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Dalle tecniche di normazione hard law a quelle di soft law

6. Il Metodo Aperto di Coordinamento.

6.2 Strumenti di soft law e SEO.

In relazion e alla SEO l in dividuazion e degli Orien tam en ti sull occupazion e che trovan o il loro ricon oscim en to n ell art. 128 par. 3 TCE posson o essere con siderati esem pi di soft law, in quan to essi n on son o em an ati com e atti giuridici vin colan ti, tuttavia trovan o un form ale ricon oscim en to n el trattato e recano importanti implicazioni in capo ai singoli Stati membri.

Per soft law si è soliti in ten dere quell in siem e di regole di con dotta che, pur n on con ten en do diritti ed obblighi per i loro destin atati, han n o un efficiacia giuridica di in ten sità varibile, dipen den te dall in ten zion e espressa dai suoi

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La Commissione ha compiuto un primo bilancio della SEO, COM(2002)416, cui ha fatto seguito un a ridefin izione degli obbiettivi, individuati un itam en te al Con siglio, Dec. 20 0 3/ 578 / CE, che tenessero in con siderazion e le sfide cui i m ercati del lavoro an davan o in con tro n el XI secolo. Sicchè gli obbiettivi in dividuati furon o tre e precisam en te in tegrazion e dei pun ti cardine della SEO, l in dividuazione di un a revision e in term edia, la sem plificazione degli obbietivi e delle priorità politiche. Ulteriore elem en to di n ovità è che scom pare la prospettiva rigida in dividuata nei 4 obbiettivi sopra citati, per lasciare spazio a categorie più am pie, allo sviluppo del capitale um ano grazie an che alla form azione perm anen te, all in vecchiam en tto attivo, alla lotta all econ om ia sommersa.

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estensori, m a tale, com un que, da produrre l effetto, attraverso il m edium costituito dall ordin am en to com un itario n el suo com plesso di in fluen zare la con dotta degli Stati m em bri, istituzion i, im prese ed in dividui, sen za creare diritti od obblighi giuridici361 .

Alcun i tratti tipici di questa tecn ica di regolam en tazion i son o la ten den za a regolare per prin cipi, in luogo della form ulazion e di pun tuali diritti ed obblighi, la creazion e di procedure stabili e reiterate n el tem po, il coin volgim en to di soggetti che operan o in am biti e livelli diversi, ed il ricorso a m eccan ism i partecipativi che favoriscon o il ricorso alla persuasion e. Si puo afferm are che il ricorso alla soft law è avven uto o laddove la Com un ità n on aveva la n ecessaria com peten za per in terven ire, ovvero per dare avvio a n uove politiche per le quali n on vi fosse un adeguata base giuridica, diven en do usan do le parole di Ashian gbor un a terza via tra l in terven to n orm ativo e quello politico 362.

La SEO, in particolare ricorre a strum en ti quali il benchmaking, o alla

peper rev iew . Il prim o, letteralm en te com parazion e form alizzata, con siste n ella

valutazion e dei risultati alla luce di param etri com un i; è un o strum en to ch e perm ette alle parti sociali di fare un uso strategico dei param etri oggetto del

bechmaking al fin e di trarre van taggio n ei processi n egoziali363. La secon da

con siste in un a valutazion e dettagliata dei risultati otten uti dai soggetti in teressati, in questo caso gli Stati m em bri, valutazion e che fin isce per costituire un in ten sa form a di pressione per il mutamento delle politiche.

En tram bi questi strum en ti, n on ostan te sian o di soft law han n o effetti di carattere n orm ativo, in quan to dan n o luogo a un a form a di con vergen za. Si può quin di afferm are che la SEO ha individuato un m etodo di in terven to che n on parte dall alto per im porre agli Stati Mem bri determ in ati obblighi, m a si fon da su un circolo virtuoso m edian te il quale le in form aizon i derivan ti dalle an alisi delle politiche adottate dagli Stati m em bri ven gon o veicolate a livello

361

Strazzari D., in N uov e form e di regolazione: il m etodo aperto di coordinam ento delle politiche sociali , a cura di Barbera M., Giuffrè 2006, p. 328.

