3.La Francia: un sistema in chiaroscuro
4. Il Regno Unito: l’intelligence più consolidata nel tempo
A differenza di quello italiano e di quello francese il sistema di intelligence britannico non ha subito negli ultimi anni sostanziali mutamenti.
In particolare, non sono state realizzate quelle consistenti riforme strutturali che hanno invece interessato Italia e Francia. Tuttavia, è necessario analizzare il sistema d'intelligence britannico proprio alla luce della "Brexit" dello scorso 23 giugno 2016 che ha quasi totalmente isolato il Regno Unito dal resto d'Europa.
Certo, le strutture d’intelligence inglesi sono inquadrate a pieno titolo nel sistema “Five Eyes”, struttura internazionale di sicurezza e di condivisione d’informazioni risultante dalla cooperazione di cinque
328A. MONTAGNESE, C. NERI, L’evoluzione della sicurezza nazionale in
Italia, in Il mondo dell’intelligence – www.sicurezzanazionale.gov.it.
329P. PICIACCHIA, Il segreto di Stato in Francia tra sicurezza nazionale e
rispetto dello stato di diritto: un percorso evolutivo, in A. TORRE (a cura di) Costituzioni e sicurezza dello Stato, Maggioli editore, Santarcangelo di Romagna, 2013, pag. 88 e ss.
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dei migliori servizi di controspionaggio al mondo: Regno Unito, Stati Uniti, Australia, Canada e Nuova Zelanda. Pertanto, possiamo certamente affermare che i servizi segreti britannici non verranno mai privati del loro potenziale operativo, neanche dopo una Brexit così “totale e severa” che li ha distanziati totalmente dal contesto europeo330.
Comunque sia, il sistema di intelligence di Sua Maestà, o National
Intelligence Machinery, risulta attualmente costituito da tre agenzie,
un’organizzazione militare ed una struttura multi-agency con specifiche funzioni di analisi di contro-terrorismo.
Il Secret Intelligence Service (SIS, anche conosciuto come Mi6), istituito nel 1909, alle dipendenze del Ministro degli Esteri, si occupa di raccogliere ed analizzare informazioni all’estero nell’interesse della sicurezza nazionale e del benessere economico del Regno Unito, con particolare attenzione alle esigenze di politica estera e di difesa. Il Government Communications Headquarters (GCHQ), istituito nel 1919, anch’esso alle dipendenze del Ministro degli Esteri, è l’agenzia di raccolta SIGINT del sistema britannico ed opera, come l’Mi6, nell’interesse della sicurezza del Paese e del suo benessere economico. Il Security Service (anche conosciuto come Mi5), istituito assieme al SIS nel 1909 come unica organizzazione, è alle dipendenze del Ministro dell’Interno britannico (Home Secretary) ed è l’agenzia di intelligence interna la quale opera nel campo della contro-intelligence nel contrasto allo spionaggio, al terrorismo ed alla criminalità organizzata.
La Defence Intelligence (DI) è parte integrante del Ministero della Difesa ed è stata costituita nel 1964 dalla fusione delle strutture di intelligence delle tre forze armate e del Joint Intelligence Bureau331. La DI fornisce, in primo luogo, intelligence militare al Ministro della
330A. FOFFANO, Intelligence e Brexit, cosa cambia?, in www.aestwest.eu. 331 Da: Per Aspera ad Veritatem n. 1, L’organizzazione centrale
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Difesa ed alle forze armate, collabora poi con le altre Agenzie di intelligence ed inserisce le proprie informazioni ed analisi nel flusso informativo diretto verso il vertice politico-strategico britannico. Come si può notare, gran parte della comunità di intelligence britannica affonda le sue radici molto indietro nel tempo.
