disciplina introdotta dal legislatore per i lobbisti Consultants: Il Transparency of Lobbying, Non – party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014. La figura dell’“agente parlamentare”.
La tradizione britannica in materia di lobby è caratterizzata per la tendenza del legislatore a regolamentare maggiormente il comportamento del decisore pubblico piuttosto che quello del lobbista. Questo perché si ritiene, a ragione, che siano i parlamentari e coloro che rivestono una funzione pubblica in generale ad essere maggiormente responsabili del proprio operato, soprattutto nei confronti dei cittadini/elettori, mentre dall’altro lato i lobbisti, non rivestendo un ruolo pubblico, ma operando per il soddisfacimento degli interessi dei propri clienti e quindi rispondendo ad una logica privatistica e di mercato delle relazioni, non sono responsabili delle proprie azioni agli occhi del corpo elettorale. Tuttavia, non è perciò vero che il legislatore si sia mostrato disinteressato ad una regolamentazione del fenomeno lobbistico dal lato dei gruppi di pressione circa il loro rapporto con il decisore pubblico. Innanzitutto infatti è stato introdotto il registro ad hoc per gli intergruppi parlamentari, ai quali come già detto, partecipa anche l’industria lobbistica, oltre che i parlamentari c.d. della “seconda fila”. Inoltre, l’interesse del legislatore ha riguardato nello specifico anche la predisposizione di un registro dei lobbisti, sebbene poi il registro, come si vedrà, è stato disposto dagli organismi di settore. Nel 2008, a seguito dell’indagine conoscitiva circa il fenomeno lobbistico, disposta dalla Public Administration
412
160 Committee413 (PASC) della House of Commons, e richiesta dalle tre principali organizzazioni che rappresentano i lobbisti nel Regno Unito, quali
l’Associations of Professional Political Consultants (APPC)414
, il Chartered
Institute of Public Relations (CIPR)415 e la Public Relations Consultants
Association (PRCA)416, è stato licenziato il rapporto Lobbying: Access and
413
Come si è già detto precedentemente, si tratta di un Comitato istituito dalla House of
Commons nel giugno del 2010 con il compito di esaminare le questioni relative agli standard
ed alla qualità del comportamento dei soggetti pubblici fino al 2015. Il 3 giugno del 2015, la Camera ha istituito un Comitato per la pubblica amministrazione e gli affari costituzionali, il
Public Administration and Costitutional Affairs Committee (PACAC), composto da
parlamentari dei tre maggiori partiti politici, con il compito di esaminare le questioni costituzionali e la qualità e gli standard dell’amministrazione all'interno del Servizio Civile, così come anche le relazioni del difensore civico parlamentare ed lo status del servizio sanitario inglese. Il Comitato produce report che contengono i risultati delle sue indagini e le raccomandazioni al governo. Per maggiori informazioni e per accedere alle pubblicazioni si veda l’indirizzo http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons- select/public-administration-and-constitutional-affairs-committee/publications/.
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È un organo di autoregolamentazione delle società di consulenza in affari pubblici del Regno Unito, fondata nel 1994 a seguito dello scandalo Cash for Questions. Essa ha un suo codice di condotta (al quale i membri devono ribadire l’adesione presentando una dichiarazione di conformità entro il 31 maggio di ogni anno) ed un registro (iscrizione facoltativa) dei propri soci, cioè dei soggetti che esercitano pressione, soprattutto associazioni di categoria, lobbisti in-house e lobbisti individuali, aggiornato trimestralmente. Contiene circa 80 gruppi di pressione, tra cui si annoverano per esempio lo studio lobbistico
Bell Pottinger Political, l’APCO worldwide, Burson – Marsteller, Political Lobbying & Media Relations, PPS Group, The Finsbury Group Limited, Westminster Public Affairs, etc.
Il comitato di gestione dell’APPC ha il compito di valutare l’ammissione di nuovi membri, vigilare sul regime di autoregolamentazione ed eventualmente prendere provvedimenti disciplinari. Il registro 1° marzo 2016 – 31 maggio 2016 è consultabile all’indirizzo
http://www.appc.org.uk/wp-content/uploads/APPC-Register-May-2016-13.6.16.pdf, mentre quello attuale è ancora in fase di creazione come si evince dalla consultazione del sito web della APPC http://www.appc.org.uk/. C’è chi sottolinea come l’iscrizione facoltativa al registro comporti una scarsa efficacia in termini di trasparenza del settore. Infatti ne rimangono esclusi avvocati, studi legali e Think Tank per primi, in
http://formiche.net/2013/09/08/la-legge-sulle-lobby-inghilterra-anarchy-the-uk/.