362

Ashiagbor D., in N uov e form e di regolazione: il m etodo aperto di coordinam ento delle politiche sociali , a cura di Barbera M., Giuffrè 2006, p. 110.

363

Ven gon o utilizzati i risultati raggiun ti al fin e di raggiun gere, a livello di Stati m em bri, n orm e m igliori, a livello di con trattazione tra persone fisiche e giuridiche, per elevare i propri standard

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comunitario, diven en do elem en to fon dan te delle in dicazion i del Con siglio364

circa le politiche nazionali da seguire.

6 .3 La S tra te gia d i Lis b o n a e il Me to d o Ap e rto d i Coordinamento.

Frattanto nel 2000 veniva lanciata la Strategia di Lisbona365 la quale aveva

com e obbiettivo strategico per l Un ion e quello di diven ire l econ om ia basata sulla con oscen za più com petitiva e din am ica al m on do, e in occasion e dell om on im o Con siglio europeo dello stesso an n o trovava form ale ricon oscim en to del Metodo Aperto di Coordin am en to/ MAC/OMC366. Le origin i del MAC son o rin ven ibili n ei

diversi ten tativi com piuti dalle istituzion i com un itarie di sviluppar la dim en sion e sociale del processo di integrazione economica367.

Le politich e occupazion ali, a partire dal Trattato di Am sterdam , o han n o portato alla luce il m etodo aperto di coordin am en to quale tecn ica regolativa

364

Ales E., in Nuove forme di regolazione: il metodo aperto di coordinamento delle

politiche sociali a cura di Barbera M., Giufrè, 2006, p. 18.

365

Nel corso del tem po l obbiettivo si è articolato in tre pun ti chiave: la pien a occupazione, la qualità e la produttività sul lavoro e la coesione sociale; Com un icazione della Com m ission e, Il futuro della Strategia europea per l occupazion e (SEO): un a strategia per il pien o im pego e posti di lavoro m igliori per tutti , COM(20 0 3) 6 def. del 14.0 1.0 3.

A Lisbona le istituzion i com un itarie ricon oscon o un forte n esso tra le politiche econ om iche, occupazionali e sociali, eviden zian do la volon tà politica di dare priorità al m odello sociale europeo attraverso la riorgan izzazion e del welfare state e la m odern izzazion e dello stato sociale.

366

A Lisbona, son o Stati in dividuati i settori di operatività dell OMC: società dell in form azion e, politica di im presa; riform e economiche processo di Cardiff; politica in tem a di educazione, politica di ricerca, in tegrazion e sociale. L OMC ha trovato attuazione in una dozzina di settori n ella prospettiva di dare attuazione agli obbiettivi econ om ici e sociali in dividuati nella strategia di Lisbon a; in cam po sociale e lavoro, l OMC trova attuazion e in tem a di im piego 1997, in clusion e sociale 20 0 0 , tasse 20 0 1, la m odern izzazion e del sistem a di protezion e sociale 20 0 2, educazione form azione 20 0 2, trova in oltre applicazione nella politica d im presa, nella politica di innovazione, ricerca e sviluppo.

367

In fatti n ella sua version e origin ale il Trattato di Rom a con ten eva ben pochi articoli dedicati alla politica sociale, è solo con l Atto Un ico Europeo che l atten zione viene spostata ai settori della salute della sicurezza sui luoghi di lavoro, del dialogo tra le parti sociali e della coesione econ om ica e sociale. Il prim o ten tativo risale agli ann i 60 e coin cide con il ricon oscim en to degli stessi diritti ai lavoratori comunitari e nazionali all in tern o di ogn i sin golo Stato m em bro; il secon do è degli an n i 70 e coin cide con la via intrapresa verso l arm on izzazione in tem a di uguaglian za uom o/ don n a, e del bin om io sicurezza/ salute, un itam ente ai prim i cen n i volti ad arm on izzare i i settori relativi ai licenziam en ti collettivi, trasferim en to d azien da e in solven za del datore di lavoro.

