Il referendum sospensivo nell’ordinamento svizzero

Nell’esperienza svizzera il referendum sospensivo è strumento che trova uno spazio particolarmente ampio. Innanzitutto, a livello confederale, con la revisione integrale della Costituzione del 1874 venne introdotto il referendum legislativo facoltativo, a cui possono essere sottoposte tutte le leggi votate dal Parlamento e, in generale, tutte le norme federali con forza di legge.

L’art. 141 della Costituzione elvetica dispone in effetti che se cinquantamila elettori164 o otto Cantoni ne fanno richiesta entro cento giorni dalla pubblicazione ufficiale, sono sottoposti al voto popolare le leggi federali, le leggi federali dichiarate urgenti e con durata di validità superiore a un anno, nonché i decreti federali conformi alla Costituzione: tali atti, in caso di esito positivo della domanda, potranno

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In questo caso “Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi”: art. 138 Cost., comma 2

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Originariamente erano richieste trentamila sottoscrizioni. Il numero è stato elevato a cinquantamila nel 1977

132 entrare in vigore solo se sono approvati dalla maggioranza dei cittadini che hanno preso parte alla votazione.

Il referendum facoltativo di tipo sospensivo è d’altronde previsto dal medesimo art. 141 Cost. anche per l’approvazione di alcuni trattati internazionali, ossia quelli di durata indeterminata e indenunciabili, quelli prevedenti l'adesione della Confederazione a un'organizzazione internazionale, e quelli comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l'attuazione dei quali è necessaria l'emanazione di leggi federali.

Ma la Costituzione svizzera prevede altresì ipotesi di referendum sospensivi a carattere obbligatorio: si sensi dell’art. 140, infatti, sottostanno al voto del popolo e dei Cantoni le modifiche alla Costituzione; l’adesione della Confederazione a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali; le leggi federali dichiarate urgenti, prive di base costituzionale e con durata di validità superiore a un anno, che devono essere sottoposte a votazione entro un anno dalla loro adozione da parte dell'Assemblea federale. Tali atti entrano in vigore solo se approvati dalla maggioranza dei votanti e dalla maggioranza dei Cantoni165: l’esigenza della doppia maggioranza affinché tali atti siano accettati è una conseguenza, evidentemente, del carattere federale della forma di Stato svizzera.

Ma il referendum sospensivo di carattere obbligatorio è ancora più diffuso a livello cantonale: esso esiste innanzitutto per le revisioni costituzionali cantonali; quattordici dei ventisei Cantoni prevedono poi il referendum obbligatorio anche per le leggi ordinarie166, (mentre negli altri dodici Cantoni il referendum legislativo è facoltativo): diciannove Cantoni poi prevedono il referendum obbligatorio per le

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L’esito della votazione popolare nel Cantone vale come voto del Cantone; i Cantoni di Obvaldo, Nidvaldo, Basilea Città, Basilea Campagna, Appenzello Esterno e Appenzello Interno dispongono di un mezzo voto ciascuno.

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Sono i Cantoni di Zurigo, Uri, Svitto, Untervaldo (Alto e Basso), Glarona, Soletta, Basilea - Campagna, Sciaffusa, Appenzello Esterno, Appenzello Interno, Grigioni, Argovia e Vallese.

133 decisioni di spesa che superano una certa somma (referendum finanziario obbligatorio), mentre negli altri è contemplato comunque il referendum finanziario facoltativo; in nove Cantoni, infine, è previsto il referendum obbligatorio per l’approvazione di trattati intercantonali (referendum convenzionale obbligatorio).

5.2.4.2. Il referendum sospensivo nell’ordinamento statunitense

Se la Svizzera rappresenta l’ordinamento in cui il referendum di tipo sospensivo ha il maggior successo, come del resto vale per gli strumenti di democrazia diretta in generale, anche negli Stati Uniti, pur se soltanto a livello di Stati federati, l’istituto conosce un significativo sviluppo.

