Il busillis dell’accoglienza in Italia: la necessità di una nuova normativa

Il fenomeno migratorio in Italia è stato regolato attraverso un corpus di leggi, decreti, circolari che ne hanno tracciato in particolare dagli anni 90 in poi quello che è l’attuale panorama normativo.

Il legislatore italiano ha fronteggiato gli ingenti flussi migratori con interventi che potremmo definire di carattere “emergenziale”.

A monte, l’azione giuridica per i MSNA in Italia ha la sua base normativa e la sua premessa interpretativa nella scelta di assimilarli ai cosiddetti “minori in stato d’abbandono” e dunque trattarli secondo la disciplina della L. 184/1983 e del Codice Civile (art. 403) con un’assoluta protezione e tutela (mantenimento, educazione, istruzione). Sin dalla c.d. Legge Martelli (L. 39/1990) il legislatore aveva provato a rispondere alla presenza di profughi e ai rifugiati presenti sul territorio dello Stato - anche se in realtà nella seconda parte del testo aveva tentato di disciplinare tardiva- mente i flussi migratori degli anni ’80, attraverso le c.d. sanatorie.

La Legge Martelli dedicava solo due norme ai MSNA, risultate insufficienti a rego- larne la condizione giuridica in ogni suo aspetto.

In ordine temporale, la successiva Legge Turco-Napolitano, inserita poi nel Testo Unico Immigrazione (T.U.), Decreto Legislativo n. 286/1998, ha tentato oltretutto di regolare giuridicamente i flussi di MSNA giunti in Italia, dettando alcune norme spe- cifiche in materia.

In tale fonte normativa e nelle successive modifiche si è decretata l’inespellibilità (art. 19, c. 2 ) del MSNA, se non per motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale ovvero per la necessità che il minore potesse seguire il genitore o l’affidatario a sua volta espulso.

Da qui derivano ulteriori considerazioni e valutazioni per comprendere il percorso più adeguato alla situazione del minore, come il rimpatrio assistito, l’affidamento temporaneo a terzi o a comunità di accoglienza e la concessione del permesso di soggiorno per diverse fattispecie.

Entrando più nel dettaglio delle normative applicate concretamente - fatta salva la frenetica volatilità e le continue modifiche in materia - si nota che per molti anni era

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stato il Comitato per i Minori Stranieri (CMS) - istituito dal T.U. n. 286/98 - a essere investito dell’onere di gestire complessivamente scelte, procedure e decisioni relati- vamente a segnalazioni, accoglienza, monitoraggio dei MSNA.

Il CMS non aveva competenza sui MSNA comunitari e richiedenti asilo. A seguito della spending review, nel 2012, il Comitato ha cessato di esistere e le sue funzioni sono state trasferite alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

Sarà la Bossi-Fini (L. 189/2002) a intervenire più drasticamente, in senso restrittivo, sull’impianto del T.U. su cui era confluita la precedente Legge Turco-Napolitano, in- troducendo “significative modifiche”. Da un lato rendendo più difficoltoso l’ingresso e il soggiorno regolare dello straniero e “agevolandone” l’allontanamento, dall’altro riformando, in senso limitativo, la disciplina dell’asilo.

L’excursus cronologico delle norme evidenzia una produzione via via più densa con l’incremento della dimensione quantitativa e la trasformazione qualitativa del feno- meno migratorio.

Nell’economia del presente lavoro appare utile semplicemente rimarcare come l’inseguirsi di norme transitorie indichi un continuo riferimento all’emergenza e alla necessità di “sanare” a posteriori situazioni divenute ingestibili.

In Italia il quadro normativo di riferimento per i minori stranieri non accompagnati era davvero intricato, con numerose disposizioni che spesso hanno generato conflitti istituzionali e anomalie operative, disfunzioni che la recente Legge n. 47/2017 do- vrebbe aver sanato.

Il trattamento dei MSNA è, peraltro, il compromesso tra due legislazioni che hanno obiettivi, ratio e premesse socioculturali per lo più agli antipodi: la legislazione mi- norile “improntata su principi di protezione e sostegno, e quella sugli stranieri, nata

come legislazione di pubblica sicurezza, improntata su principi di controllo e di dife- sa”154

nonché vincolata al controllo dei flussi migratori.

In ultima analisi, il disordine e la confusione che si sono generati derivano da “di-

sposizioni disorganiche e contraddittorie e da ambiguità normative (…), da prassi amministrative assai variegate sul territorio nazionale, cagionate anche dall’ampia

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discrezionalità alla quale lasciano spazio le discrasie presenti nelle norme vigen- ti”155

.

L’infiammarsi delle Primavere arabe e il successivo scoppio del conflitto siriano, con il suo drammatico perpetrarsi fino ai giorni nostri, hanno provocato la fuga di milioni di persone.

