Politiche e pratiche, legge e prassi

I minori stranieri non accompagnati (MSNA) rappresentano la categoria più vulnera- bile all’interno dei flussi migratori che, da qualche anno a questa parte, approdano sulle coste italiane. Questo contributo ha presentato un approfondimento sul tema dei MSNA, partendo dall’evoluzione del fenomeno migratorio e passando in rassegna la cospicua produzione normativa adottata dalla comunità internazionale e la recente riforma adottata dal legislatore italiano.

L’elaborato si è posto come obiettivo quello di rispondere a quesiti quali: quanto può dirsi garantista il sistema italiano nei confronti dei MSNA alla luce di quanto dispo- sto dalla Legge 47/2017 e dalle prescrizioni sovranazionali? È possibile fare un bi- lancio dell’attuazione delle disposizioni normative? Questo bilancio mostra criticità e potenzialità del sistema delineato dalla recente normativa, ma è sempre possibile uti- lizzare strumenti formali per studiare la realtà dei MSNA?

Nel cercare risposte esaustive, si è proceduto contestualizzando quanto previsto dall’ordinamento giuridico sovranazionale, internazionale ed europeo, e nazionale. Nel corso della XVII legislatura sono state introdotte significative modifiche al com- plesso della normativa vigente sui MSNA, in particolare appunto dalla Legge 47/2017, con l’obiettivo principale di rafforzare gli strumenti a tutela dei minori stra- nieri soli. Ulteriori interventi normativi sono stati definiti con il D.l. n. 17/2017, con- vertito con modificazioni dalla Legge 13 arile 2017, n. 46 (in G.U. 14.04.2017,N. 90), c.d. Decreto immigrazione, e con il D.lgs. n. 220/2017, correttivo del c.d. Decre- to accoglienza, D.lgs. 142/2015.

Il lavoro presentato è stato supportato da una ricerca sul campo, sviluppata anche at- traverso le risposte fornite da osservatori c.d. privilegiati - psicologi, mediatori, an- tropologi, educatori e operatori legali - impiegati a vario titolo nel processo di acco-

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GUTTILLA S., Se fosse tuo figlio, 29 giugno 2018. Reperibile in: https://www.gionata.org/se- fosse-tuo-figlio/

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glienza dei MSNA nei Comuni di Pisa, Capannori (LU) e Grosseto. La scelta ha ri- guardato le cooperative sociali Il Simbolo (PI), Odissea (LU) e AUXILIUM VITAE

(GR), le quali hanno mostrato la loro disponibilità a prendere parte alla ricerca.

L’analisi condotta è stata utile per intendere quanto siano stati “trasfusi” principi e garanzie, previste dalla Legge 47/2017 e non solo, nella pratica.

Partendo da un aspetto prettamente normativo, nell’ultimo decennio, la legislazione internazionale, soprattutto di soft law, si è notevolmente concentrata ed evoluta in materia di MSNA. Basti citare raccomandazioni e altri atti del Consiglio d’Europa, delle agenzie delle Nazioni Unite e position paper delle Ong internazionali.

Nella maggior parte degli atti emessi dalle sopra citate organizzazioni internazionali, governative e non governative, viene specificato che gli interventi a favore dei MSNA devono svolgersi nel pieno rispetto dei quattro principi generali sanciti dalla Convenzione sui diritti del fanciullo dell'ONU (CRC): in primis il principio generale del best interest del minore (CRC, art. 3), ma anche il diritto alla non discriminazione (CRC, art. 2), il diritto allo sviluppo (CRC, art. 6) e il diritto alla partecipazione (CRC, art. 12).

I diritti dei minori rientrano nell’aquis dei diritti fondamentale dell’uomo, la comuni- tà internazionale si è mostrata sensibile nei confronti di questa particolare categoria di soggetti, soprattutto in ragione della loro vulnerabilità. Considerando che, ai sensi della Convenzione sui diritti del fanciullo dell'ONU, del Trattato sull'Unione europea e della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, la comunità internazionale, l'Unione europea e gli Stati membri hanno l'obbligo di proteggere i diritti dei bambini, emerge al contempo che aspetti quali l'accoglienza e l'assistenza, riservate ai minori non accompagnati, variano da un Paese all'altro e non esiste un livello equivalente ed effettivo di protezione. Pur mancando una specifica convenzione sui MSNA cui fare riferimento, il best interest deve essere considerato preminente, in qualsiasi azione

intrapresa nei loro confronti, sia da autorità pubbliche, sia da istituzioni private