Detto che in tutti gli Stati americani, eccetto il Delaware, è previsto il referendum obbligatorio per le revisioni totali e parziali delle loro costituzioni, a livello legislativo invece, a differenza che in Svizzera, il referendum obbligatorio non esiste; ventiquattro Stati conoscono il referendum legislativo facoltativo, con valore sospensivo in diciotto Stati, con valore invece risolutivo negli altri sei: nel caso in cui il referendum sia di tipo sospensivo, è dunque consentito ai cittadini, mediante la raccolta del numero di sottoscrizioni richiesto, di far sottoporre al voto popolare leggi da poco approvate e non ancora entrate in vigore per stabilire se esse debbano essere promulgate oppure respinte; nel caso in cui si tratti invece di referendum risolutivo, il voto popolare negativo pone fine alla validità di una legge che, in origine, entra in vigore al momento della sua approvazione. Il termine per il referendum, entro il quale dunque devono essere raccolte le sottoscrizioni necessarie affinché la consultazione popolare abbia luogo, è generalmente di 90 giorni decorrenti dall’approvazione parlamentare dell’atto di cui si tratta, ma in alcuni Stati è più lungo: esso è ad esempio di quattro mesi nel Kentucky e di sei mesi nel Montana.

134 Il numero delle firme richiesto per provocare il referendum legislativo varia poi da Stato a Stato, richiedendo le diverse Costituzioni valori percentuali della popolazione elettorale differenti: si va dal 2% del corpo elettorale richiesto in Nord Dakota e Massachusetts al 15% di firme richiesto nel Wyoming, con una notevole influenza, naturalmente, sulle possibilità di successo dell’iniziativa referendaria. Per quanto riguarda i limiti di materia, la generalità delle Costituzioni statali esclude dall’oggetto del referendum legislativo, oltre agli atti parlamentari di carattere amministrativo, le leggi finanziarie, di spesa, le leggi di polizia e le misure urgenti. Per ciò che concerne il voto popolare, invece, il suo risultato è, nella generalità dei casi, determinato dalla maggioranza semplice degli elettori che si sono recati al voto, ma alcune Costituzioni, dal momento che in alcuni Stati si vota solo una o due volte all’anno su un gran numero di oggetti (cc.dd. long ballots), richiedono che la maggioranza negativa rispetto ad un singolo quesito rappresenti almeno il 30% o il 40% del totale dei cittadini che si sono recati alle urne.

5.2.4.3. Considerazioni relative all’introduzione dell’istituto nel nostro ordinamento

Auspicabile è nel nostro ordinamento l’introduzione e la disciplina, sempre mediante revisione costituzionale, di un referendum sospensivo sulle leggi ordinarie di carattere facoltativo, al cui risultato positivo subordinare, quindi, l’entrata in vigore di leggi appena approvate dal Parlamento, sul modello generale offerto dal referendum costituzionale disciplinato all’art. 138 Cost., commi 2 e 3.

Il referendum sospensivo, per evitare un appesantimento eccessivo dei lavori parlamentari e al contempo per consentire un suo maggiore spazio operativo rispetto a quello che si avrebbe ove si prevedesse un referendum obbligatorio limitato, gioco forza, a un numero estremamente limitato di materie, dovrebbe essere facoltativo, e essere

135 quindi subordinato alla raccolta di un determinato numero di sottoscrizioni popolari, che dovrebbe essere previsto in un numero significativo, sempre per evitare il rischio di un sostanziale blocco dell’attività del Parlamento e un esautoramento delle sue funzioni. Per quanto riguarda i limiti di oggetto, benché si proponga in ogni caso l’introduzione di un referendum a carattere facoltativo e non sussista dunque quella inderogabile necessità di limitarne l’ambito operativo che si avrebbe invece nel caso in cui si fosse trattato di un referendum obbligatorio, sarebbe opportuno individuare materie ben individuate sulle quali si possa svolgere un referendum sospensivo: dovrebbero essere, in particolare, quelle di particolare rilevanza costituzionale, sulle quali è auspicabile che si formino maggioranze parlamentari più ampie della normale maggioranza semplice costituita dalle forze partitiche che compongono la maggioranza di governo. Si può ipotizzare allora la limitazione dell’ambito applicativo dell’istituto alle leggi elettorali, a quelle che investono i diritti di libertà costituzionali, alle leggi che disciplinano il funzionamento di organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, e a quelle di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali comportanti limitazioni alla sovranità nazionale. L’individuazione in questi termini dell’oggetto del referendum sospensivo sarebbe in effetti strettamente correlata con un’altra condizione che si ritiene dovrebbe essere introdotta per lo svolgimento della consultazione, oltre, naturalmente, alla regolare raccolta del numero di sottoscrizioni popolari richiesto: l’approvazione parlamentare della legge in questione con una maggioranza inferiore ad una maggioranza qualificata, che ben potrebbe essere individuata nei due terzi dei componenti. Si consentirebbe così all’istituto del referendum sospensivo di svolgere un’utilissima funzione, in materie centrali per la vita costituzionale del Paese, di contestare scelte adottate da una maggioranza non bipartisan del Parlamento che possano ritenersi lesive di diritti costituzionali, ed in particolare dei diritti delle

