CAPITOLO 2 MINORI STRANIERI NON
2.4 I lavori preparatori alla Legge n 47/2017
La precedente legislatura, si è chiusa, riguardo all’importante capitolo dell’immigrazione, con una decretazione d’urgenza in materia di asilo (Decreto Min- niti-Orlando) e un Memorandum d’Intesa tra l’Italia e il Governo di Riconciliazione Nazionale dello Stato di Libia. Il Decreto Legge n. 13/2017, approvato dalla Camera dei Deputati il 16 giugno 2017 e conosciuto come Decreto Minniti-Orlando161, si ri- ferisce a Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di pro-
tezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale162
.
Questo Decreto non è stato accolto con favore da parte delle maggiori organizzazioni che si occupano di migranti163, specificatamente di richiedenti asilo, fra queste l’ASGI e Magistratura Democratica, che hanno evidenziato, in una nota congiunta del 22 febbraio 2017, i limiti di tale provvedimento164.
Per quanto riguarda i MSNA, è rilevante l’intervento modificativo previsto dall’art. 2, c. 4, D.lgs. n. 220/2017 che limita l’operatività della clausola d’inapplicabilità prevista all’art. 19-bis del D.l. n. 13/2017, che appunto escludeva l’applicazione di tutte le disposizioni contenute nel decreto legge ai MSNA165. L’estensione prevista dalla nuova formulazione dell’art. 19-bis, impone dunque che anche ai MSNA si ap- plichino le regole del nuovo rito processuale in materia di protezione internazionale, che come noto vede gravemente limitata l’ipotesi di svolgimento dell’udienza di comparizione e dell’audizione personale, avanti all’autorità giurisdizionale, nonché
161 Per un approfondimento si veda quanto pubblicato in Gazzetta Ufficiale, reperibile in: http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2017/04/18/17G00059/sg.
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Con l'approvazione definitiva, da parte dell'aula della Camera dei Deputati, del disegno di legge già approvato dal Senato, è stato convertito in legge con modificazioni il decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, che contiene "disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale".
L'atto, approvato con 240 voti a favore, 176 contrari e 12 astensioni. 163
Lo stesso giorno dell’approvazione del c.d. Pacchetto Minniti-Orlando (D.L. 13/2017), il Senatore Luigi Manconi con il supporto di altri parlamentari e associazioni del terzo settore, ha presentato in conferenza stampa, presso il Senato della Repubblica, la campagna Ero straniero - L’umanità che fa
bene, per promuovere la raccolta di firme per una legge che vada oltre la Bossi-Fini.
164Si veda nota all’indirizzo: www.asgi/asilo/protezione-internazionale/asgi-magistratura.it. 165
L’intervento normativo dispone l’aggiunta di un periodo finale all’art. 19-bis del Decreto Minniti- Orlando, così esplicitando che le norme ivi contenute non sono applicabili ai MSNA, fatta eccezione per quelle relative alla procedura amministrativa di esame della domanda di protezione internazionale dinanzi alle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e avanti alla Commissione nazionale per il diritto di asilo, nonché per quelle che regolano i procedimenti giurisdi- zionali e altresì quelle attributive delle competenze alle sezioni specializzate in materia di immigra- zione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini UE istituite presso i Tribunali.
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esclusa la possibilità di formulazione di un eventuale giudizio di appello avverso la decisione di primo grado166. Tuttavia, almeno per ciò che riguarda i MSNA, si rileva come resti ferma la disposizione prevista dall’art. 18, c. 2-ter, D.lgs. n. 142/2015 che, recependo un diritto di portata internazionale, come il diritto del minore di partecipa- re, per mezzo di un suo rappresentante legale, a tutti i procedimenti giurisdizionali e amministrativi che lo riguardano, nonché il diritto ad essere ascoltato con la necessa- ria assistenza di un mediatore culturale.
Ma l’aspetto della strategia “immigrazione” del Governo Gentiloni che ha suscitato i dubbi maggiori è senz’altro il c.d. Memorandum d’Intesa per il “Contrasto all’immigrazione illegale”. L’accordo, firmato a Roma il 2 febbraio 2017 dal Presi- dente del Consiglio Gentiloni e, per il Governo di Riconciliazione Nazionale dello Stato di Libia, da Fayez Mustafa Serraj167, ricalcava il precedente trattato di amicizia tra l’Italia e la Libia siglato nel 2008 dall’allora Ministro dell’Interno Roberto Maro- ni con il Governo Gheddafi168.