.

per indicare la gamma di tutele assicurate dalla CRC e dall’Unione europea. Nonostante la Convenzione ONU del 1989 sia la più ratificata al mondo, ancora oggi

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smi di tutela previsti dalla Convenzione239_{: l’azione di vigilanza del Comitato Inter-}

nazionale dei diritti dei minori e la possibilità di ricorso prevista dal terzo Protocollo opzionale240_{. I pilastri su cui si erge la CRC sono talvolta lesi e, mancando}

un’adesione globale al terzo Protocollo opzionale,la ricevibilità del ricorso, per vio- lazione dei principi ivi enunciati, è subordinata al fatto che lo Stato in causa abbia accettato e ratificato il Protocollo stesso, senza aver rifiutato in quell'occasione la competenza del Comitato ONU o aver ritirato la propria adesione in un tempo suc- cessivo241_{. Si è fatta menzione della situazione delineatasi in Giordania dal 2011 ad}

oggi. Un Paese che pur avendo firmato e ratificato la CRC nel 1990, siglato un Me-

morandum d’intesa con l’UNHCR nel 1998, aderito alla Carta araba dei diritti umani

nel 2004 e adottato la Legge nazionale n. 32 sulle procedure a tutela dei minori soli richiedenti asilo, nella prassi non garantisce piena applicazione a quanto disposto dal dettato normativo e non ha aderito al terzo Protocollo opzionale della Convenzione sui diritti del fanciullo dell'ONU. Questo focus sul Regno Hashemita, è risultato pe- culiare ai fini di questo elaborato in merito alla rilevanza acquisita dell’approccio

delle Ong e degli operatori operanti sul campo. Questo aspetto positivo è emerso sia nel contesto giordano, che in quello toscano.

Non rientra nello scopo di questo elaborato la presunzione di possibili paragoni tra le due realtà, ma l’azione virtuosa degli operatori, garantisce effettiva protezione a que-

sti soggetti vulnerabili in entrambi gli scenari. . In fase di elaborazione è, altresì, risultato interessante l’approccio riservato ai MSNA

dall’Unione europea, specificatamente dal Parlamento dell’Unione. Esso ha accolto con favore l'adozione, da parte della Commissione, del Piano d'azione 2010-2014 sui minori non accompagnati. Il Parlamento, tuttavia, ha suggerito alla Commissione un approccio maggiormente fondato sulla protezione dei diritti fondamentali dei minori, poiché ha constato quanto le misure esistenti, non siano sufficienti e che per una pro- tezione integrale dei diritti dei MSNA bisognerebbe prevederne altre. Si rammenta che tra gli obiettivi del Piano d’azione sui MSNA, vi era l’identificazione delle cause profonde della migrazione e l’integrazione della questione dei MSNA nella coopera- zione allo sviluppo, contribuendo in tal modo alla creazione di ambienti sicuri in

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Cfr. sul punto si veda: cap. 1, § 2.1. 240

Cfr. sul punto si veda: cap. 1, § 2.1. 241

Anche quando il Comitato riterrà di dover rimettere la questione alle agenzie specializzate delle Nazioni Unite o ad altri organismi appositi, lo farà d'accordo con lo Stato e allegando le osservazioni di quest'ultimo.

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grado di consentire ai minori di crescere nei loro Paesi di origine. Sviluppare ulte- riormente l’elemento preventivo delle politiche dell'UE sui MSNA, prestando mag- giore attenzione agli sforzi profusi nell'ambito dell'eradicazione della povertà, delle politiche in materia di salute e occupazione, dei diritti umani e della democratizza- zione, nonché della ricostruzione postbellica, permetterebbe al minore di non essere

forzato a lasciare la propria terra o quantomeno di potervi fare rientro. L’azione esterna dell’UE, garantirebbe strumenti idonei nei Paesi partner e permette-

rebbe l’elaborazione di un programma di monitoraggio, in cooperazione con i Paesi d'origine e eventualmente con quelli di transito, al fine di assicurarsi che il minore sia adeguatamente tutelato dopo il suo ritorno e il suo reinserimento nel Paese d'origine. Il diritto dell’Unione europea, in modo particolare quello derivato, dedica specifica attenzione ad un’altra tipologia di minore straniero non accompagnato, quello richie- dente protezione internazionale (MSNARA), in ragione dell’elevato disagio in cui vive. Il malessere, nel minore straniero solo richiedente asilo, deriva dal giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o comunque il timore d subire un

danno grave in caso di rientro del Paese di origine. Gli atti cui è stato fatto riferimento sono la Direttiva 33/2013/UE, c.d. “Direttiva