136 minoranze, o di regole istituzionali, andando così a verificare in via preventiva rispetto all’entrata in vigore della legge gli orientamenti in materia del Paese reale, e quindi il consenso del corpo elettorale. Tutto questo prevenendo quindi un successivo uso distorto del referendum abrogativo come arma della minoranza parlamentare contro decisioni della maggioranza parlamentare ritenute lesive di diritti di libertà o di principi costituzionali, decisamente meno efficace rispetto al referendum sospensivo perché destinata comunque ad operare in via successiva rispetto all’entrata in vigore della legge, e quando quindi la decisione della maggioranza è ormai divenuta operativa o addirittura irreversibile, come nel caso di leggi temporanee, che esauriscono i loro effetti entro un certo termine.

In definitiva, il referendum sospensivo svolgerebbe un’utilissima funzione deterrente rispetto a provvedimenti avventati della maggioranza di Governo su materie sulle quali è auspicabile la formazione di una maggioranza più ampia, riguardando materie di sicura rilevanza costituzionale: la minaccia della possibilità di svolgimento di un referendum sospensivo potrebbe nel concreto contribuire alla bontà, e di conseguenza all’ampia condivisione politica, dei provvedimenti legislativi in materie fondamentali della convivenza sociale ed istituzionale, quali quelle che dovrebbero essere, appunto, oggetto di referendum sospensivo.

Guardando alla prassi applicativa sia svizzera che statunitense del referendum sospensivo, vediamo che esso è storicamente uno strumento che favorisce maggiormente le forze politiche conservatrici, specularmente con quanto si è detto, invece, a proposito dell’iniziativa: il referendum sospensivo consente infatti alle forze conservatrici di far cadere mediante la consultazione popolare progetti di riforma di carattere progressista, da loro giudicati eccessivamente rischiosi. È chiaro, invece, che le forze politiche di sinistra non risultano particolarmente avvantaggiate dall’uso dello strumento, perché esso

137 consentirebbe, evidentemente, di respingere con il voto popolare un progetto di riforma a loro avviso poco incisivo sullo status quo, ma niente di più: a differenza dell’iniziativa, che, lo si è detto, è lo strumento privilegiato delle forze progressiste, il referendum sospensivo non consente, insomma, alla sinistra di guadagnare nulla dal punto di vista dell’introduzione di riforme nuove, ma soltanto di comportare la caduta di progetti di legge non condivisi.

In dottrina si sottolinea poi come, in particolare in Svizzera, il referendum sospensivo abbia inciso sul processo decisionale parlamentare, mutandolo profondamente. Neidhart167, uno dei maggiori studiosi del referendum in Svizzera, sostiene che il referendum legislativo facoltativo incomba, di fatto, come una minaccia, una sorta di spada di Damocle sull’intero procedimento legislativo, dal momento che è sempre possibile che un gruppo d’interesse che non condivida un progetto di riforma approvato dal Parlamento metta in modo il processo referendario con l’obiettivo di comportare la caduta, mediante voto popolare negativo, dell’intero progetto di legge. Secondo la tesi di Neidhart, in Svizzera si è allora instaurata la prassi di coinvolgere nel corso dell’iter legislativo, e già a partire dalla fase iniziale del deposito del progetto di riforma in Parlamento, tali gruppi di interesse che siano in grado, con la loro influenza nella società civile, di promuovere un referendum sospensivo, e di sabotare così, di fatto, per mezzo della consultazione popolare, pacchetti di leggi approvati dal Parlamento. Per evitare questo scenario sono allora posti in essere procedimenti decisionali complessi, che trasformano, secondo l’autore, la democrazia rappresentativa svizzera in una democrazia contrattuale, in cui l’azione del Parlamento ne esce decisamente limitata: i gruppi d’interesse più influenti vengono regolarmente fatti partecipare agli iter legislativi più importanti, in modo da giungere all’elaborazione di progetti legislativi

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138 “a prova di referendum”, ossia sostanzialmente condivisi con tali organizzazioni, in modo da scongiurare lo svolgimento di un referendum sospensivo successivo.