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È un organo di autoregolamentazione delle società di consulenza in affari pubblici del Regno Unito, fondato nel 1948. Ha un codice di condotta ed un registro dei propri soci iscritti consultabili all’indirizzo https://www.cipr.co.uk/, sezione PR Register.
416 È l’associazione di categoria delle lobby, creata nel 1969, comprendente gruppi di
pressione settoriali e nazionali o locali. È impegnata in diverse campagne (es. contro divario salariale uomo donna, supportopiccole e medie imprese, equa retribuzione dei tirocinanti, libertà d’informazione), ma soprattutto nel rappresentare gli interessi dell’industria lobbistica, impegnandosi per il miglioramento degli standard di comportamento dei lobbisti. Rappresenta le lobby anche a Bruxelles dove ha sostenuto la campagna per la regolamentazione del settore e l’istituzione del registro per la trasparenza, mentre in Inghilterra ha partecipato attivamente alla redazione del Lobbying Act del 2014 partecipando alla consultazione sul lancio del registro delle società di consulenza in affari pubblici. Attualmente è impegnata con il Cabinet Office e l’Office of the Registrar of Consultant
Lobbyists (ORCL) sui cambiamenti e le modifiche al registro, continuando a fare pressioni
nell’ottica della trasparenza. Per maggiori informazioni sull’attività svolta si veda l’indirizzo
161 Influence in Whitehall417, con il quale si raccomandava la creazione di un registro dei lobbisti. Nel marzo del 2010, le tre organizzazioni rappresentative del settore hanno istituito un organismo indipendente, l’UK
Public Affairs Council (UKPAC)418, al quale hanno affidato il compito di disporre un registro di tutti i lobbisti. Il primo registro è stato disposto il 1° marzo 2011 e da allora viene aggiornato trimestralmente. L’UKPAC ha disposto419 che il registro, pubblicato sul sito internet dell’organismo indipendente, seppur sotto la gestione del CIPR, contenga i nomi delle persone che svolgono consulenza in affari pubblici, quello delle eventuali organizzazioni che essi impiegano, così come il nome dei clienti per conto dei quali essi svolgono attività di lobbying e tutte le azioni di pressione che essi intraprendono. Inoltre, secondo quanto stabilito dall’UKPAC420
, i soggetti registrati sono vincolati dal codice di condotta dei rispettivi corpi di appartenenza o associazioni professionali, quali l’APPC, il CIPR, e, nel caso in cui la relazione fornita circa le informazioni da inserire dentro il registro non fosse sufficientemente accurata, ciò può essere considerato una violazione del codice di condotta di ciascun corpo membro421. Qualora un dichiarante non sia soggetto a nessun codice di condotta in quanto non appartenente a nessun organismo, allora attraverso l’iscrizione nel registro accetta automaticamente di essere responsabile secondo le disposizioni del codice di condotta del CIPR. Ogni qualvolta venga ricevuto un reclamo sulla presunta violazione delle regole di condotta e di osservanza di quelle relative alla tenuta del registro, la questione viene trasmetta al corpo di appartenenza,
417 First Report of Session 2008–09, Lobbying: Access and Influence in Whitehall, House of
Commons, HC 36-II, Public Administration Select Committee, Volume II, Oral and written evidence, Ordered by the House of Commons, to be printed 9 December 2008. Per la relazione completa si veda il documento
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmpubadm/36/36ii.pdf.
418
Organismo indipendente di autoregolamentazione del settore lobbistico fondato dalle tre associazioni di categoria dei lobbisti nel 2010 (tuttavia la PRCA si è dimessa dall’organo già nel dicembre del 2011) https://www.cipr.co.uk/content/resources/policy/lobbying- regulation/ukpac.
419
Documento pdf disposto dall’UKPAC sulle caratteristiche del registro dei lobbisti consultabile all’indirizzo https://www.cipr.co.uk/sites/default/files/UKPAC%20- %20Notes%20-%20Common%20Register.pdf.