Negli an ni a cavallo della caduta del m uro di Berlin o si in serisce il terzo ten tativo volto ad individuare, in una fase come quella di neoliberismo, norme minime di tutela, al di sotto delle quali n on è possibile scen dere e trova il ricon oscim en to nella Carta dei diritti sociali dei lavoratori e il relativo program m a d azione. Vedasi in tal senso Ilioopoulou A. La Méthode ouverte de coordination: un nouveau mode de gouvernance dans l Unione européenne , Cahier de droit européen, 2006, p.315 ss.

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altern ativa all arm on izzazion e, m etodo che, peraltro, va esten den dosi ad altre m aterie e vien e salutato con favore, com e n ovità che perm ette un approcio trasversale di giuristi, studiosi della scien za politica e dell in tegrazion e368.

Vien e, in oltre, ricon osciuta la n ecessità di m odificare o quan to m en o di correggere gli obbiettivi di riferimento rispetto a quelli individuati dalla SEO.

La Presiden za Portogh ese ha forn ito un a spiegazion e de Metodo Aperto di Coordin am en to in un a n ota in dirizza al Con siglio n el giugn o 20 0 0369 dichiaran do

che il Metodo Aperto di Coordin am en to costituisce la sin tesi di diversi processi createsi n egli an n i 90 n ei settori di com peten za degli Stati m em bri, e che gli esperti defin iscon o, per distin guerli dagli strum en ti di hard law, di soft law, o di soft-legislation : la Procedura di Gran di Orien tam en ti di Politica Econ om ica istituito con il trattato di Maastricht370, il Con siglio di Lussem burgo del 1997, e

quello di Lisbon a del 20 0 0 . Peraltro la Iliopoulou371 tien e a precisare che il

Con siglio di Lisbon a n on ha in ven tato un n uovo processo n orm ativo, m a si è sem plicem en te lim itato a forn ire un a defin izion e ten uto con to degli elem en t principali che caratterizzavano pratiche politiche già esistenti.

Già la Com m ission e n el Libro Bian co sulla govern an ce avera dedicato atten zion e al Metodo Aperto di Coordin am en to n on tan to com e strum en to altern ativo rispetto al m etodo com un itario, ben sì quale strum en to complementare rispetto al secon do. Sauron372 in fatti rivela che fin da subito il

MAC si propon e com e strum en to utile per in terven ire in settori quali le politiche del lavoro, particolarm en te cara agli Stati , ovvero in quei settori in cui l attuazion e delle politiche n azion ali è talm en te com plessa che l arm on izzazion e n on pare raggiun gibile in relazion e agli obbiettivi in dividuati; ovvero n el caso in cui gli Stati Mem bri preferiscan o n on adottare un a legislazion e com un e, m a progredire attraverso l in dividuazin e si obbiettivi concordati e condivisi.

368

In tal sen so vedasi il pen siero di Sciarra S. La costituzionalizzazione dell Europa sociale. Diritti fondam entali e procedure di soft law , in WP C.S.D.L.E. Massim o D Anton a .INT

16/2003.

369

La m éthode ouv erte de coordination: un processus en cours , Nota della Presiden za, Allegato al docum en to del Con siglio dell Un ion e Europea 90 8 8 / 0 0 del 13.0 6.0 0 .

370

Successivam en te m odificato con il Consiglio di Am sterdam con l adozion e del Patto di Stabilità e di crescita.

371

Ilioopoulou A., La Méthode ouverte de coordination: un nouveau mode de gouvernance dans l Unione européenne , Cahier de droit européen, 2006, p. 320.

