi natura (“any relevant
pecuniary interest or benefit of whatever nature”), sia diretti che indiretti,
che essi avevano avuto, stavano avendo in quel momento, o che avrebbero potuto avere in futuro. Questa mozione costituiva indubbiamente un elemento di novità nel range di regole che governavano il comportamento dei parlamentari. Infatti, prima di questa mozione, l’obbligo di dichiarare i propri interessi c’era solo nel caso di intervento nel dibattito in Aula o in Commissione su un disegno di legge. Tale obbligo comunque va detto che, sebbene incompleto e quindi povero di efficacia, aveva radici antiche dal momento che era tale fin dall’anno 1811. Con il 1974 si fa un primo passo avanti stabilendo che l’obbligo di palesare i propri interessi sussista in ogni occasione, anche nel caso di comunicazioni scritte o orali con gli altri parlamentari, membri del governo o altri funzionari pubblici. Il Select
Committee on Members’ Interests aveva precisato altresì, nel corso di una
serie di sedute tra novembre e dicembre del 1974, che cosa si dovesse intendere con “any relevant pecuniary interest or benefit of whatever
nature”, dovendosi trattare di incarichi remunerati in società pubbliche o
private, di altre professioni rispetto a quella di parlamentare, dell’ottenimento, durante la campagna elettorale, di sponsorizzazioni da privati, così come di regali o vantaggi economici di una certa rilevanza (superiori a 1 000 sterline l’anno), oppure anche l’essere titolari di pacchetti azionari, obbligazioni o altri investimenti, il possesso di terreni o immobili
396
Per il documento informativo allegato al rapporto 2015-16 si veda
https://www.parliament.uk/documents/pcfs/Press%20Notices/Press%20Notice%202015- 16.pdf.
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sul suolo britannico o all’estero. Tutte queste informazioni, precisava il Comitato, si dovevano ritenere coincidenti con l’espressione, contenuta nella mozione, di “qualsiasi interesse economico o altro beneficio”. Si stabiliva altresì che dette informazioni dovessero essere dichiarate per scritto, all’inizio di ogni legislatura, ai Segretari generali della Camera dei Comuni. Dal 1996 lo stesso obbligo è stato esteso ai Lords, con riguardo alla propria camera di appartenenza.
Il dato interessante da notare, a questo punto della disamina delle regole poste in carico ai parlamentari, è che la normativa inglese non stabilisce il divieto per il parlamentare britannico di accettare doni o sponsorizzazioni (finanziamenti), bensì semplicemente l’obbligo di rendere pubblico tale fatto. Preme infatti garantire la trasparenza del processo decisionale senza tuttavia limitare l’interazione tra rappresentanza politica generale e rappresentanza degli interessi397.
Il registro degli interessi finanziari dei parlamentari non è l’unico esistente. Infatti, dal 1985 sono stati istituiti altri tre registri, quello per gli assistenti e i collaboratori parlamentari398, uno per i giornalisti parlamentari399 ed uno per gli All – party Groups400, imponendo a tali soggetti di dichiarare ogni altra attività retribuita svolta. In realtà, nel rapporto del 1984-85 del Select
Committee on Members’ Interests, si affermava la necessità di istituirne
quattro, compreso quello dei lobbisti401. Tuttavia, mentre i primi tre sono stati creati, quello dei gruppi di pressione è stato creato nel 2014 e solo con riguardo ai lobbisti Consultant402. Nel 2000, per volere dell’allora Primo ministro Blair, i registri in questione sono diventati pubblici, per cui da quel
397 Petrillo Pier Luigi, ult. op.cit., p. 120
398 Il Register Of Interests Of Members' Secretaries And Research Assistants è consultabile
all’indirizzo https://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial- interests/parliamentary-commissioner-for-standards/registers-of-interests/register-of- members-secretaries-and-research-assistants/.
399 Il Register of Journalists' Interests è consultabile all’indirizzo
https://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial-
interests/parliamentary-commissioner-for-standards/registers-of-interests/register-of- journalists-interests/.