Qualifiche” e la Direttiva 32/2013/UE, c.d. “Direttiva Procedure”. Entrambe prescri- vono il diritto ad essere inserito in una comunità di accoglienza per minori, il diritto ad un tutore, il diritto all’istruzione, alla salute e ad essere informato. Le necessarie evoluzioni normative sono frutto di un fenomeno, quello dei MSNARA, che dal 2011 è aumentato a tal punto da far emergere le carenze del sistema europeo in materia. Si sono resi necessari interventi normativi ad hoc, data la particolare vulnerabilità dei soggetti in causa. In seno all’Unione europea gli interventi normativi, e non, sono stati dei più disparati. È stato evidenziato come, da un lato, attraverso la Risoluzione del Consiglio dell’Unione n. 420/1997 sui MSNA, si dava adito ad una logica che si potrebbe definire “bipolare”: proteggere il minore abbandonato individuando nume- rosi diritti - fra cui quello all’istruzione, alla salute e ad essere assistito da un tutore- e, al contempo, contrastare l’immigrazione clandestina242, dall’altro lato uno spunto di riflessione è certamente rappresentato della Risoluzione del Parlamento europeo,

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In merito, infatti, la Risoluzione prescrive che gli Stati membri debbano adoperarsi affinché il mi- nore non entri né tanto meno soggiorni sul territorio europeo in assenza di regolare permesso di sog- giorno.

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(2012/2263(INI)), del 12 settembre 2013 sulla situazione dei minori non accompa- gnati nell'UE. L’approccio utilizzato si distacca dall’ambiguità della Risoluzione n. 420/1997, enunciando al par. 12 quanto segue: «a nessun minore può essere nega-

to l'accesso al territorio dell'Unione, gli Stati membri devono rispettare gli obblighi internazionali ed europei che si applicano quando un minore è sotto la loro giurisdi- zione, senza restrizioni arbitrarie. Alle frontiere di uno Stato membro nessun bambi-

no può essere respinto per mezzo di una procedura sommaria».

L’Italia, in questo panorama, si è posta in difesa del minore, esempio virtuoso, se- condo il parere degli esperti europei sul tema. La Legge 47/2017, così come modifi- cata dal D.lgs. 220/2017, offrirebbe una disciplina organica e specifica, ma nel corso dell’indagine sul campo è emerso qualcosa che va oltre le buone impressioni. Quanto emerso dalle interviste agli operatori delle cooperative sociali Il Simbolo,

Odissea e AUXILIUM VITAE, rende evidente quanto incidano, sugli aspetti psico-

sociali dei MSNA, oltre la Legge Zampa, le strutture ospitanti e le buone pratiche. Occorre rimarcare che la Legge 47/2017 è comunque concepita come un attivatore di

dinamiche virtuose, non è di per sé risolutiva né una “ricetta magica” per un’evoluzione rapida e positiva. Sicuramente la novità degli ultimi anni è lo sposta- mento, quasi totale, della questione immigrazione dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al Ministero dell’Interno. Quest’ultimo, centralmente, coordina e fi- nanzia le politiche e le attività di accoglienza e integrazione dei migranti, inclusi i MSNA. Ma, al di là della “paternità” di tali politiche, tra gli aspetti interessanti della Legge n. 47, vi è la scelta di favorire un’accoglienza di ulteriori sei mesi - che posso-

no diventare nove - dopo il compimento della maggiore età (art. 13, c. 2). La norma, per favorire il buon esito di un percorso d’integrazione e formazione fina-

lizzato all’autonomia del MSNA, che abbia appena raggiunto la maggiore età e che richieda un supporto prolungato, prevede che il Tribunale per i minorenni possa di- sporre un’estensione della permanenza, non oltre i 21 anni, in struttura attraverso il

c.d. prosieguo amministrativo (art. 13, c. 2). Purtroppo dall’indagine è emerso che, questo meccanismo, è talvolta osteggiato nella

prassi, soprattutto dai Servizi sociali dei Comuni, già provati nelle loro casse, che vedono la misura come un ulteriore affanno. Ad avviso di molti intervistati, questi ulteriori sei mesi non sono risolutivi sia perché ancora poco finanziati, sia perché il