372

Sauron J .L., Un boulev ersem ent discret del la gouvernance européenne: la troisièm e partie de la Costitution , in RTD eur., 41(2) avr.-juin., 2005, p. 422.

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Tale procedura era volta alla creazion e di un coordin am en to per quan to riguarda gli aspetti di m acro-econ om ia attraverso i gran di orien tam en ti di politica econ om ica cui ven iva affian cato un sistem a di sorveglian za m ultilaterale: il Processo di Lussem burgo sull occupazion e, isitutito con il Trattato di Am sterdam e attuato prim a della ratifica del Trattato in occasion e del Con siglio straordin ario di Lussem burgo del n ovem bre dello stesso an n o; il Processo di Cardiff, 1998 , istituito in occasion e del Con siglio om on im o aven te com e obbiettivo lo sviluppo delle riform e econ om iche destin ate a ren dere l econ om ia più com petitiva, liberalizzan do com pletam en te il m ercato dei capitali, dei ben i e dei servizi373.

La Presiden za Portogh ese prosegue afferm an do che il Metodo Aperto di Coordin am en to perm etterà di diffon dere le best praticies e di assicurare la più am pia con vergen za di quelli che son o i prin cipali obbiettivi della U.E Il Metodo Aperto di Coordin am en to è volto a sviluppare un processo che con siste n ella divulgazion e delle esperien ze acquisite, in m an iera coordin ata, m a rispettan do le diversità in tern e, e gli obbiettivi com un i dettati dall econ om ia globale .

In origin e l approccio del MAC riguarda le istituzion i com un itarie e nazionali, mentre le parti sociali erano coinvolte solo marginalmente374.

Il Con siglio ha provveduto ad in dividuare quelle che son o le m odalità di attuazion e del Metodo Aperto di Coordin am en to e cioè: defin ire le lin ee guida dell Un ion e, predispon en do calen dari specifici per la realizzazion e degli obbiettivi a breve, m edio e lun go term in e fissati dagli Stati m em bri; stabilire gli in dicatori quan titativi e qualitativi specifici e i criteri di valutazion e in rapporto alle m igliori perform an ces a livello m on diale, che sian o com un que adattabili ai bisogn i differen ti deigli Stati m em bri, in m odo da poter com parare le best

praticies; tradurre le lin ee guida europee in politiche n azion ali e region ali

fissan do degli obbiettivi specifici e adottan do m isure che ten gan o con to delle differen ze n azion ali e region ali, proceden do periodicam en te ad un a valutazion e affinché si possa permettere a ciascuno di trarre i migliori insegnamenti.

Nella spiegazion e della Presiden za Portoghese si precisa che si tratta piuttosto di organ izzare a livello europeo un processo di acquisizion e delle

373

Secondo la Commissione il Processo di Cardiff avrebbe permesso di ridurre le resistenze degli Stati nei confronti delle politiche di liberalizzazione di settori pubblici o parapubblici.

374

Secon do Guariello F., op. cit, l OMC si caratterizza per essere un processo m ulti-level governement che riguarda prevalentemente gli Stati , p. 254.

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con oscen ze al fin e di in coraggiare gli Stati m em bri allo scam bio delle m igliori pratiche e a trovare ispirazion e reciproca per il m iglioram en to delle politiche n azion ali. Il MAC utilizza la tecn ica del ben ch m akin g375 e crea un a dim en sion e

europea attraverso la defin izion e di lin ee direttrici a livello europeo e adottate in fun zion e delle differen ze n azion ali. È un a m an iera con creta di sviluppare un a gestione moderna degli affari pubblici poggiante sul prin cipio di sussidiarietà 376.

Secon do Pochet il Metodo Aperto di Coordin am en to si con figura com e la necessità di trovare una coordinazione tra i differenti livelli per risolvere problemi com plessi di govern an ce, con la caratteristica di avere un a vision e d in siem e degli aspetti problem atici. Il MAC ha, com e il prin cipio di sussidiarietà un aspetto orizzon tale ed un o verticale, m a se n e differen zia in quan to n on ten de a separare la politica dai livelli orizzon tali e verticali, m a a pren dere in con siderazion e le iterazioni tra questi due indici.

