La Francia si presenta a livello europeo come una delle nazioni che hanno prestato maggiore attenzione ai servizi di cura per l'infanzia e questa sua caratterizzazione è stata resa ancora più forte dagli interventi normativi e finanziari attuati negli ultimi decenni, i quali hanno portato ad un'ulteriore espansione della numerosità dei posti all'interno dei servizi di cura pubblici e privati.
L'attenzione francese nei confronti della prima infanzia, tuttavia, non è un dato recente. Le prime iniziative in materia risalgono alla fine del settecento anche se i primi asili veri e propri nacquero nel 1820 come istituzioni rivolte a bambini provenienti da famiglie non abbienti (Martin 2010, Eme e Fraisse 2005). Nei decenni successivi, gli asili andarono moltiplicandosi anche in seguito all'aumento della partecipazione femminile al mercato del lavoro (Luc, 1997); nacquero così le crèches charitables ad opera di attori privati e sempre con fini umanitari. Gli asili erano quindi concepiti come una sorta di “rifugio” atto a proteggere i bambini, un posto sicuro dove i più piccoli possono ricevere gli stimoli educativi necessari che l'assenza della madre (dettata da motivi di lavoro) avrebbe potuto far venir meno (Martin 2010).
Un coinvolgimento pubblico nella gestione di queste strutture si ebbe solo a partire dagli anni „60 del 1800, periodo durante il quale le autorità municipali incominciarono ad inquadrare gli asili non più come posti deputati alla beneficenza quanto piuttosto come istituzioni educative (Eme e Fraisse 2005). Tra il 1875 e il 1900 si potè assistere ad un rapido incremento del numero di asili, per cui nel 1901 erano presenti ben 6000 istituti pubblici e privati (Martin 2010, Noverz 1990).
Verso l'inizio del XX secolo si definì una spaccatura nelle pertinenze nei diversi livelli di istruzione, per cui la fascia dagli 0 ai 3 anni era tutelata dalle amministrazioni sociali e sanitarie mentre dai 3 ai 6 anni vi erano le scuole materne, incorporate all'interno del sistema scolastico nazionale. Al contempo, la chiusura delle strutture private e religiose stabilita nel 1903 pose fine al rapido incremento degli anni precedenti e condusse ad una crisi generale degli asili.
Una forte ripresa nell'utilizzo dei servizi per la petite enfance si ebbe in realtà solo al termine della seconda guerra mondiale con la creazione di esplicite politiche rivolte alla famiglia (Martin 2010). Gli anni „60 videro l'introduzione di forme di cura alternative alla classica formulazione dei nidi quali i nidi famiglia e le
halte-garderie. Proprio questi decenni sono segnati da una sempre maggiore partecipazione delle madri al mercato del lavoro, fattore che determinò un parallelo incremento della domanda dei posti all'interno dei servizi di cura. Tra il 1972 ed il 1980 il numero di strutture deputate alla cura della prima infanzia aumentò di oltre il 70% mentre ebbero luogo alcune riforme chiave in materia; nel 1975 venne introdotto il contributo alla nascita, nel 1976 quello per genitori soli e nel 1978 il contributo complementare per la famiglia. Nel 1981 venne creato, infine, l'Ufficio statale per la famiglia.
Gli ultimi due decenni del XX secolo mostrarono da un lato il prolificare di diverse forme di custodia e dall'altro lato l'introduzione di sostegni statali a livello finanziario per poter usufruire di tali nuovi servizi; l'azione pubblica quindi si spostò dall'investimento in strutture pubbliche al supporto nella scelta di soluzioni di cura individuale (Perivier 2003).
Presidio istituzionale
A cavallo tra il 1982 e il 1983 in Francia è stato avviato un processo di decentramento di responsabilità amministrative, le quali sono sempre state tradizionalmente centralizzate; in questo modo si sono venute a creare sostanziali differenze a livello locale e regionale (Fagnani 2001).
