Un’analisi dell’iniziativa popolare nell’ordinamento

Anche gli Stati Uniti conocono un importante successo dell’iniziativa legislativa popolare: detto che a livello federale nessun istituto di democrazia diretta è previsto e disciplinato dalla Costituzione

121 americana, le Costituzioni di ventidue Stati federati contemplano invece l’iniziativa popolare in senso proprio, diretta in alcuni di essi, indiretta in altri. Essa, al pari degli altri strumenti di democrazia diretta, è un fenomeno tipico degli Stati dell’Ovest e del Midwest: dei ventisei Stati con una qualche forma di iniziativa o referendum popolare, solo due sono nel Sud e tre nel Nord – Est. Il numero di iniziative messe effettivamente in votazione è più alto in Stati, come California, Oregon e Nord Dakota, in cui il numero di sottoscrizioni necessarie per la presentazione dei progetti di legge di iniziativa popolare è più basso: in particolare, la Costituzione del Nord Dakota richiede la raccolta delle firme di appena il 2% della popolazione elettorale, mentre la soglia è del 5% in California e del 6% nell’Oregon; in via generale, l’esperienza americana insegna che la severità del requisito relativo al numero di firme è direttamente correlata con la frequenza dell’uso dell’iniziativa, e degli strumenti di democrazia diretta in generale: nello Stato del Wyoming, in cui è richiesto addirittura un numero di firme pari al 15% del corpo elettorale, non vi è stata ancora alcuna iniziativa popolare152.

Il fenomeno dell’iniziativa negli Stati Uniti è esploso nel corso degli anni Settanta: più che in ogni altro Stato, l’iniziativa è esplosa in California, dove negli anni Settanta il numero di richieste in circolazione per la sottoscrizione aumentò più del 400% rispetto al decennio precedente, secondo una crescita che è proseguita, pur con percentuali meno nette, nei decenni successivi; fisiologicamente, all’aumento delle richieste corrisponde una diminuzione della percentuale delle richieste effettivamente sottoposte al voto: il trend complessivo del fenomeno in California è che circa un’iniziativa su dieci per le quali viene iniziata la raccolta delle sottoscrizioni è effettivamente messa in votazione ed approvata153.

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Cfr. M. Caciagli e P.V. Uleri (a cura di), Democrazie e referendum, p. 84 s.

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122 Le ragioni del successo dell’iniziativa popolare, vuoi in Svizzera, vuoi negli Stati Uniti, sono molteplici. In Svizzera essa è stata tradizionalmente uno strumento dell’opposizione di sinistra, che ha ottenuto la costruzione dello Stato sociale proprio grazie all’utilizzo dello strumento dell’iniziativa (che in Svizzera è a livello confederale, lo ricordiamo, costituzionale): dal momento che la confederazione elvetica non ha una competenza generale in materia di legislazione sociale, ogni tassello della costruzione dello Stato sociale ha reso necessaria proprio una modifica costituzionale, non di rado, appunto, in via di iniziativa popolare; solo una volta che sia intervenuta la modifica costituzionale, è possibile poi l’attuazione del relativo articolo del testo fondamentale a livello legislativo. Circa due terzi delle iniziative popolari in Svizzera riguardano in effetti la politica sociale (in particolare, istruzione, sanità ed edilizia pubblica) e la materia ambientale, oltre alla forma e alle istituzioni dello Stato (organizzazione del governo, età di voto ecc.); in misura inferiore riguardano la politica economica e finanziaria dello Stato154.

Se guardiamo all’esperienza statunitense, anche qui lo strumento dell’iniziativa popolare è tradizionalmente usato dai partiti di opposizione nei vari Parlamenti statali: riprendendo l’esperienza californiana, il Partito repubblicano, che è stato a lungo partito di minoranza, ha provocato il maggior numero di iniziative; uno degli esempi più importanti è stata l’iniziativa repubblicana per contrastare la maggioranza democratica nella riforma delle circoscrizioni elettorali negli anni Ottanta155.

Un’importante lezione che ci proviene dalle esperienze straniere in vista dell’introduzione dell’iniziativa popolare in senso proprio nel nostro ordinamento è che tale strumento potrebbe costituire un importante canale per le minoranze politiche per incidere direttamente sulla definizione dell’agenda politica, in modo ovviamente molto più

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Cfr. M. Caciagli e P.V. Uleri (a cura di), Democrazie e referendum, p. 71 s.

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123 pregnante di quanto possa accadere attualmente con la proposta di legge di iniziativa popolare disciplinata all’art. 71, comma 2, Cost.: l’iniziativa legislativa popolare in senso proprio, indiretta, determina infatti la certezza, alternativamente, dell’approvazione da parte del Parlamento del progetto popolare, oppure della consultazione popolare diretta per determinare, in caso di esito positivo del voto parlamentare o di quello popolare, l’entrata in vigore del progetto di iniziativa popolare.

L’esperienza americana dimostra che le capacità operative dell’istituto sono ulteriormente potenziate dallo scambio di esperienze tra attivisti, in contatto da uno Stato all’altro, che fanno tesoro delle rispettive esperienze (positive): gli attivisti che hanno utilizzato lo strumento negli anni Settanta in opposizione alle centrali nucleari hanno condiviso la loro esperienza con quanti hanno in seguito proposto altre iniziative, favorendo così una successiva ondata di iniziative popolari concernenti l’utilizzazione dei servizi pubblici, le tasse sulla proprietà, la revisione delle circoscrizioni elettorali, i contenitori di bevande, il fumo, temi etici.

