Un’analisi dell’iniziativa popolare nell’ordinamento svizzero

L’iniziativa popolare esiste nei due Paesi in cui gli strumenti di democrazia diretta conoscono il massimo successo, ossia Svizzera e Stati Uniti. Un modello molto interessante di iniziativa popolare in senso proprio, anche se riferito a fonti di rango costituzionale, è quello previsto dalla Costituzione confederale elvetica per quanto riguarda l’iniziativa costituzionale, che, introdotta nel 1891, consente a

117 centomila elettori di proporre una modifica parziale della Costituzione149. Si tratta di una iniziativa indiretta, in quanto la modifica costituzionale proposta, di iniziativa per l’appunto dal basso, viene prima depositata e discussa in Parlamento, dopodiché si innesta nel procedimento, in ogni caso, un referendum propositivo, una consultazione popolare quindi, che chiude in ogni caso l’iter dell’iniziativa popolare: il referendum ha luogo, infatti, sia nel caso in cui il Parlamento approvi la modifica costituzionale di iniziativa popolare, per l’approvazione definitiva, che conduce, dopo la promulgazione, all’entrata in vigore della revisione costituzionale stessa, sia nel caso in cui il Parlamento rimanga inerte di fronte al progetto di modifica costituzionale, oppure lo respinga (ed in questo caso può raccomandare agli elettori di respingerlo a loro volta, presentando una propria controproposta sottoposta anch’essa al voto dello stesso referendum), oppure approvi una revisione costituzionale che di fatto stravolga i principi ispiratori del progetto di iniziativa popolare. In sede di referendum propositivo successivo, poi, il progetto di iniziativa popolare è approvato con il voto favorevole della maggioranza dei voti popolari e dei ventisei cantoni, secondo una previsione che discende evidentemente dal carattere federale della forma di Stato svizzera.

Detto che, per quanto riguarda il livello cantonale, esiste una iniziativa legislativa ordinaria in tutti i cantoni, è opportuno prendere l’iniziativa costituzionale confederale svizzera complessivamente a modello per l’introduzione di una iniziativa legislativa popolare nel nostro ordinamento, e conseguentemente di un referendum propositivo che si innesti nel procedimento dell’iniziativa allo scopo di arricchirla, evitandosi così quegli sconvolgimenti del sistema di produzione del diritto quale previsto dalla nostra Costituzione che si avrebbe ove si introducesse un referendum propositivo sul modello francese.

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Originariamente erano richieste cinquantamila firme per l’iniziativa costituzionale, ma il numero è stato raddoppiato nel 1977

118 Rispetto all’esempio svizzero, sembra tuttavia opportuno limitare lo spazio del referendum propositivo solo al caso di inerzia o mancata approvazione della proposta popolare da parte del Parlamento, sembrando inutile la consultazione popolare diretta laddove le Camere, uniche titolari del potere legislativo, approvino il testo proposto dal popolo. Il ruolo del referendum propositivo dovrebbe essere solo quello di sanzione nei confronti del Parlamento.

Ciò detto, una corretta disciplina costituzionale dell’iniziativa legislativa popolare dovrebbe innanzitutto andare ad escludere dalle materie che ne possono formare oggetto quelle relative alle limitazioni delle principali libertà costituzionali e dei diritti delle minoranze etniche, linguistiche, culturali e religiose: l’iniziativa popolare, in effetti, è, tra gli strumenti di democrazia diretta, quello più pericoloso per le minoranze, perché consente al principio di maggioranza di dispiegarsi nel modo più pieno ed intenso150, ed è dunque opportuno introdurre dei limiti materiali particolarmente pregnanti per evitare che iniziative legislative demagogiche e pericolose per i loro contenuti arrivino al voto popolare. Per ragioni in parte analoghe, e quindi per evitare il rischio che iniziative legislative di una esigua minoranza, in quanto tali potenzialmente demagogiche e pericolose nei loro contenuti, possano arrivare al voto, sarebbe poi opportuno che la disciplina costituzionale dell’istituto prevedesse un numero particolarmente elevato di sottoscrizioni necessarie a provocare il procedimento: se consideriamo che la Costituzione confederale svizzera richiede, per l’iniziativa costituzionale popolare, centomila firme, si può ipotizzare un numero proporzionalmente adeguato di sottoscrizioni nel nostro ordinamento pari a settecentocinquantamila. Per quanto riguarda la struttura del procedimento, poi, sarebbe opportuno prevedere un’iniziativa indiretta, che contempli cioè il previo deposito del progetto di iniziativa popolare in Parlamento,