Ragionando a consuntivo, a chi si ponga l’interrogativo di cosa rimanga, a futura memoria, come traccia della capacità di realizzare un’agenda davvero caratterizzante la cultura dello schieramento che ha governato l’Italia in questi anni in materia
d’immigrazione, non resta che volgere lo sguardo alla Legge n. 47/2017. È necessario compiere qualche passo indietro per intendere il contesto socio-politico
in cui la legge ha preso forma e sostanza.
L’inizio dell’iter risale al 25 luglio 2013 quando la ONG Save the Children presentò una “Proposta per un Disegno di legge organico per la Protezione e la Tutela dei
Minori Stranieri Non Accompagnati in Italia”169
che venne poi depositata alla Came- ra dei Deputati il 4 ottobre.
166 Ne consegue, pertanto, che nelle ipotesi di presentazione di un ricorso ex art. 35-bis, d.lgs. n. 25/2008 nell’interesse di un minore straniero non accompagnato, corre in capo al Tribunale l’obbligo di fissazione dell’udienza di comparizione delle parti e, in quella sede, l’obbligo altresì di procedere all’ascolto del minore, escludendosi al contrario la possibilità che il Tribunale possa adottare un’ordinanza di rigetto del ricorso senza la preventiva comparizione ed audizione del minore.
167 L’esecutivo di Serraj è solo uno dei vari in carica in Libia oltre che non universalmente riconosciu- to dalla comunità internazionale. A gestire l’accoglienza in Libia, sono organizzazioni che non rispon- dono solo al Governo di Tripoli, ma anche a quello di Tobruk.
168 L’accordo ha portato l’Italia, tra le altre cose, a essere condannata dalla Corte dei diritti umani di Strasburgo per gravi crimini perpetrati nei casi di respingimenti in mare aperto nel 2009.
169Sul punto si veda: https://www.savethechildren.it/press/proposta-un-disegno-di-legge-organico-la- protezione-e-la-tutela-dei-minori-stranieri-non-accompagnati.
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Nel gennaio del 2016, molti giornali ripresero l’allarme dell’Europol: circa 10.000 bambini e ragazzi arrivati in Europa nell’ultimo anno erano scomparsi170
, probabil- mente finiti nelle mani di una rete criminale internazionale.
Il dato dell’Europol fu chiarito da una serie d’inchieste giornalistiche171
e accademi- che: i ragazzi in gran parte non erano scomparsi, ma si erano sottratti volontariamen- te al sistema di accoglienza istituzionale per raggiungere parenti e amici in altri Paesi europei, in quanto il sistema per la richiesta di protezione o del ricongiungimento familiare nei Paesi d’ingresso, come l’Italia e la Grecia, era troppo lento e farragino- so.
Nonostante le numerose denunce, nel corso del 2016 la situazione non era migliorata e la proposta di Legge Zampa (1658), che avrebbe potuto fornire strumenti legali e amministrativi per la tutela dei MSNA, non aveva ancora ricevuto il via libera da pa- lazzo Madama.
La proposta di Legge 1658, depositata alla Camere il 4 ottobre 2013 su iniziativa dell’on. Zampa e altri, conteneva misure a protezione dei MSNA; era frutto di un’indagine conoscitiva portata avanti nel 2009, che aveva evidenziato le maggiori criticità del sistema di accoglienza italiano172.
Il disegno comprendeva 27 articoli che avrebbero modificato il contenuto del T.U. e della L. n. 184 del 1983 in materia di adozione e affidamento.
Gli obiettivi principali della proposta erano: istituire una disciplina organica a livello nazionale riguardante la tutela del MSNA, al fine di garantire una maggiore omoge- neità nell’applicazione delle disposizioni su tutto il territorio nazionale, e riaffermare il principio d’inespellibilità dei MSNA173.
Com’è emerso in precedenza, la frammentarietà della normativa ha permesso la dif- fusione di variegate prassi a livello regionale e comunale che hanno pregiudicato l’effettività delle tutele a disposizione del MSNA.
