Dalle tecniche di normazione hard law a quelle di soft law
4. Il gender mainstreaming.
A livello in tern azion ale si è com in ciato a parlare di mainstreaming, ovvero di prin cipio di in tegrazion e orizzon tale, a partire dalla Quarta Con feren za m on diale delle N.U. ten utasi a Pech in o n el 1995 con l adozion e della piattaform a globale con la quale ven ivan o in vitati i Govern i e gli altri soggetti attivi ad in serire la prospettiva di gen ere in tutte le politiche ed i program m i in m odo da far sì che, prim a che ven gan o prese decision i, si provveda ad un an alisi degli
317 Vedasi la Borgon gelli in Il diritto diseguale. La legge sulle azioni positiv e , a cura di
Gaeta, L. Zoppoli, Gappichelli, 1992.
318
In tal senso vedasi Charpentier L. La sentenza Kalake e il discorso dualista della disparità , in Giorn. Dir. Lav. Rel. Ind., 69, 1996.
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effetti che n e posson o derivare, rispettivam en te, per gli uom in i e per l im pegn o i Govern i eran o, in oltre, in vitati ad agire im pegn an dosi a stabilire un effettivo equilibrio tra i sessi, se n ecessario m edian te l adozion e di azion i positive319 .
Con il term in e mainstreaming si in ten de la creazion e e l elaborazion e di un a strategia volta a perseguire il prin cipio di n on discrim in azion e n on com e obbiettivo isolato, in teso com e un a specifica area di in terven to, m a com e un prin cipio che si in tegra in tutti possibili settori in in terven to pubblico quali istruzion e, occupazion e, relazion i estern e. L attuazion e di questo principio com porta per le autorità pubbliche un a valutazion e preven tiva rispetto all atto da adottare, volta a determ in are ed evitare con seguen ze n egative dallo stesso scaturen ti, n on ché a m igliorare l in cisività delle proprie politiche.
Nel 1996 il Con siglio con la raccom an dazion e riguardan te la partecipazion e degli uom in i e delle don n e al processo decision ale, richiam an do la Piattaforma di Pechino invita gli Stati membri ad adottare una strategia integrata com plessiva volta a favorire la partecipazion e equilibrata delle don n e e degli uomini al processo decisionale320.
Ma il prim o form ale ricon oscim en to del prin cipio di mainstreaming è avven uto ad opera della Com m ission e321 che esprim e in m odo chiaro e pun tuale
la volon tà, a livello com un itario, di prom uovere la parità attraverso un a duplice strategia da un lato attraverso il ricorso ad azion i specifiche di sostegn o, dall altra attraverso l applicazion e in tegrata a settori quali l occupazion e, i fon di sociali, la ricerca e l istruzion e322.
La scelta operata dall ordin am en to com un itario di affron tare il problem a della parità uom o don n a com e problem atica dei processi decision ali in sen so n on solo strettam en te politico, m a an ch e in relazion e al m on do econ om ico, sin dacale, dei m ass m edia, del pubblico im piego poggia sull idea secon do cui i processi decision ali costituiscon o i settori strategici in cui con vogliare gli sforzi per la
319
Par. 192 della Piattaform a globale di Azione; posizion e, peraltro, fortem en te sosten uta dalla delegazion e dell Un ione Europea. Com un icazione della Com m ission e al Con siglio: n uova partn ership fra don n e e uom in i, suddivision e dei com piti e parità di partecipazion e; priorità della Com un ità europea in vista della quarta con feren za m on diale delle Nazion i Un ite sulle don n e COM (1995) 221 def.
320
Raccomandazione del Consiglio 96/694/CE, p.to 1.
321
Com un icazion e Integrare la parità di opportunità tra le donne e gli uom ini nel complesso delle politiche e delle azioni com unitarie , COM 1996, 96 def.
322
Secon do Pollicin o O., op. cit., 264, le prim e azion i azion i in tem a di m ain stream in g, prim a del loro ricon oscim en to costituzionale con il n uovo art. 3 c. 2 del Trattato, son o state intraprese a livello di soft law non vincolante.
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realizzazion e di un effettiva parità tra uom o e don n a; realizzata a livello di cen tri decision ali, la parità di gen ere potrà più facilm en te diffon dersi in tutti gli ambienti della vita sociale323.
Pertan to, attraverso il mainstreaming il prin cipio delle pari opportun ità n on è più visto com e un obbiettivo perseguibile sulla base di specifiche politiche di in terven to, m a com e un a fin alità che perm ea di sé, in m odo trasversale, tutte le attività pubbliche324.
Il Quin to program m a d azion e com un itario riguardan te la strategia com un itaria in m ateria di parità tra don n e e uom in i325 costituisce un o degli
strum en ti essen ziali per l attuazion e della Strategia quadro326 globale comunitaria
in m ateria di parità così com e in dividuata dalla Com m ission e327, strategia che
defin isce un quadro d azion e in cui tutte le attività com un itarie possan o con tribuire ad elim in are le disuguaglian ze e a prom uovere la parità tra uom in i e donne.