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119 disponendosi che, ove le Camere approvino il progetto senza modifiche, oppure con modifiche tali da non incidere sui principi ispiratori del progetto stesso, il procedimento si concluda senza alcuna consultazione popolare, bensì con l’immediata promulgazione e pubblicazione del progetto, ormai legge. Qualora invece il Parlamento non discuta, oppure respinga il progetto, oppure approvi un testo che vada ad incidere, stravolgendoli, sui principi ispiratori del progetto di iniziativa popolare, ecco che dovrebbe innestarsi la consultazione referendaria propositiva, con la quale in ogni caso la procedura si arresta: con la promulgazione del progetto in caso di esito positivo, oppure con l’accantonamento dello stesso in caso di esito negativo della votazione. Ovviamente, a questo punto si pone il problema di individuare il soggetto deputato ad accertare l’eventuale violazione dei principi espressi nel progetto di iniziativa popolare: si potrebbe ipotizzare una competenza, in tal senso, dell’Ufficio centrale per il referendum istituito presso la Corte di Cassazione, che peraltro, come auspicato in dottrina151, potrebbe anche essere investito della funzione di tradurre in formulazione articolata, nel contraddittorio con i promotori, il progetto di iniziativa popolare, che potrebbe in ipotesi non essere redatto in maniera formalmente corretta o sufficientemente puntuale.

Per esaltare il rendimento dell’istituto dell’iniziativa si può poi ipotizzare un controllo preventivo di legittimità costituzionale sul modello del Conseil Constitutionnel francese, cui assoggettare le proposte di iniziativa popolare una volta raccolte le sottoscrizioni necessarie per l’avvio del procedimento e prima del deposito del progetto presso il Parlamento, allo scopo di evitare l’avvio di un procedimento complesso, come quello dell’iniziativa popolare indiretta, che si rivelerebbe poi inutile ove la legge risultante fosse poi giudicata illegittima in sede di controllo successivo di costituzionalità.

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Cfr. Baldassarre, Il referendum abrogativo nel sistema costituzionale: un bilancio, in AA. VV., Corte Costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia, p. 487

120 Un altro nodo da sciogliere in sede di disciplina costituzionale sarebbe quello della forza giuridica delle leggi risultanti dalla procedura di iniziativa popolare, che dovrebbe essere pari a quella delle leggi risultanti da un ordinario procedimento parlamentare; infine è auspicabile, per evitare che si pervenga alla redazione di un progetto ingannevole, che sia richiesta l’omogeneità della proposta di iniziativa popolare, che dovrebbe essere assicurata, ancora una volta, dall’Ufficio centrale, deputato alla redazione del testo definitivo del progetto, nel contraddittorio con i promotori.

Con questi accorgimenti, l’iniziativa legislativa popolare, ed il referendum propositivo che eventualmente si innesterebbe nella procedura, avrebbero il risultato di allargare i canali di partecipazione diretta effettiva e di prevenire un uso distorto del referendum abrogativo in senso sostanzialmente propositivo, secondo la prassi condannabile dei referendum manipolativi, che, determinando l’abrogazione di frammenti di disciplina anche privi di autonomo significato normativo, comportano la creazione di una normativa sostanzialmente nuova. Il tutto recuperando, grazie al necessario passaggio parlamentare della procedura, quella dialettica tra forze politico – parlamentari contrapposte che fa la ricchezza dei procedimenti decisori rappresentativi, e senza comportare un sostanziale stravolgimento del sistema di produzione del diritto disciplinato dalla Costituzione attuale, come si avrebbe invece in caso di introduzione di un referendum propositivo sul modello francese, del tutto sostitutivo della competenza legislativa del Parlamento.

5.2.2.3. Un’analisi dell’iniziativa popolare nell’ordinamento