170 Sul punto si veda: https://www.icj.org/access-to-justice-for-migrant-children-in-the-eu-final-event- of-the-fair-project/.
171 Sul punto si veda: L’Europa dei bambini scomparsi, reperibile in: https://www.meltingpot.org/L- Europa-dei-bambini-scomparsi.html.
172 Cfr. Camera dei Deputati, servizio studi, Misure di protezione di minori stranieri non accompagnati A.C. 1658, Dossier n. 172 – Schede di lettura, 28 maggio 2014, p. 2.
173 Tale principio è già sancito chiaramente dalla Convenzione del Fanciullo del 1989, che è stata re- cepita in toto dal nostro ordinamento. La novità è che dal principio si passa a una norma declinata in maniera chiara e definitiva.
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Il disegno di legge denominato “Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286, e altre disposizioni concernenti misure di protezione dei mi- nori stranieri non accompagnati”, riguardava i MSNA, i minori comunitari non ac-
compagnati e i MSNARA174 che si trovavano sul territorio italiano (art. 1 della P.d.l.).
L’art. 2 della proposta di legge definiva il MSNA come “il minorenne non avente
cittadinanza italiana o dell’Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel ter- ritorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano”.
In conformità con quanto disposto dall’art. 2, era considerato comunque MSNA quel minorenne che conviveva con parenti entro il quarto grado senza un provvedimento di affidamento. Questa norma avrebbe chiarito le procedure relative quei minori affi- dati di fatto a parenti entro il quarto grado poiché l’art. 9, c. 4 della L. 183/1984 si poneva chiaramente in contrasto con quanto disposto dalle Linee Guida del Comitato per i minori stranieri del 2003175.
Una novità interessante era rappresentata dall’art. 3 della proposta poiché prevedeva l’introduzione di un successivo comma all’art. 19 del T.U., ossia il c. 1 bis, che pre- vedeva quanto segue: « In nessun caso può disporsi il respingimento alla frontiera di
minori stranieri non accompagnati, salvo non sia disposto nel loro superiore interes- se il loro riaffidamento ai familiari».
Potrebbe essere alquanto discutibile presumere delle indagini familiari esaustive alle frontiere a tutela dell’interesse del minore al ricongiungimento familiare.
Inoltre all’art. 4 della proposta, con modifica dell’art. 11, c. 6 del T.U. si obbligava il servizio di accoglienza176 ai valichi di frontiera di fornire informazioni sul diritto di richiedere protezione internazionale e assistenza, non soltanto agli adulti richiedenti asilo ma anche ai MSNA.
174 Tuttavia a queste due categorie si fa salva l’applicazione della normativa speciale più favorevole. 175
La Legge del 1984 non considerava i minori accolti da parenti entro il quarto grado come non ac- compagnati, e per questi non sarebbe stata richiesta l’adozione di un provvedimento formale di affi- damento. Differentemente sanciva il par. 1 delle Linee Guida, laddove si consideravano MSNA tutti quei minori affidati a parenti entro il terzo grado.
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I rappresentanti delle organizzazioni umanitarie, incaricate dal Ministero dell’Interno attraverso le Prefetture, erano responsabili di prendere contatto col minore e fornirgli tutte le informazioni circa il suo status.
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All’art. 4, commi 3 e 5 della P.d.l. si stabiliva invece il diritto del minore ad essere assistito per il soddisfacimento dei bisogni primari e ad essere accolto presso i centri di prima accoglienza per un massimo di 72 ore.
Come eccepiva l’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI)177
il termine stabilito nella disposizione pari a 72 ore sembrava essere alquanto irrealisti- co, in considerazione del fatto che al fine di eseguire l’identificazione e l’assistenza del minore mediamente venivano impiegati 90/120 giorni.
L’ASGI, però, aveva più volte rilevato che il vero punto dolente della normativa ita- liana riguardava l’accertamento dell’età e questo tema era affrontato all’art. 6 del P.d.l., il quale avrebbe introdotto nel T.U. l’art. 31- bis.
In tal modo si definiva in modo uniforme una procedura d’identificazione del minore volta ad evitare lo sviluppo di prassi a livello locale.