Il MAC è detto aperto in quan to le lin ee guida europee posson o essere adottate a livello n azion ale; le m igliori pratiche devon o essere valutate e adottate in un con testo n azion ale; ed esiste un a distin zion e chiara tra gli in dicatori di riferim en to adottati a livello europeo e gli obbiettivi con creti che ciascun Stato m em bro dovrà fissare per ogn i in dicatore, ten uto con to della situazion e di parten za, lo sviluppo e al valutazion e devon o ten ere con to del con testo n azion ale, e lo sviluppo di questo m etodo n ei differen ti stadi, deve essere aperto alla partecipazione dei differenti attori della società civile.

Si può dire che il Metodo Aperto di Coordin am en to si discosta dalla SEO in quan to provvede a form alizzare l im portan za dell elem en to valutativo da parte degli organ i com un itari, in relazion e all azion e degli Stati m em bri n ella realizzazion e degli orien tam en ti che ten don o a trasform arsi in obbiettivi il cui raggiun gim en to vien e in cen tivan do m edian te il benchmaking e l in dividuazion e delle best practices377. In relazion e a quest ultim e gli organ ism i com un itari

in dividuan o in dicatori quan titativi e qualitativi, e param etri di riferim en to.

375 Tale tecnica, in origine, veniva utilizzata limitatamente alla politica d im presa e ai fattori

di competitività economica, e di cui si è parlato nel paragrafo che precede.

376

La Presidenza prosegue sosten en do che si tratta di un m etodo aperto di approfon dim en to della costruzion e della dim en sione europea, perciò perm ette di favorire la con vergen za sulle preoccupazion i com un i e su alcun e priorità com un i ricon osciute, n el rispetto delle diversità nazionali e regionali. Il MAC costituisce uno strumento ulteriore rispetto al ventaglio, già ampio di metodi disponibili e deve essere combinato in funzione dei problemi da risolvere.

377

Ales E., Nuove forme di regolazione: il metodo aperto di coordinamento delle

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Tuttavia sebben e all apparen za detti param etri abbian o solo lo scopo di con sen tire il con fron to tra le best practice, potrebbero in realtà perm ettere di omogeneizzare gli approcci nazionali alla materia.

Con questo m etodo, prosegue la Presiden za portoghese, la C.E. può giocare un ruolo decisivo di catalizzatore in riferim en to alle diverse tappe del MAC favoren do lo scam bio delle m igliori pratiche, presen tan do proposte relative agli in dicatori e apportan do un sostegn o e un supporto alle parti. Allo stesso m odo il MAC potrà costituire un o strum en to im portan te per quan to con cern e il miglioram en to in tem a di trasparen za e partecipazion e dem ocratica.

Il con fron to tra la SEO e gli altri m etodi regolativi com un itari quali l arm on izzazion e tram ite legislazion e, il m utuo ricon oscim en to fan n o em ergere i vantaggi sia funzionali che politici della strategia.

Il m etodo com un itario si caratterizza per il trasferim en to di poteri in capo agli Stati m em bri all Un ion e europea, l adozion e di politiche com un itarie da parte del c.d. trian golo istituzion ale ( Con siglio, Com m ission e, Parlam en to), il ruolo cen trale svolto dalla Com m ission e europea, n ell elaborazion e e attuazion e delle politiche, la possibilità di adottare le decision i a m aggioran za qualificata n ei differen ti Con sigli dei m in istri specializzati, il carattere obbligatorio delle regole comunitarie, il ruolo della Corte di Giustizia in caso di violazion e del diritto comunitario.

Diversam en te il m etodo in dividuato con la SEO in dica delle m odalità tali