Lo scenario è stato aggravato dalle altrettante drammatiche crisi e conflitti che stanno insanguinando il Medio Oriente, il continente africano e quello asiatico.

Questi sconvolgimenti bellici e geopolitici hanno avuto forti ripercussioni sui flussi di MSNA sbarcati sulle coste italiane, con impatti sulla gestione dell’accoglienza dei nuovi arrivi.

Essendo l’Italia uno dei Paesi di destinazione, offre l’occasione per svolgere alcune riflessioni sia sui provvedimenti adottati per gestire tale esodo, ma soprattutto, sulla efficacia complessiva dell’impianto normativo del nostro ordinamento giuridico in relazione all’accoglienza ed alla protezione internazionale.

In merito al primo spunto di riflessione, ciò che è utile evidenziare è il carattere pret- tamente emergenziale con cui è stato affrontato il fenomeno sin dalle sue prime bat- tute. Difatti il Governo, con il D.p.c.m. del 12 febbraio 2011 dichiarò lo stato di emergenza, individuando nel Dipartimento della Protezione civile il soggetto prepo- sto a coordinare la gestione degli interventi.

Quindi dal febbraio 2011 il repentino aumento degli sbarchi complessivi e quello dei MSNA richiesero l’attuazione del pacchetto denominato “Emergenza Nord Afri- ca”156

.

Si deduce, come tali eventi siano stati vissuti, impropriamente, con allarmismo dal Governo italiano che decretò una delega alla normativa in materia d’immigrazione. Il 18 maggio 2011 furono approvate le procedure per il collocamento dei MSNA, tra cui la creazione di centri di primissima accoglienza, nei quali i minori erano identifi- cati e segnalati al CMS. Successivamente il minore era trasferito in strutture create

ad hoc, c.d. ponte che espletavano le pratiche di prima accoglienza in attesa del tra-

sferimento nelle compagini di seconda accoglienza fino al compimento della mag- giore età.

155 _{Cfr. FIORINI E., I minori stranieri non accompagnati, tra diritto e prassi amministrative, in Ma-}

stropasqua I. (Ed). Nuove esperienze di Giustizia Minorile, Roma: Gangemi, 2011.

156 _{Cfr. MATARESE S., La Governance Multilivello nel sistema di protezione dei minori stranieri non}

accompagnati, in I minori stranieri non accompagnati in Italia. Sfide e prospettive, a cura di VALTO-

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In quelle strutture che fungevano da ponte, i MSNA ricevevano informazioni rispetto alla presentazione della richiesta d’asilo, erano completate o approfondite le pratiche di riconoscimento e per la ricostruzione della rete parentale per eventuali ricongiun-

gimenti familiari, oltre allo screening sanitario. Esaurite queste procedure, il minore poteva essere trasferito nei Comuni, dove erano

presenti comunità d’accoglienza, indicate dal CMS, in base alla loro disponibilità di

posti e per una migliore ed effettiva loro tutela. Progressivamente le strutture ponte sono state chiuse o riconvertite in comunità di

prima o seconda accoglienza, dato che nel gennaio 2013 il piano per “l’Emergenza

Nord Africa” ha cessato il suo lavoro. La realtà dei fatti e la gestione dei MSNA durante il periodo 2011-2013, sono state

molto più caotiche rispetto a quello che le norme e i piani d’intervento avevano pre- visto. In quelle circostanze sono emersi gravi ritardi nel trasferimento dei minori dalle strutture di primissima accoglienza alle strutture c.d. ponte, situazioni di sovraffolla- mento, in cui i minori non venivano assegnati a percorsi nettamente distinti, ma a volte ne sperimentavano di “ibridi”, in base alla disponibilità dei posti letto nelle prime e seconde accoglienze. Per tale ragione nelle comunità che da tempo accoglie- vano MSNA non richiedenti asilo sono stati accolti anche coloro che lo erano, gene- rando una situazione paradossale, in cui gli operatori hanno avvertito la necessità di auto-formarsi e comprendere come gestire le nuove esigenze, soprattutto a livello le-

gale e burocratico. Per mettere ordine alle varie situazioni paradossali, il Legislatore è intervenuto cer-

cando, attraverso atti normativi, di armonizzare il sistema di accoglienza dei minori

stranieri non accompagnati. Bisogna compiere un breve excursus normativo per comprendere pienamente i vari

passaggi che hanno portato alla definizione del nuovo sistema. Il 10 luglio 2014 è stato approvato in Conferenza unificata Governo, Regioni ed Enti

locali, il Piano Nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di migranti: docu- mento contenente la descrizione del nuovo sistema di accoglienza dei richiedenti asi- lo.

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La primissima accoglienza era portata a termine da strutture governative ad altissima specializzazione, create con i fondi europei Fami157.