400 Il Register of All-Party Parliamentary Groups è consultabile all’indirizzo
https://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-financial-
interests/parliamentary-commissioner-for-standards/registers-of-interests/register-of-all- party-party-parliamentary-groups/.
401
Petrillo Pier Luigi, ult. op.cit., p. 121
402
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momento chiunque può conoscere chi sono gli assistenti parlamentari e da chi sono retribuiti, così come può sapere se essi abbiano o meno ricevuto un rimborso per un biglietto aereo o per il costo della partecipazione a qualche evento. Inoltre si può sapere chi sono i giornalisti parlamentari accreditati, per quale testata lavorano e quali altri incarichi retribuiti hanno ricevuto. Discorso a parte merita il registro degli intergruppi parlamentari, così come si è resa necessaria un’analisi della loro natura e funzione all’interno del procedimento decisionale inglese operata nel secondo paragrafo del presente capitolo. Nel 1984, l’anno precedente all’istituzione del registro obbligatorio, la Camera aveva approvato una risoluzione con la quale stabiliva l’iscrizione facoltativa per gli intergruppi all’interno di un’apposita lista chiamata Approved List, con l’indicazione degli obbiettivi e dei partecipanti. Il fatto che l’iscrizione fosse facoltativa aveva comportato fin da subito una scarsa adesione alla lista, nonostante fossero state introdotte delle agevolazioni, quali la possibilità di acquisire spazi all’interno della Camera e quella di utilizzare il suo personale per convocare le riunioni. Nel 1985, anche alla luce dello scarso successo dell’Approved List, la Camera approva la risoluzione con la quale istituisce il registro, con iscrizione obbligatoria, per tutti gli intergruppi, i quali sono tenuti ad indicare al suo interno il proprio scopo, i responsabili, i componenti, l’attività principale e le regole di votazione interne del gruppo, ma soprattutto le forme di assistenza economica o materiale (anche sotto forma di personale di segreteria) che gli vengono fornite dall’esterno del Parlamento, vale a dire da parte dei gruppi di pressione, società e aziende. Il registro del 12 ottobre 2016 fa emergere un quadro alquanto complesso della realtà degli intergruppi. Al suo interno infatti si contano circa 130 Country Groups403 e circa 500 Subjects Groups, rappresentativi degli interessi più diversi, tra cui per esempio quelli industriali, tecnologici, delle armi, finanziari e bancari, dell’energia nucleare e di quella rinnovabile, dell’industria alimentare e della cultura (es. il gruppo
Offshore Oil and Gas; Nuclear Energy; Maritime and Ports; Renewable and Sustainable Energy; Insurance and Financial Services; Health in all
403
I Country Groups sono finalizzati a monitorare i singoli paesi ed a promuoverne le relazioni bilaterali con l’Inghilterra.
154 Policies; Digital Economy; Chemical Industry; Built Environment; Air Pollution; Rural business; Taxation; Universities; Women and work, etc.).
Gli intergruppi possono chiedere l’iscrizione all’ordine del giorno delle proprie interrogazioni, le Early Day Motions (EDM). Questo costituisce indubbiamente uno strumento di influenza nella definizione dei contenuti delle politiche pubbliche inglesi.