Alcuni aspetti degenerativi dell’istituto dell’iniziativa che ci provengono dall’esperienza americana possono invece essere prevenuti con la previsione di un numero di sottoscrizioni particolarmente elevato per mettere in moto il relativo procedimento. In primo luogo, l’utilizzazione, se non la strumentalizzazione, dell’istituto da parte di alcuni politici che, non avendo avuto successo nella propria carriera politica, sono ricorsi all’iniziativa per catturare il consenso degli elettori particolarmente interessati alla questione sollevata e proiettarsi così verso la notorietà. Clamorosi sono stati i casi di Paul Gann e Howard Jarvis, due politici californiani che non avevano avuto successo nella politica locale, e che hanno raggiunto la notorietà grazie al loro ruolo di co – sponsor della “Proposta 13”, l’iniziativa popolare per ridurre la tassazione in California alla fine degli anni Settanta: i

124 due ne ebbero un tornaconto politico importante, tant’è che il primo ne ricavò la nomination a candidato repubblicano della California al Senato federale nel 1980, ed il secondo addirittura guadagnò una copertina di “Time”156

. Ebbene, sembra evidente che, laddove il numero delle firme necessario per mettere in votazione un progetto di iniziativa popolare sia particolarmente elevato, lo spazio per le strumentalizzazioni dell’istituto in vista di un tornaconto personale sarebbe molto ridotto, dal momento che, così, difficilmente un’iniziativa senza effettive prospettive di successo e promossa al solo fine di raggiungere visibilità e la benevolenza di una parte dell’elettorato vedrebbe raccolto il numero necessario di firme, e sarebbero ridotte così le possibilità che i promotori di un tale tipo di iniziative possano raggiungere un tornaconto personale in termini di successo politico, che sarebbe così limitato ai soli promotori di iniziative effettivamente condivise da uno strato pur sempre importante del corpo elettorale, e caratterizzate quindi da effettivi connotati di serietà.

L’altro aspetto degenerativo dell’iniziativa popolare che ci proviene dall’esperienza americana e che si ritiene di poter affrontare con la previsione di un numero elevato delle firme necessarie è quello della proliferazione di una vera e propria “industria delle iniziative”, popolata da consulenti professionali specializzati nel fornire il tramite organizzativo necessario dalla raccolta delle firme fino alla votazione. Numerosi sono i servizi offerti da tali imprese: essi comprendono la circolazione del progetto di iniziativa popolare per la sottoscrizione, i servizi connessi alla raccolta delle firme, la campagna di propaganda per il voto, comprendente sia la pubblicità postale diretta che la propaganda tramite i media, la raccolta dei sondaggi d’opinione, nonché la rappresentanza e la tutela legale. L’insieme di queste attività, se nel passato costituivano una prestazione occasionale offerta da

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125 consulenti professionali che avevano come oggetto principale della loro attività la prestazione di servizi altri, oggi sono diventate un affare di miliardi di dollari per numerose agenzie che si sono specializzate nel settore, di cui alcune forniscono uno o alcuni dei servizi menzionati, mentre altre li forniscono tutti, dalla raccolta delle sottoscrizioni fino alla difesa legale di una iniziativa effettivamente approvata dagli elettori.

Ebbene, l’aspetto degenerativo che si intende qui condannare, in particolare, è la distorsione per la quale, almeno in numerosi casi, l’industria delle iniziative, piuttosto che limitarsi a raccogliere le richieste di consulenza provenienti da clienti che propongono delle iniziative, tende piuttosto ad autoalimentarsi, creando autonomamente ipotesi di iniziativa per aumentare il proprio volume di affari: sono spesso le agenzie specializzate nel settore ad individuare i temi di potenziali iniziative popolari e gli sponsor che consentano di ottenere con discrete probabilità il numero di firme richiesto, creandosi quindi occasioni di guadagno. Non rari sono stati i casi, ad esempio, di iniziative popolari proposte da compagnie di assicurazione aventi l’obiettivo di contrastare, con la proposizione di ipotesi di riforma meno radicali, altre iniziative popolari di riforma rivolte contro le compagnie di assicurazione, e cercando quindi di conquistare più consensi della proposta originaria lanciata contro di loro157.

In vista dell’introduzione dell’iniziativa popolare nel nostro ordinamento, detto che è probabilmente impossibile prevenire del tutto simili scenari, la previsione di un particolarmente significativo numero di sottoscrizioni necessarie può se non altro arginare il fenomeno potenziale dell’”industria delle iniziative”, potendo in qualche modo scoraggiare la deriva per la quale agenzie specializzate tendono a creare autonomamente affari, dato che si presenterebbe come non

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Secondo la legge di numerosi Stati, infatti, se una pluralità di iniziative aventi ad oggetto la stessa questione viene approvata nella stessa votazione entra in vigore quella che ottiene il maggior numero di voti favorevoli

126 semplice il raggiungimento delle ferme necessarie. Si favorirebbe così una limitazione dell’istituto dell’iniziativa popolare alle istanze che trovano effettivamente un forte riscontro nella società civile e che promanano quindi realmente dal basso.