420http://www.lobbying-register.uk/about-.html, sezione “about the register”. 421
http://www.appc.org.uk/ukpac-register/ e http://www.lobbying-register.uk/professional- standards.html. Si afferma che i due codici di condotta riconosciuti dall’UKPAC sono
quello dell’APPC e del CIPR, non quello del PRCA in quanto questo organismo si è dimesso dall’organo a partire dal dicembre del 2011 (traduzione mia).
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il quale decide per le eventuali sanzioni ed espulsione in ragione delle regole che esso stesso ha disposto. Qualora il soggetto non sia appartenente a nessun corpo, allora si dispone che le denunce relative alle ipotetiche violazioni commesse dallo stesso vengano processate in ogni caso dal CIPR. L’organismo indipendente di autoregolamentazione definisce anche le caratteristiche del registro, il quale è “aperto”, nel senso che è a disposizione di tutti i professionisti e di tutte le organizzazioni impegnate nell’attività di lobbying all'interno del Regno Unito, “universale”, in quanto incoraggia l’iscrizione per tutti i lobbisti422
, le agenzie, sia in – house, che freelance, e “libero” perché non vi è alcuna quota di iscrizione e neppure costi per aggiornare le informazioni sul registro o per effettuare ricerche al suo interno. Quanto ad un codice di condotta comune per tutti i soggetti che praticano la professione di lobbisti, va fatto notare che sebbene esso non vi sia, in ogni caso i tre corpi principali dell’industria lobbistica hanno disposto insieme dei principi guida comuni, relativi alla condotta da pretendere dai propri iscritti, contenuti in un documento accessibile al sito internet del CIPR423. Nel documento si conviene su alcuni principi che devono servire per integrare, piuttosto che per sostituire, gli eventuali codici di condotta già esistenti ed applicabili ai professionisti o ai gruppi di pressione che influenzano la politica, sia per il proprio beneficio che per quello di terzi eventuali propri clienti. I principi generali e comuni sono individuati così nella trasparenza e nell’apertura, nel senso che deve essere sempre chiara la propria identità e le organizzazioni rappresentate, senza che il lobbista si assuma il diritto di rappresentare un’organizzazione senza averne l’autorizzazione o sotto falsa identità. È altresì obbligo del lobbista lavorare con precisione ed onestà, senza dare informazioni false o fuorvianti o travisare le opinioni degli altri, mentre all’opposto deve impegnarsi nel proprio lavoro per fornire sempre informazioni accurate e vere. Altro principio cardine è quello dell’integrità che corrisponde al divieto per il
422 L’UKPAC fornisce una definizione di lobbista come colui che svolge attività di lobbying
influenzando direttamente il governo oppure fornendo consulenza su come farlo (traduzione mia).
423 https://www.cipr.co.uk/content/resources/policy/lobbying-regulation/ukpac, sezione
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lobbista di offrire incentivi finanziari o di qualunque altro tipo, compresi pagamenti diretti o indiretti, offerte di lavoro o regali di altro genere, a qualunque detentore di una carica pubblica al fine di influenzarne le scelte e quindi il processo decisionale pubblico generalmente inteso.
Il 30 gennaio 2014 la legge Transparency of Lobbying, Non-party
Campaigning and Trade Union Administration Act 2014424 ha ricevuto il
Royal Assent. La normativa ha introdotto, tra le altre cose, un registro legale
e obbligatorio per la categoria dei lobbisti Consultants, vale a dire per le società di consulenza in affari pubblici che svolgono l’attività di lobby per conto terzi, ovvero i propri clienti, ed un cancelliere per far rispettare i requisiti di registrazione. Lo Statutory Register richiede di presentare una dichiarazione trimestrale che fornisca i nomi dei propri clienti e di sottoscrivere un codice di condotta pertinente. Il costo annuale per ogni organizzazione è di £ 1,000425. Sebbene il tentativo sia stato quello di garantire una maggiore trasparenza introducendo l’obbligatorietà dell’iscrizione per i lobbisti Consultants, tuttavia si può constatare che la portata della normativa si è rivelata essere alquanto ridotta, dal momento infatti che i soggetti tenuti a registrarsi costituiscono solo una piccola parte dell’intero settore lobbistico inglese. Negli obblighi di registrazione del
bill426, innanzitutto si fa divieto ai lobbisti della categoria Consultant di esercitare l’attività di lobbying senza essere iscritti nel registro. Inoltre viene fornita una definizione di lobbista Consultant come colui che compie attività di pressione per conto di un terzo soggetto, verso il pagamento di un corrispettivo in denaro, influenzando un decisore pubblico, senza che rilevi il fatto che al momento dell’esercizio dell’attività di lobbying il soggetto che riveste una funzione pubblica si trovi o meno sul suolo britannico. Nella parte relativa alle violazioni427 si stabilisce che ogniqualvolta un soggetto, rientrante nella categoria Consultant, si trovasse a svolgere attività di