Accanto al registro degli interessi dei parlamentari, Westminster si è dotato anche di un codice di condotta per i suoi membri. Il primo codice di condotta dei parlamentari è stato approvato nel 1995, sulla base delle indicazioni contenute nel rapporto del Committee on Standards in Public Life, detto rapporto Nolan, in virtù del nome del Presidente della Commissione di allora. Si affermava la necessità di adottare norme scritte per regolare il rapporto esistente tra i parlamentari e i gruppi di pressione nell’ottica di una riabilitazione del ruolo delle istituzioni britanniche e quindi per salvaguardare l’autorità del Parlamento. Il codice di condotta attuale è quello del 18 marzo 2015404 consultabile sul sito web del Parlamento inglese e contenente al suo interno anche le Guide of the Rules405, vale a dire le linee guida disposte per comprendere al meglio la portata delle disposizioni di condotta contenute all’interno del codice. Al paragrafo 8 del codice si pongono una serie di principi generali di condotta che i membri del Parlamento devono seguire nell’esercizio delle proprie funzioni406
, quali l’altruismo, da intendersi come l’obbligo di prendere decisioni solo in termini di pubblico interesse e non al fine di ottenere benefici materiali, finanziari o di altro genere per se stessi, la propria famiglia, o per i propri amici; l’integrità verso soggetti esterni o organizzazioni che possono influenzarli nell'esercizio delle funzioni ufficiali; l’obbiettività, vale a dire l’obbligo di compiere scelte nel merito in materia di appalti, così come quando vi sia da raccomandare determinanti individui per rischi e benefici; la responsabilità, ovvero l’obbligo per i titolari di cariche pubbliche di
404
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201516/cmcode/1076/107601.htm.
405
Le linee guida al codice di condotta sono consultabili all’indirizzo
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201516/cmcode/1076/107603.htm.
406
I principi generali, come affermato all’interno del codice, sono presi in considerazione nell’eventuale indagine e nella determinazione di eventuali accuse di violazione delle regole di condotta nella parte V del Codice.
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prestarsi a qualunque controllo si renda necessario in ragione del proprio operato; l’apertura, ossia l’obbligo di motivare decisioni assunte e limitare le informazioni che sono tenuti a fornire solo quando un interesse pubblico più ampio lo richieda espressamente; l’onestà, ovvero il dovere in capo ai titolari di funzioni pubbliche di dichiarare gli interessi privati relativi ai loro compiti pubblici e adottare misure per risolvere eventuali conflitti esistenti in modo da proteggere l'interesse pubblico; e da ultimo il principio del “comando”, che viene inteso come l’obbligo di promuovere e sostenere i principi di cui sopra nell’esercizio della leadership dando così il buon esempio. Al paragrafo 10 del codice si stabilisce che i membri devono evitare il conflitto tra l'interesse personale e l'interesse pubblico e nel caso in cui questo vi fosse, allora risolverlo in una sola volta ed in favore dell'interesse pubblico rispetto a quello privato. Secondo il paragrafo 12, l'accettazione da parte di un membro di una tangente, un compenso o un indennizzo per influenzare il suo comportamento in relazione alla promozione di un qualsiasi Bill, o per opporsi ad esso, è contrario alla legge del Parlamento. Nel codice quindi si fa espresso divieto di accettare pagamenti per sostenere o per opporsi a disegni di legge, provvedimenti e mozioni che sono all’esame della Camera. Al paragrafo 13 si stabilisce l’obbligo per i membri di soddisfare le disposizioni relative al registro degli interessi finanziari dei parlamentari, nel senso di dimostrarsi sempre aperti e sinceri nei confronti degli interessi che li riguardano comunicandoli in qualsiasi procedimento della House, dei suoi Comitati, così come in tutte le comunicazioni con i Ministri, i funzionari pubblici o qualsiasi altro titolare di carica pubblica. Nel paragrafo 14 si fa riferimento ad un obbligo di riservatezza in capo ai membri del Parlamento. Infatti si dispone che tutte le informazioni che essi ricevono in via confidenziale nel corso delle loro funzioni parlamentari possano essere utilizzate solo in relazione a tali funzioni e mai a scopo di lucro407. Secondo il paragrafo 15 i membri sono personalmente responsabili dell'uso che essi fanno delle risorse pubbliche in generale e nello specifico delle indennità, delle strutture e dei servizi offerti dal bilancio pubblico, potendo utilizzare
407 In questo caso si può notare l’evidente collegamento tra la disposizione in esame e la
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detti strumenti solo per le loro funzioni parlamentari, senza poter conseguire invece, attraverso gli stessi, alcun beneficio personale o finanziario eccessivo per sé stessi o per qualcun altro, o altresì per conferire un indebito vantaggio ad un’organizzazione politica. Ad occuparsi del controllo del rispetto delle norme contenute all’interno del codice di condotta è il Committe on
Standards ed il Parliamentary Commissioner for Standards. La
commissione indaga sulle questioni relative al rispetto delle regole di condotta da parte dei deputati, i quali sono tenuti a collaborare con le indagini, nel rispetto di un principio di leale collaborazione. Il Comitato prende in considerazione i reports della Commissione, riferendo le proprie conclusioni e raccomandazioni alla House, la quale può disporre una sanzione per i membri nel caso in cui lo ritenga necessario.