Nel corso del 2014, per far fronte ai continui arrivi di minori stranieri non accompa- gnati richiedenti asilo, sono stati istituiti i Centri di accoglienza straordinaria, dato che i posto disponibili nella rete SPRAR158 a livello nazionale iniziavano ad essere insufficienti per adulti e minori.

Il sistema di accoglienza per i richiedenti asilo e la protezione internazionale è stato definitivo in maniera più esaustiva, sia a livello nazionale che europeo, nel 2015. Infatti il 13 maggio, la Commissione europea ha presentato l’Agenda Europea sulla

migrazione in cui è stato previsto il meccanismo della ricollocazione, attraverso cui i

richiedenti asilo, sbarcati nel 2015 lungo le coste greche e italiane, avrebbero dovuto essere equamente suddivisi tra gli Stati membri dell’Unione.

L’Agenda ha anche annunciato l’istituzione di 5 hotspot nel Mediterraneo: centri per l’identificazione e la foto-segnalazione dei migranti da parte di équipe composte di personale di alcune agenzie europee, tra cui Easo, Frontex ed Europol, nelle città di Pozzallo, Augusta, Trapani, Lampedusa e Taranto.

Dopo pochi giorni dall’approvazione dell’Agenda, il Consiglio dei Ministri italiano ha varato il Decreto Legislativo n. 142/2015 per il recepimento delle Direttive euro- pee: 2013/33/UE, c.d. Direttiva accoglienza, e Direttiva 2013/32/UE, c.d. Direttiva procedure, per il riconoscimento della protezione internazionale, nel quale sono con- tenuti gli articoli dedicati all’accoglienza dei MSNA.

In merito al D.lgs. 142/2015 si evidenziano le modifiche introdotte dal D.lgs. 22 di- cembre 2017, n. 220 in materia di tutela dei MSNA e nella procedura di domanda di protezione internazionale159.

157 _{Il “Fondo asilo migrazione e integrazione 2014-2020” (Fami)” è uno strumento finanziario istituito} con Regolamento UE n. 516/2014 con l’obiettivo di promuovere una gestione integrata dei flussi mi- gratori sostenendo tutti gli aspetti del fenomeno: asilo, integrazione e rimpatrio.

158 _{Il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) è costituito dalla rete degli enti} locali che per la realizzazione di progetti di accoglienza integrata accedono, nei limiti delle risorse di- sponibili, al Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo.

159 _{Cfr. Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, di attua-}

zione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione in- ternazionale nonché' della direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, (18G00005), pubblicata in GU Serie Generale

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Le problematiche relative al D.lgs 142/2015 sono sorte, come sempre accade, dal passaggio dell’approvazione del testo normativo all’applicazione dello stesso nella realtà politico-sociale del territorio italiano. Infatti il sistema delineato dall’atto nor- mativo in esame, non è stato in grado di gestire i flussi in arrivo di MSNA, ed ha condotto all’approvazione definitiva, il 13 aprile 2017, del Disegno di Legge 1658, c.d. Proposta di Legge Zampa..

Almeno per ciò che concerne i MSNA, la precedente legislatura ha registrato pro- gressi significativi, per quanto ovviamente restino delle carenze.

Effettivamente l’approvazione in via definitiva del DDL Zampa, dopo oltre tre anni di stallo, e le modifiche introdotte dal D.lgs. 220/2017 hanno garantito un’applicazione uniforme delle norme per l’accoglienza, e non solo, dei MSNA su tutto il territorio nazionale160.

La redazione e l’approvazione di un testo di tale calibro, come quello della Legge Zampa, non è stato un lavoro semplice, né da un punto di vista prettamente politico – con ciò intendo lo sforzo di trovare un solido compromesso sul tema generale, l’immigrazione, ed uno specifico, i MSNA, tra fazioni che fanno dell’immigrazione un tema di identità ed appartenenza politica – né da un punto di vista prettamente tecnico.

Nei seguenti paragrafi si chiariranno chiarire i vari passaggi che hanno portato alla redazione del DDL, il contesto entro cui è nato e si è sviluppato, le necessità cui ha risposto e sta cercando di rispondere e le modifiche introdotte dal D.lgs. 220/2017

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Le modifiche introdotte dall’intervento normativo citato sono analizzate, con il fine di far emerge- re, da un lato l’obiettivo di velocizzare le procedure di esame della domanda di protezione internazio- nale dei MSNA richiedenti - introducendo norme che modificano la composizione delle Commissioni territoriali e il suo funzionamento - dall’altro lato operare una razionalizzazione del sistema di tutele e di accoglienza dei MSNA, intervenendo con modifiche atte a risolvere le criticità e a colmare le lacu- ne emerse dall’introduzione della Legge n. 47/2017, soprattutto attraverso l’attribuzione delle compe- tenze tutelari in capo al Tribunale dei minorenni.

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