Lo Stato ha ora, attraverso la promozione delle leggi, il compito di definire l'orientamento generale ma può influire sempre meno sull'applicazione diretta delle leggi, le quali vengono adattate e attuate dall'autorità locale. I servizi per i bambini al di sotto dei 3 anni sono supervisionati dalla Caisse Nationale des Allocations Familiales, fondo di livello nazionale amministrato dallo Stato con la partecipazione delle parti sociali e di associazioni per la famiglia. La CNAF ha ricoperto un ruolo molto importante nel corso degli ultimi decenni in quanto a promozione, diffusione e sviluppo dei servizi per i bambini in fascia prescolare. Le politiche sociali pianificate dalla CNAF vedono l'attuazione ed il coordinamento realizzato dalle regioni e dalle CAF (Caisse d‟Allocations Familiales), che ne esercitano le funzioni operative. Le CAF si occupano di distribuire i sussidi per i servizi (anche privati) ed i contributi famigliari (Eme e Fraisse 2005); inoltre, questi istituti dispongono di autonomia nel definire parte delle politiche, stabilendo quali sono le tipologie di servizi di assistenza presenti nel territorio. Le CAF, infine, svolgono un ruolo importante anche in termini di assistenza tecnica per la verifica dei bisogni del territorio e di accompagnamento
allo sviluppo di progetti innovativi (Eme e Fraisse 2005). Il ruolo giocato dalle CAF è piuttosto singolare; la presenza di più CAF all'interno del medesimo dipartimento costituisce una specificità tutta francese ed è segno di una volontà politica di agire in favore alla prima infanzia rispettando l'autonomia dei livelli locali (Eme e Fraisse 2005). Infine ci sono "i comitati generali" (dipartimenti) che ricoprono una funzione di controllo da un punto di vista igienico e sanitario. Le autorizzazioni per i servizi all'infanzia individuali e collettivi (accreditamento) sono attribuiti dal presidente del consiglio Generale, il quale ricopre un ruolo di supervisione e controllo dei servizi, assicurando al contempo la formazione delle
assistante maternelle (Ninnin 2010).
Considerata la grande varietà di attori coinvolti nella pianificazione, nella gestione e nell'erogazione dei servizi per la prima infanzia la questione del coordinamento si pone come primaria (David 2005). È presente una commissione a livello dipartimentale per la prima infanzia (Commission départementale de l‟accueil des jeunes enfants) che include al suo interno il Presidente del Consiglio Generale, membri della Caf oltre che rappresentanti dei ministeri, dei comuni, delle associazioni e delle parti sociali, finalizzata alla promozione di uno sviluppo coerente dei servizi. Alle istituzioni locali sono lasciati ampi margini di manovra anche se pesantemente condizionati dalla normativa a livello nazionale e della concertazione con gli altri attori attivi in ambito educativo quali associazioni, famiglie e organismi parapubblici (Eme Fraisse 2005).
Welfare mix
In Francia, i gestori dei servizi di custodia collettiva rimangono nella maggior parte dei casi pubblici ed un ruolo molto importante è ricoperto dai Comuni (nel 2009, il 70% degli asili nido e il 60% delle strutture multi-accoglienza è comunale) (Ninnin 2010).
Negli ultimi anni, tuttavia, si è assistito ad una crescita di posti legati soprattutto allo sviluppo di iniziative private concentrate prevalentemente nel settore dell'accoglienza individuale; questo esito è stato legato anche ad una riconfigurazione complessiva dell'offerta dettata dagli alti costi delle strutture pubbliche e dal processo di decentramento amministrativo in atto negli ultimi anni. E‟ possibile osservare, infatti, una decrescita dei fondi investiti a livello nazionale nei servizi collettivi tradizionali mentre l'iniziativa privata è stata favorita anche attraverso l'introduzione di sostegni economici per le forme di custodia individuale (Mariano 2006). Questo mutamento ha inciso in modo determinante anche sugli equilibri finanziari dei Comuni, dato che i sostegni finanziari finalizzati all'acquisto di servizi di custodia individuale sono gestiti a livello nazionale e quindi si configura un potenziale alleggerimento dei costi per
gli enti locali. Dal punto di vista degli utenti, inoltre, le strutture private presentano generalmente costi di frequenza meno elevati rispetto alle strutture pubbliche, dettate in misura prioritaria dal minor costo del lavoro (Observatoire Nationale de la Petite Enfance 2012).