La strategia quadro poggia su un duplice approccio: da un lato si prefigge di in tegrare la dim en sion e di gen ere in tutte le politiche com un itarie aven ti un im patto diretto o in diretto sulla parità tra don n e e uom in i, mainstreaming, dall altro si prefigge di in dividuare e realizzare azion i specifiche a favore delle donne e volte ad eliminare le disuguaglianze preesistenti328.
An che il Parlam en to europeo ribadisce, operan do un richiam o esplicito al ricon oscim en to dato dal Trattato di Am sterdam al mainstreaming329, che
l in tegrazion e della dim en sion e delle pari opportun ità rappresen ta un a strategia di trasform azion e a lun go term in e che com porta un a revision e profon da della
323
Pollicino O., op. ult. cit.,
324
Strazzari D. op. cit.. Secon do l A. il m ain istream in g im pon e all autorità pubblica un dovere di agire in un ottica preven tiva rispetto al prodursi di fen om en i discrim in atori, diven en do quindi strumento di giustizia sociale, oserei dire preventiva.
325
Decisione del Consiglio 2001/51/CE del 10.12.00
326
La strategia quadro si struttura in 5 settori di in terven to: la vita econ om ica, la parità di partecipazion e e di rappresen tan za, i diritti sociali, la vita civile, l evoluzion e dei ruoli, ed il superamento degli stereotipi, ognuno dei quali contiene precisi obbiettivi operativi.
327
COM (2000) 335 def.
328
L approccio è sia attivo e quindi volto a portare tutte le politiche comunitarie a partecipare alla promozione dell uguaglianza tra i sessi che reattivo volto all attuazione di azioni concrete per migliorare la situazione della donna nella società.
329
Risoluzione del Parlamento europeo del 18.01.2001 sulla relazione della Commissione sull attuazione della raccomandazione 96/694, GUCE, 18.09.01, C-262, 248; Il Parlamento ribadisce che il trattato di Amsterdam, avendo creato la necessaria base giuridica, consente azioni positive misure orizzontali di mainstreaming delle questioni di genere per proseguire la lotta contro le ineguaglianze in tutte le politiche punto K.
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con cezion e e dell applicazion e della politica e che dovrebbe essere utilizzata a com plem en to di m isure d azion e positive330.
Si può dire che il mainstreaming, quale con siderazion e sistem atica delle rispettive priorità e n ecessità delle don n e e degli uom in i n ell in siem e delle politiche ed azion i com un itarie, è un o strum en to com plem en tare alle azion i positive che ha com e obbiettivo quello di prom uovere la partecipazion e delle don n e in settori an che con siderati n eutri, m a che in realtà han n o un im patto diverso per uomini e donne.
Sotto il profilo n orm ativo è possibile rilevare che n é la direttiva 20 0 0 / 43, n é la direttiva 20 0 0 / 78 con ten gon o un riferim en to al prin cipio di
mainstreaming.
Solo con la direttiva 20 0 2/ 73 il legislatore com un itario com pie un esplicito in vito rivolto agli Stati m em bri di ten ere con to dell obbiettivo della parità tra gli uom in i e le don n e n el form ulare ed attuare leggi, regolam en ti, atti am m in istrativi, politiche, attività n ei settori di com peten za della direttiva. La successiva 20 0 6/ 54 dispon e che gli Stati m em bri devon o ten ere in con siderazion i l obbiettivo della parità tra gli uom in i e le don n e n el form ulare e attuare leggi, regolam en ti, atti am m in istrativi, politiche e attività n ei settori di com peten za della presen te direttiva331. Com e si avrà m odo di osservare
n ell ultim o capitolo l Italia in fase di recepim en to della direttiva 20 0 6/ 54 n on presta atten zion e alcun a a detta in dicazion e, a differen za della Spagn a con la legge 3/07.
Possiam o dire che con la direttiva 20 0 2/ 73 si è assistito ad un decisivo cam biam en to: il legislatore europeo, in fatti, ha portato un o strum en to tipicam en te di soft law , in un un o strum en to giuridico, qual è la direttiva di hard
law; tuttavia, si tien e a precisare che la direttiva 20 0 2/ 73 com un que in dividua
nel mainstreaming solo un m etodo per raggiun gere l obbiettivo della parità tra uom in i e don n e, rim etten do agli Stati m em bri la respon sabilità della sua applicazion i. Pertan to se da un lato resta chiaro l obbiettivo fin ale, n essun a indicazione viene fornita circa le modalità per raggiungerlo.
An che in questo caso il prin cipio del mainstreaming n asce com e strum en to per raggiun gere la parità di trattam en to uom o don n a, m a ben presto
330
Risoluzione del Parlamento europeo del 02.03.2000 sulle donne ed il processo decisionale, GUCE, 04.12.00, C-346,82.