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La maggiore criticità segnalata, in fase di indagine, riguarda la tipologia utenti: ado- lescenti in larghissima maggioranza, prossimi alla maggiore età. La specificità di questa categoria di soggetti determina le altre questioni emerse: il rinnovo del per-

messo di soggiorno e l’elaborazione di un piano educativo individuale. Come già indicato, uno degli aspetti di forza dell’attività degli operatori, è

l’attenzione posta alla progressiva autonomia nella gestione degli spazi e della vita comunitaria dei minori. Gli “appartamenti per l’autonomia”, la redazione e l’aggiornamento del programma educativo individuale (PEI) per il singolo MSNA,

sono ottimi esempi da citare. È emerso che l’implementazione della Legge 47/2017 e delle successive modifiche

per opera del D.lgs. 220/2017, da parte degli operatori impegnati, ha esiti tenden- zialmente positivi, soprattutto nelle piccole realtà. Non può dirsi lo stesso per ciò che

deriva da atti dell’autorità statale, che risentono di lungaggini non giustificate. In tal senso si fa riferimento alla nomina dei tutori volontari, alla convocazione pres-

so la Commissione territoriale per i MSNARA, al rilascio della tessera sanitaria,

all’appuntamento presso gli uffici della Questura di riferimento. In questo elaborato è stato ritenuto meritevole di esame, proprio in merito alla do-

manda di protezione internazionale presentata dai MSNARA, l’intervento modifica- tivo previsto dall’art. 2, c. 4, D.lgs n. 220/2017, che limita l’operatività della clausola d’inapplicabilità prevista dall’art. 19 bis del D.l. n. 13/2017, che appunto escludeva l’applicazione di tutte le disposizioni contenute nel decreto legge ai MSNARA. L’estensione prevista dalla nuova formulazione dell’art. 19 bis, impone dunque che anche i MSNARA soggiacciono alle regole del nuovo rito processuale in materia di protezione internazionale, che come noto vede gravemente limitata l’ipotesi di svol- gimento dell’udienza di comparizione, e dell’audizione personale, avanti all’autorità giurisdizionale, nonché esclusa la possibilità di un eventuale giudizio di appello av- verso la decisione in primo grado243.

Emerge dalla ricerca, che le buone pratiche sono frutto della solerzia con cui gli ope- ratori legali si occupano dei singoli casi. La capacità di dirimere le annose faccende

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Ne consegue, pertanto, che nelle ipotesi di presentazione di un ricorso ex art. 35-bis, d.lgs. n. 25/2008 nell’interesse di un minore straniero non accompagnato, corre in capo al Tribunale l’obbligo di fissazione dell’udienza di comparizione delle parti e, in quella sede, l’obbligo altresì di procedere all’ascolto del minore, escludendosi al contrario la possibilità che il Tribunale possa adottare un’ordinanza di rigetto del ricorso senza la preventiva comparizione ed audizione del minore.

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dell’iter burocratico sono tanto positive quanto minore è il numero di MSNRA o MSNA di cui occuparsi.

Per esempio, è altresì risultato che, il principio di equiparazione giuridica tra minore italiano e MSNA, di cui all’art. 1 della Legge 47/2017, pur essendo il fondamento giuridico della normativa, non è stato pienamente trasfuso nella prassi. La tutela ad ampio raggio di cui l’Europa ci aveva dato merito ed atto, incontra degli ostacoli di non poco conto. «Se si pensa ai vari step per la conversione del pds per minore età

ad uno per attesa occupazione ci sono dei meccanismi che si ostacolano a vicenda, sia quando si va in Questura, che all’Agenzia delle Entrate. L’esempio eclatante è che la ricevuta per l’appuntamento in Questura non basta per ottenere la registra- zione presso l’Agenzia delle Entrate, quindi non può essere emesso il codice fiscale».

Il lettore potrà comprendere che il sistema è “zoppo”, non genera automatismi vir- tuosi e diminuisce l’effettiva tutela.

Certamente è stato fatto proprio dalla Legge Zampa il principio della parità di tratta- mento e del diritto alla protezione e alla tutela di tutti i minori, indipendentemente dalla loro nazionalità ed etnia di appartenenza, così come sancito dalla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo.

Purtroppo si è mostrato che nella prassi vi sono impedimenti o quanto meno ritardi sostanziali sull’effettiva e corretta applicazione del principio appena esposto, ritardi a cui gli operatori delle strutture d’indagine cercano di porre rimedio.

Le testimonianze degli operatori sono state puntuali nel confermare l’astrattezza di quanto disposto per legge. La norma disegna un modello e funzionerà bene se andrà a regime con automatismi che, da un certo momento, dovranno scattare. È in tale ot- tica che deve essere interpretata l’azione di supporto e monitoraggio svolta dall’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza (AGIA).