Peraltro, secondo la tesi di Neidhart, anche la composizione delle coalizioni di governo è sostanzialmente influenzata dal meccanismo dei referendum legislativi facoltativi168. Con il tempo i partiti in grado di provocare referendum sospensivi e, così, di bloccare progetti di riforma di iniziativa governativa, sono stati inclusi nelle coalizioni di governo, in modo da scongiurare in origine la minaccia referendaria: il risultato è che dal 1891 i Liberali non governarono più da soli, e che costantemente in Svizzera si hanno governi di grande coalizione, con la sostanziale integrazione di forze di opposizione nella composizione del governo: il Consiglio Federale svizzero per il 2015 è composto da due esponenti del Partito Socialista, due del Partito Liberale, uno dell’Unione Democratica di Centro, uno del Partito Borghese Democratico ed uno del Partito Popolare democratico, ossia da due esponenti della sinistra, tre di area centrista e due della destra.

In vista dell’introduzione del referendum sospensivo nel nostro ordinamento dobbiamo dunque chiederci se essa può comportare tali effetti, tanto sul processo decisionale parlamentare, quanto sulla composizione e, conseguentemente, sull’azione di governo. Ebbene, per quanto riguarda l’aspetto degenerativo del costante coinvolgimento dei gruppi di interesse più influenti nel procedimento legislativo col fine di scongiurare il rischio di attivazione del referendum sospensivo successivo, esso sarebbe sostanzialmente evitato se, come si è più su auspicato, si prevedesse, da un lato, che il referendum in questione possa essere richiesto solo nel caso in cui un progetto di legge sia approvato a maggioranza semplice anziché a maggioranza qualificata (si può ipotizzare una maggioranza dei due terzi dei componenti); dall’altro la limitazione dell’oggetto del referendum sospensivo a

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139 poche e ben individuate materie, ossia quelle concernenti i diritti di libertà costituzionali e il funzionamento degli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale.

Così inquadrato lo spazio operativo del referendum sospensivo, non pare allora che l’eventualità di un suo svolgimento possa andare a comportare una tale distorsione del procedimento decisorio parlamentare, mentre incentiverebbe, piuttosto, un’ampia convergenza tra le forze politiche in materie fondamentali per la vita costituzionale del Paese la quale scongiurerebbe quindi alla radice l’ipotesi della consultazione popolare. Nelle materie (poche) su cui il referendum sospensivo sarebbe ammesso, in altre parole, le forze parlamentari hanno in mano la possibilità, elaborando progetti di legge ampiamente condivisi, di scongiurare l’ipotesi del referendum sospensivo e quell’influenza che gruppi d’interesse esterni svolgono, come si è visto, nel procedimento legislativo svizzero.

Per quanto riguarda la paventata influenza che l’introduzione del referendum sospensivo potrebbe esercitare sulla composizione e quindi sull’indirizzo politico del governo, non sembra in realtà che tale istituto, peraltro da limitare, lo si ripete, ad un numero circoscritto di materie, possa realmente influenzare le dinamiche di governo. Piuttosto, occorre rilevare che la progressiva integrazione delle forze politiche svizzere non sia da ricondurre esclusivamente, né principalmente, agli effetti del referendum legislativo facoltativo (sospensivo): essa rappresenta piuttosto un fenomeno che è proprio anche di altre piccole democrazie europee, come quelle scandinave, o quelle olandese, belga, o austriaca. Non si può ragionevolmente sostenere che un istituto referendario abbia la capacità di incidere sulla formazione del governo, che è determinata ovviamente dall’adesione a programmi politici complessivi, piuttosto che da singole questioni di natura contingente. Dobbiamo concludere che il consociativismo svizzero sia piuttosto da riferire ad una particolare cultura politica,

140 propria anche, appunto, di altre democrazie dell’Europa centro- settentrionale, che risponde ad un modello di regolazione del conflitto fondato sul compromesso e sulla ricomposizione delle forze politiche, che determina per l’appunto l’abitualità di governi di grande coalizione in tali ordinamenti.

Ci sembra dunque di poter affermare che l’introduzione in Costituzione dello strumento del referendum sospensivo, con gli accorgimenti suggeriti, possa produrre esclusivamente effetti positivi, comportando l’ampliamento dei canali popolari di partecipazione e svolgendo l’utilissima funzione di verifica in via preventiva del consenso del corpo elettorale in merito a progetti di legge che toccano gli aspetti essenziali della convivenza sociale e istituzionale, senza invece produrre quelle conseguenze distorsive che, come si è appena visto, sono paventate da una parte della letteratura in materia, in particolare straniera.

5.2.5. I referendum propositivi e consultivi negli Statuti regionali