Esiste un'elevata variabilità a livello territoriale per quanto concerne il numero di posti disponibili all'interno di servizi di cura individuale privati; questi, infatti, sono presenti a livello di offerta teorica in misura molto più elevata nel nord-ovest della Francia mentre i valori più bassi sono rintracciabili in corrispondenza della fascia meridionale (ed in particolar modo nel sud-est). I servizi di accoglienza collettiva pubblici, invece, mostrano una distribuzione sul territorio simmetricamente opposta, essendo presenti in misura maggiore nel sud-est e nell‟area parigina (Observatoire National de la Petite Enfance 2013).
Riprendendo la distinzione già utilizzata per illustrare il caso milanese, anche per Lione procederemo con una sintetica presentazione dei servizi disponibili sul territorio dividendoli in servizi per l'accoglienza collettiva e servizi per l'accoglienza individuale e privata presso il domicilio dei genitori o del professionista del settore.
Strumenti di cura collettiva
E‟ possibile riscontrare sul territorio cinque tipi principali di servizio di cura:
crèche collective: queste strutture corrispondono agli asili nido italiani ed accolgono bambini in età compresa fra i 3 mesi e i 3 anni; il servizio può essere pubblico o privato;
microcrèche: sono strutture, pubbliche o private, d'accoglienza collettiva destinate a bambini in età compresa tra i 3 mesi ed i 6 anni. Si tratta di un servizio la cui regolazione è molto simile a quella delle crèche tradizionali da cui si differenzia per dimensioni e capacità d'accoglienza;
halte-garderie: le halte-garderie sono nate come forma di sostegno temporaneo per madri lavoratrici e disoccupate e costituiscono delle strutture finalizzate ad accogliere i bambini in modo sia regolare che occasionale. In questo modo, tali servizi si deputano ad essere la forma di accoglienza privilegiata dai genitori con lavoro a tempo parziale, occasionale o con orari irregolari. Si tratta di uno dei tipi di servizi all'infanzia che maggiormente è cresciuto nel corso degli ultimi vent'anni. Le attività svolte all'interno sono del tutto assimilabili a quelle del tradizionale asilo nido e allo stesso modo il personale lavorante deve avere pari qualifica professionale. Il servizio può essere privato o pubblico;
établissements multi-accueil: dal 2000 in Francia sono state legalizzate le strutture multi-accoglienza ovvero dei servizi in grado di associare le tipologie di cura precedentemente illustrate. Queste strutture si sono molto sviluppate negli ultimi anni grazie alla capacità di incontrare le diverse esigenze delle famiglie all'interno del medesimo luogo. Tali servizi sono presenti in misura assai superiore rispetto alle strutture mono-accoglienza; ad oggi si stima che circa un terzo delle crèche collective e delle
halte-garderie possono essere inscritte in questa tipologia di servizio, così come
il 70% delle crèche parentale. La capacità di accoglienza di queste strutture va dai 20 ai 90 bambini;
crèche parentale: queste strutture sono dei servizi gestiti direttamente dai genitori, i quali ne divengono i responsabili sia da un punto di vista educativo che da un punto di vista pratico, realizzando attività di gestione, manutenzione e pulizia della struttura. I genitori sono accompagnati sempre nell‟esercizio dell‟attività da un professionista del settore. Questo servizio può accogliere fino a un massimo di 20 bambini.