Si ritiene meritevole di menzione il coinvolgimento dei Tribunali per i minori, tutto passa attraverso loro: la ratifica della misura d’accoglienza244_{; dispongono, in via}

d’urgenza, al Servizio sociale, la nomina del tutore245_{; dispongono l’inserimento del}

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L’art. 2, co. 1, lett. b), d.lgs. n. 220/2017 modifica il co. 5 dell’art. 19, d.lgs. n. 142/15, che discipli- na le procedure immediatamente conseguenti al rintraccio del minore straniero non accompagnato sul territorio italiano e finalizzate alla predisposizione di adeguate misure di protezione – apertura della tutela e predisposizione delle misure di accoglienza – unificandone le competenze in capo alla mede- sima autorità giurisdizionale.

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Cfr. L’art. 11, c. 1 della Legge n. 47/2017 dispone che « (…) Appositi protocolli d'intesa tra i

predetti garanti per l'infanzia e l'adolescenza e i presidenti dei tribunali per i minorenni sono stipu- lati per promuovere e facilitare la nomina dei tutori volontari».

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MSNA in una struttura di II livello o in progetto SPRAR. Questi tribunali hanno cer- tamente una maggiore sensibilità verso i minori.

È tempo, però, che essi prendano in mano il ruolo che la legge gli conferisce e ne di- vengano protagonisti. Per ciò che riguarda la primissima accoglienza, la legge rispecchia la sostanziale sfi- ducia nel sistema: funziona solo se è velocissimo, altrimenti è un passaggio lungo e ritarda l’ingresso del minore in progettualità che mirano al completo sviluppo della sua persona.

Interessante anche sottolineare, come sia emersa una migliore accoglienza attraverso gli “appartamenti per l’autonomia”, progettualità scelta da casa Nostos e casa Beta-

nia, che ha indotto gli stessi operatori a rinforzare determinate rappresentazioni posi-

tive degli utenti.

Se si sente accolto, il MSNA sarà più portato a interazioni positive con gli operatori. Si tratta, in qualche modo, di una conferma dell’idea di sviluppo adattivo per cui in- dividui e contesti nella loro interazione e “reciproche regolazioni di sviluppo” rie- scono ad evolvere entrambi.

Ciò sembra intuirsi dalle interviste e sarebbe molto utile in futuro provare a farne un’ipotesi da verificare con metodologie adeguate e, soprattutto, con un campione ampio e significativo, possibilmente con una procedura evidence-based.

In questa prospettiva, un’altra fertile linea di ricerca futura potrebbe essere il con- fronto tra la capacità di colmare le lacune normative da parte delle piccole realtà ter- ritoriali, rispetto a contesti geografici più ampi, con minori risorse finanziarie, in cui vige il degrado urbano. Insomma contesti in cui la ricerca, oltre a basarsi su un’indagine formale, dovrebbe incamminarsi verso metodi investigativi informali. Un esempio su tutti rende l’idea: Castel Volturno, un Comune in provincia di Caser- ta, che conta la presenza di 15.000 immigrati privi di regolare permesso di soggiorno,

definiti invisibili. In questo contesto potrebbe ipotizzarsi la presenza di MSNA non registrati e non col-

locati presso strutture idonee alla loro condizione, altresì potrebbe emergere l’ipotesi secondo cui: vivere fuori dal sistema di accoglienza, stabilito dalla legge dello Stato

italiano, abbia maggiori “benefici”. Insomma, indagare nelle zone grigie dell’Italia e dell’accoglienza, attraverso vari ap-

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Vi sono poi questioni cruciali che la Legge Zampa affronta, ma che attendono un’applicazione, ad esempio i permessi di soggiorno. Più volte è stata espressa preoccupazione a riguardo da parte degli intervistati, non perché sia il loro unico in- teresse, ma si comprende che, in assenza di un regolare permesso di soggiorno o in attesa della conversione di uno precedentemente ottenuto, è impossibile garantire un

progetto sostenibile con le esigenze del minore. Inoltre, la ricerca ha mostrato che, per quanto positivo, fatica a decollare l’istituto del

tutore volontario. Una figura che riscuote l’interesse di molte persone, ma che deve essere supportata da: corsi di formazione più strutturati, permessi dal lavoro, tempe-

stività nelle nomine e assegnazioni. Insomma meccanismi che fanno parte di un ingranaggio che migliora il funziona-