331
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vien e utilizzato an che per com battere i fen om en i di razzism o, diven en do in un prossim o futuro, per dirla con le parole di Strazzari, m eccan ism o di lotta delle discrim in azion i, o quan to m en o di tutte le form e di discrim in azion e che si presen tan o con più in ciden za n ella società 332.
È oltrem odo vero che il mainstreaming è oggetto di alcun e severe critiche, da parte delle stesse istituzion i com un itarie: la prim a è ch e tale m etodo di in terven to n on è supportato da m eccan ism i di raccolta dati quan titativi e qualitativi dei fen om en i discrim in atori, caren za che n on perm ette di avere un quadro realistico della portata del fen om en o. L assen za di questi m eccan ism i ha portato il Con siglio all adozion e della decison e 750 / 20 0 0 / CE che istituisce il program m a di azion e com un itario per com battere le discrim in azion i per il periodo 20 0 1-20 0 6 preveden do esplicitam en te l an alisi dei fattori con n essi con la discrim in azion e, in particolare m edian te l'effettuazion e di studi e lo sviluppo di in dicatori e di criteri di riferim en to qualitativi e quan titativi, n el rispetto del diritto e delle prassi n azion ali, n on ché valutazion e dell'efficacia e dell'im patto della legislazion e e delle prassi an tidiscrim in atorie, accom pagn ata da un a concreta divulgazione dei risultati.333
La secon da critica riguarda la m an cata in dividuazion e di strum en ti san zion atori n ei con fron ti dell autorità pubbliche che n on perm ean o tutta l attività sul prin cipio di mainstreaming334. Tuttavia l osservazion e risulta m on ca
se non affrontata, come si farà nel prossimo paragrafo, alla luce degli strumenti di soft law cui sem pre più ricorre l ordin am en to europeo per il raggiun gim en to dei propri obbiettivi politici. È pur vero che la direttiva 20 0 2/ 73/ CE, recepen do il prin cipio di mainstreaming ha in serito l art. 1 bis ai sen si del quale gli Stati m em bri ten gon o con to della parità tra gli uom in i e le don n e n el form ulare ed attuare leggi, regolam en ti o adottare m isure ai sen si dell art. 141 par. 4 del
332
Op.cit. p.300.
333
L assenza di un sistem a organ ico di raccolta dati è stato ribadito sia dal Parlam en to n ella Risoluzion e del 18 .0 1.0 1, op.cit., sia n ei lavori voluti dalla Com m ission e, DG, lavoro, affari sociali rispettivamente del marzo 2004 e del giugno 2007, op. cit. nota 175.
334
De Sim one G., op. cit., 650 ss.; rileva l A. che il mainstreaming risulta di difficile attuazion e non solo a livello di legislazion i in terne, m a an che a livello di istituzion i com un itarie, dove il caso più eviden te è quello delle Direzion i Generali della Com m ission e, in cui è risultato n on proprio agevole in trodurre m utam en ti di approccio che n on si lim itassero ad un a considerazione m eram en te form ale o procedurale del rispetto del prin cipio di uguaglian za. Il legislatore italian o, com e si vedrà n el capitolo successivo, om ette in sede di recepim en to della direttiva 20 0 2/ 73 qualsiasi richiam o al m ain steam in g, quasi a voler considerarlo un a sem plice in dicazione di massima.
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Trattato, volte ad assicurare n ella pratica la pien a parità tra gli uom in i e le don n e .
In oltre, sebben e com e rileva la De Sim on e vi è un a sorta di resisten za passiva da parte dei legislatori n azion ali, in particolare di quello italian o di fron te a questo prin cipio; tuttavia n on possiam o n on ricordare che il legislatore spagn olo, con la recen te legge 3/ 0 7, e la docum en tazion e di accom pagn am en to, ha eviden ziato n el Rapporto sull im patto di gen ere, strutturato con un approccio di tipo gender m ain stram in g, com e sia n ecessario favorire un a trasform azion e strutturale volta a m odificare gli stereotipi tradizion ali relativi a ruol e caratteristiche dei due gen eri, ch e n on può e n on deve essere lim itato ad un azion e dei poteri pubblici o della com pon en te datoriale, m a deve essere un processo che coin volge la società n el suo in siem e e che tocca il m on do im pren ditoriale, l am bito fam iliare, le parti sociali, i sistem i educativi, e le istituzion i econ om iche. Ecco quin di che la Spagn a è riuscita a fare proprie le in dicazion i com un itarie coglien do l in vito a n on lim itare il prin cipio di ugualglian za e di pari opportun ità alla sola sfera giuridica, m a in cen tiva le m isure di uguaglian za n el m on do dei m ass m edia, l adozion e volon taria di azion i n ella sfera della respon sabilità sociale delle im prese, e ricon osce il diritto alla conciliazione della vita personale, familiare, e professionale335.