L’art. 6, purtroppo, presentava ulteriori deficit funzionali secondo l’ASGI178
, in quanto - prevedendo che il MSNA entrato in contatto o segnalato dalle autorità di po- lizia ai Servizi sociali, sarebbe spettato agli uffici competenti diretti dal Giudice tute- lare svolgere un colloquio col minore per approfondire la sua storia personale e fami- liare, per far emergere ogni elemento utile alla sua protezione.
Appariva alquanto difficile, date le lungaggini concernenti i procedimenti sui MSNA, che il Giudice tutelare riuscisse a completare l’identificazione del minore in tempi brevi.
Le novità che avrebbe introdotto il testo Zampa riguardavano anche un aspetto parti- colarmente complesso: le indagini familiari. Introducendo l’art. 31- ter nel T.U., si prevedeva l’istituzione di convenzioni fra il Ministero della Giustizia e quello delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministero degli Affari Esteri con associazioni ed enti e ONG per lo svolgimento delle indagini relative agli eventuali familiari dei MSNA presenti sul territorio italiano, in altri Paesi membri dell’Unione europea e in Paesi terzi. Sulla base dell’art. 31-ter tali indagini dovevano essere attivate entro 5 giorni dall’ingresso del minore sul territorio italiano.
Spostando la lente d’ingrandimento sui diritti, la nuova proposta delineava un ampio ventaglio di possibilità. Dall’art. 15 all’art. 18 della P.d.l. - rispettivamente diritto
177 Sul punto si vedano le Osservazioni sulla proposta di legge 1658, ASGI, 21 maggio 2014, reperibi- le in: https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/05/Parere-ASGI-PDL-A.C.-1658-21.5.2014.pdf. 178 Ibidem, p. 7.
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all’assistenza sanitaria (art. 15), diritto all’istruzione (art. 16), diritto del minore ad essere ascoltato (art. 17), assistenza legale gratuita (art. 18)- si costruiva quel reticolo di tutele atte a favorire effettivamente l’interesse superiore del minore.
Per tali ragioni la proposta prevedeva interventi interessanti che meritavano di essere discussi ed approvati in seno alle istituzioni; anche se non perfetta, la proposta 1658 rappresentava un intervento necessario.
In una lettera datata 7 maggio 2015179 e firmata dalle maggiori organizzazioni che si occupano di tutela del minore come Amnesty International, Emergency, Intersos, Sa-
ve the Children si richiedeva l’entrata in vigore di un Decreto legge che desse imme-
diata esecutività al dettato normativo del disegno di legge C. 1658.
Esso fu approvato nell’ottobre del 2016 dopo una dura battaglia in Commissione di- ritti umani del Senato e in Commissione Affari Costituzionali della Camera dei De- putati; gli emendamenti che erano stati presentati in Commissione dalla Lega nord, furono ritirati e dopo l’approvazione della Commissione, la discussione si spostò in aula.
Il 29 marzo 2017 la Camera ha approvato definitivamente il P.d.l. con 375 voti favo- revoli, 13 contrari e 41 astenuti. La Legge forse è stata approvata, senza voto di fidu- cia non per i suoi contenuti ma per il suo oggetto, “costituente di per sé una formula
magica capace di unire umanitarismi di diverso orientamento politico cui non sa- rebbe stato senza conseguenze dire di no”180.
Le disposizioni principali contenute nella Legge erano e sono in linea con quanto raccomandato dalla Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, e coerenti con gli impegni assunti dal Governo italiano in base all’Agenda 2030.
La Legge è stata pubblicata il 21 aprile 2017 sulla Gazzetta Ufficiale n. 93, ed è en- trata in vigore il 6 maggio 2017.
Nel seguente paragrafo si analizzeranno le principali novità del provvedimento e le modifiche introdotte dal D.lgs 220/2017 in merito alle procedure di accoglienza, identificazione e procedimenti giurisdizionali in materia di protezione internazionale, a favore dei minori stranieri non accompagnati.
179 Sul punto si veda: Minori migranti, vertice Governo-Regioni-Comuni: le organizzazioni chiedono
un decreto legge per dare attuazione immediata alla proposta di legge sulla protezione dei minori mi- granti ferma alla Camera. 1.686 minori non accompagnati giunti da inizio anno, 7 maggio 2015, re-
peribile in: http://www.savethechildren.it.
180 Cfr. MOROZZO della ROCCA P., Luci e ombre della nuova disciplina sui minori stranieri non ac-
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