Nel 1999 il codice di condotta dei parlamentari è stato esteso anche ai ministri. Tuttavia va rilevato a tal proposito che sussiste la facoltà per i membri del governo di valutare, volta per volta, se registrare o meno gli incontri con i lobbisti, sulla base del fatto, come si è adotto, che spesso si tratterebbe di incontri confidenziali408. È indubbio che disporre una clausola del genere ha come effetto quello di ridurre notevolmente l’impatto regolatorio che l’estensione del codice avrebbe di per sé comportato, lasciando pertanto pericolose zone d’ombra a livello dei rapporti tra policy
maker e lobbisti.
Oltre che aver regolato il comportamento dei membri del Parlamento, si è proceduto a regolare anche quello del personale della pubblica amministrazione. Il 21 settembre 2010 è stata approvata la Guidance for
Civil Servants: contact with lobbyists409, mentre il 30 novembre dello stesso anno il Civil Service: values and standards of behaviour410, volti a regolare i contatti e i rapporti tra funzionari pubblici e persone estranee al governo, vale a dire lobbisti di ogni settore, come per esempio industriali, sindacalisti,
408
Government’s response to the sixth report of the committee on standard in public life, recommendation 28, 27 luglio 2000, in Petrillo Pier Luigi, ult. op.cit., p. 125.
409
Per il documento integrale si veda
https://www.gov.uk/government/publications/guidance-for-civil-servants-contact-with- lobbyists.
410
Per accedere al contenuto complete del Civil Service si veda
157
giornalisti o attivisti di qualunque tipo. I funzionari devono rendere noti gli incontri con i lobbisti e devono mantenere una condotta onesta e integra, senza mentire o ingannare né il Parlamento e nemmeno la cittadinanza. Essi non devono utilizzare le informazioni acquisite durante l’esercizio delle proprie funzioni per portare avanti i propri interessi privati, così come non possono accettare benefici o vantaggi di ogni sorta, che possano compromettere la loro capacità di giudizio. Alla stregua che per il codice di condotta dei parlamentari, vengono individuati i principi che devono informare l’operato dei funzionari pubblici, quali l’altruismo, l’integrità e l’onestà. La commissione Nolan si era occupata anche del rapporto tra funzionari pubblici e lobbisti affermando che “è un diritto di tutti poter fare pressione sul parlamento e sui ministri, mentre è compito delle istituzioni pubbliche sviluppare metodi per controllare il modo in cui le istituzioni vengono avvicinate dai lobbisti professionisti e dare il giusto peso, caso per caso, considerando sempre prioritario l’interesse pubblico”411. Secondo il codice di condotta dei funzionari, questi devono adoperarsi per evitare tutte le situazioni in cui la propria posizione possa essere influenzata da contatti esterni, anche se solo potenzialmente. Vengono stabiliti alcuni comportamenti da considerarsi assolutamente inaccettabili, quali la fuoriuscita di materiale confidenziale o sensibile, dal momento che “ciò che può sembrare un semplice pettegolezzo a voi può fare la fortuna in termini economici per qualcun altro, o costituire un aiuto improprio”. È altresì fatto assoluto divieto al funzionario pubblico di utilizzare la propria conoscenza circa ciò che sta succedendo all’interno del governo per impressionare i propri contatti nell’industria del lobbying oppure l’abuso della propria posizione per aiutare un lobbista ad ottenere un beneficio che egli non ha diritto ad avere, come per esempio un accesso preferenziale ai ministri o ai