Strumenti di cura individuale
Per quanto concerne la cura individuale, la Francia si qualifica come un unicum e una best practice a livello europeo, laddove in molti degli stati europei l‟accoglienza individuale è per lo più limitata a prestazioni informali o famigliari (Eme e Fraisse 2005); i motivi dietro al recente sviluppo dell'accoglienza individuale possono essere ricercati nella mancanza di disponibilità di posti all'interno dei nidi pubblici oltre che nella flessibilità del servizio; tuttavia, alcuni studiosi ritengono che il fattore propulsivo principale risieda nel sistema dei finanziamenti nazionali e nel tipo di regolazione locale fortemente favorevole. Le assistante maternelle costituiscono il tipo di servizio individuale più comune e importante; si tratta di donne (frequentemente madri a loro volta) qualificate che si prendono cura di fino a quattro bambini5 di età inferiore a sei anni presso la propria abitazione. La professione risulta regolamentata a livello pubblico (legge del 27 giugno 2005) ed è inserita nel Code de l'Action sociale et des Familles. Le
assistante devono essere in possesso di un'autorizzazione e sono obbligate a
soddisfare gli standard minimi in termini di qualificazione, seguendo un corso di almeno 120 ore; è interessante notare, inoltre, che tra i requisiti per l'accreditamento vi sia una buona conoscenza della lingua francese, ad indicare l'elevato numero di donne immigrate che esercitano questa professione. Anche
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l'alloggio presso il quale viene esercitata la professione deve essere in possesso di condizioni minime atte a garantire il benessere e la sicurezza dei minori accolti. In relazione al lavoro svolto dalle assistante maternelle sono nate delle strutture di intermediazione dette relais assistantes maternelles finalizzate all'incontro e alla famigliarizzazione tra le famiglie e le assistante; anche queste strutture sono regolate e sostenute a livello pubblico. A partire dal 2009, inoltre, è consentito alle
assistante di raggrupparsi (fino ad un gruppo massimo di quattro) ed accogliere i
bambini in un locale diverso dal proprio domicilio personale, potendo quindi ospitare un numero di bambini non superiore alla somma di quelli previsti singolarmente dall'accreditamento. Per le famiglie questo tipo di soluzione rappresenta un servizio intermedio tra il nido pubblico e l'assunzione di un
assistante.
Accanto alle assistante maternelle si colloca la più tradizionale (e non regolamentata) garde à domicile . Si tratta di una forma di cura a domicilio realizzata dal personale direttamente all'interno dell'abitazione delle famiglie; gli operatori spesso sono finanziati direttamente dai genitori e non sono tenuti per legge a possedere un'autorizzazione o una qualifica specifica ai fini dell'esercizio del servizio. Questa attività di cura, quindi, è tra le meno istituzionalizzate anche se l'intervento dello Stato è ravvisabile negli sgravi fiscali e nei sussidi destinati ai genitori che scelgono questo tipo di cura. È difficile quantificare il numero di bambini che sono affidati alle cure di un assistente domiciliare; fonti pubbliche (Observatoire Nationale de la Petite Enfance 2012) tuttavia dichiarano che le percentuali sono piuttosto basse (1,9 bambini ogni 100) e sono probabilmente dettate anche dall'onerosità del servizio che richiede comunque un contratto di lavoro obbligatorio e beneficia di minori agevolazioni economiche rispetto alle
assistante.
Per quanto riguarda invece il ricorso a sistemi di cura informali, in Francia esistono alcuni elementi che possono avere un effetto incentivante: in primo luogo, vi è la possibilità di iscrivere i bambini alla scuola materna già a partire dal compimento del secondo anno di vita. In secondo luogo, il sistema dei congedi è molto ben strutturato; inoltre, esistono alcune specifiche forme di sostegno economico destinate ai genitori che si ritirano dal mercato del lavoro per curare i propri figli, che saranno illustrate più dettagliatamente nei prossimi capitoli. La cura informale costituisce, secondo quanto emerso dall'inchiesta realizzata nel 2007 da Drees, il tipo di custodia più diffusa; mediamente, oltre il 60% dei bambini francesi passa la maggior parte della settimana con i genitori. Tuttavia, i valori cambiano nel momento stesso in cui si considerano esclusivamente i nuclei in cui entrambi i membri lavorano; la percentuale di genitori che decide di affidarsi a servizi esterni, in questi casi, sale al 64% mentre i bambini che sfruttano sistemi di cura informale scende al 27% (Drees 2007). Questo dato
sembra in parziale contraddizione con gli elementi sino ad ora emersi in merito al complesso sistema di servizi di cura privati e pubblici presenti in Francia; in realtà, come vedremo più avanti, la stessa formulazione delle politiche pubbliche è concepita in modo tale da creare condizioni quasi equivalenti tra la scelta di curare in prima persona i bambini o rivolgersi a strutture di cura professionali/professionisti accreditati.
Conclusa questa breve rassegna delle forme di servizio di cura disponibili a Milano e Lione, andremo ora a presentare la parte più analitica del lavoro. All‟interno dei prossimi paragrafi verranno in primo luogo illustrate le dimensioni selezionate ai fini dello studio degli strumenti individuati; successivamente, si illustreranno e commenteranno le principali evidenze emerse. Il capitolo si concluderà, infine, con il test degli idealtipi e l‟analisi configurazionale vera e propria.