lobbying senza essere registrato, automaticamente questo comportamento si
424
Il testo completo del Bill è consultabile sul sito della legislazione del governo UK, all’indirizzo http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/contents/enacted/data.htm. 425http://www.appc.org.uk/register/statutory-register /. 426 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/part/1/crossheading/requirement-to- register/enacted 427 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/section/12/enacted
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classifica come violazione della disciplina di legge in esame. La legge viene violata altresì quando essendo incompleta la voce della persona nel registro, questa non sia stata in grado, entro il termine attribuitole per adempiere, di rettificare l’omissione o l’inesattezza. Il soggetto che avesse commesso una di queste violazioni è passabile di una condanna sommaria ad una multa da parte del cancelliere, il quale, prima di somministrarla, deve, ex punto 15 della legge428, notificare al soggetto interessato un avviso con il quale gli comunica il motivo per cui ritiene che vi sia stata una violazione, l’importo della sanzione che si intende infliggere e mettere il soggetto nei termini per presentare attestazioni scritte in merito alla proposta. Decorso inutilmente tale termine, allora il cancelliere può irrogare la sanzione indirizzando al soggetto interessato l’“avviso di rigore” nel quale, oltre a ribadire i contenuti del primo avviso, è necessario inserire l’importo della sanzione, il quale si stabilisce che non possa essere superiore a £ 7 500, e l’indicazione del termine entro il quale deve essere pagata la multa e le modalità con cui farlo. Nell’avviso è fatto altresì l’obbligo per il cancelliere di inserire le condizioni attraverso le quali il soggetto interessato può esercitare il suo diritto di ricorso. Il diritto di ricorrere contro l’imposizione della sanzione civile429
sussiste in capo a colui che riceve l’avviso, il quale può presentare ricorso al Tribunale entro i termini per adempiere, sia relativamente all’an della questione, vale a dire contestando la decisione del cancelliere nel merito, così come solo relativamente al quantum della sanzione, ovvero circa il suo importo. Nel caso in cui si proceda con l’impugnazione, il soggetto non è tenuto a pagare finché non sopraggiunge la decisione del Tribunale con la quale si conferma l’irrogazione della sanzione oppure la si ritira. Nella parte relativa alle note interpretative del bill430, al punto 2 si stabilisce che qualora il cancelliere debba inviare un avviso, questo deve essere recapitato per posta alla sede della società registrata, oppure con consegna brevi manu o con invio per posta all’ultimo indirizzo conosciuto di residenza o di lavoro del
428
Si tratta delle disposizioni relative all’avviso di intenzione di imporre una sanzione civile (Notice of Intention to impose civil penalty),
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/section/15/enacted .
429
Right to appeal against imposition of civil penalty,
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/section/17/enacted
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singolo individuo. La legge conferisce in ogni caso la possibilità per il cancelliere di inviare ulteriori copie dell’avviso tramite qualsiasi mezzo egli ritenga più appropriato.
Una figura poco conosciuta all’interno della categoria delle lobbies, per il fatto che oggi è quasi del tutto desueta431, anche se ha avuto un suo peso nel passato quanto alla sua capacità di influenzare le scelte del decisore pubblico ed incidere sul processo decisionale, è indubbiamente quella dell’“agente parlamentare”. Istituito fin dal 1860, è un avvocato con il compito di sostenere o bloccare l’approvazione di un preciso disegno di legge432
. Tale figura oggi si presenta sotto due forme diverse. Vi sono i Roll A
Parliamentary Agents, i quali detengono una specifica licenza professionale
da parte della House of Commons e della House of Lords, in base alla quale hanno il diritto di redigere disegni di legge e rappresentare interessi particolari presso i decisori pubblici. Vi sono poi anche i Roll B
Parliamentary Agents, che possono presentare una petizione per contrastare
l’iter di approvazione di un private bills, anche se solo dopo aver presentato richiesta motivata allo Speaker di ciascuna Camera433.
4.5 Elementi di criticità della normativa. Le vicende Cash for questions