Una sola struttura, infatti, è stata creata in tempi più recenti, il Joint
Terrorism Analysis Centre (JTAC). Istituito nel 2003 per meglio
fronteggiare la minaccia terroristica proveniente da Al Qaeda, il JTAC -più che realtà autonoma- è una struttura joint composta da personale delle tre agenzie, della Defence Intelligence del Ministero della Difesa, da personale del Ministero degli Esteri, del Ministero dell’Interno e della polizia. Il JTAC si coordina fortemente con l’Mi5 all’interno delle cui strutture è fisicamente allocato332.
Oltre alla componente operativa che abbiamo accennato poc'anzi, il sistema di intelligence britannico è composto da un’organizzazione centrale, o Central Intelligence Machinery composta a sua volta dal
Joint Intelligence Committee, dall’Assessments Staff e dal suo Professional Head of Intelligence Analysis (questi ultimi due
costituiscono la Joint Intelligence Organization), dal Consigliere per la sicurezza nazionale il quale, oltre a supportare direttamente il Primo Ministro, è segretario del Consiglio di sicurezza nazionale333.
Da sempre una caratteristica che contraddistingue internazionalmente l’intelligence britannica è la fluidità nel rapporto tra Servizi e decisore politico. Una fluidità garantita da due pilastri, uno funzionale e l’altro organizzativo.
Il pilastro funzionale è costituto dal cosiddetto “Civil Service” ovvero dalla burocrazia ministeriale la quale assicura, da parte sua, continuità e certezza nell’interscambio tra Agenzie e gabinetti ministeriali,
332A. MONTAGNESE, C. NERI, L’evoluzione della sicurezza nazionale in
Italia, in Il mondo dell’intelligence – www.sicurezzanazionale.gov.it.
333 Da: Per Aspera ad Veritatem n. 1, L’organizzazione centrale
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operando da collante tra le diverse realtà. Il pilastro organizzativo è costituito dal Joint Intelligence Committee (JIC). Equivalente del nostro Cesis pre - riforma del 2007, il JIC, istituito nel 1936, è composto dai vertici delle agenzie di intelligence, dal direttore dell’Assessments Staff e da dirigenti rappresentanti dei principali ministeri, tra i quali il Ministero della Difesa ed il Ministero degli Esteri. La funzione del JIC è essenzialmente una camera di compensazione tra decisore e strutture burocratiche. È la struttura sulla quale far convergere le informazioni sui prioritari temi di sicurezza ed interesse nazionale (non solo informazioni di intelligence, quindi) e nella quale tale informazioni ‘allsource’ vengono elaborate strategicamente per poi essere inoltrate al vertice politico.
A supporto del JIC opera un ufficio analitico denominato Assessments
Staff. Costituito sul finire degli anni Sessanta, tale unità è grosso modo
paragonabile alla Segreteria Generale del Cesis pre - riforma ed ha il compito di fondere le informazioni provenienti da tutta la pubblica amministrazione britannica producendo analisi e warning strategici334. Il National Security Adviser, il Consigliere per la sicurezza nazionale del Primo Ministro, invece, è una figura di più recente istituzione. Nel maggio del 2010 il governo Cameron ha istituito il Consiglio di sicurezza nazionale (NSC) tramite una riorganizzazione di preesistenti procedure e meccanismi del Cabinet Office335.
Il National Security Council (NSC appunto) è un comitato interministeriale la cui funzione è quella di coordinare ed integrare, al massimo livello strategico, le politiche di difesa, estera e di sicurezza del Paese. Nel Consiglio siedono, tra gli altri, il Primo Ministro, che lo presiede, il vice Primo Ministro, il Cancelliere dello Scacchiere, il Ministro degli Esteri, il Ministro della Difesa, il Ministro dell’Interno
334A. MONTAGNESE, C. NERI, L’evoluzione della sicurezza nazionale in
Italia, in Il mondo dell’intelligence – www.sicurezzanazionale.gov.it.
335 Da: Per Aspera ad Veritatem n. 1, L’organizzazione centrale
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ed il Ministro dell’Energia. Nell’ambito del Consiglio operano attualmente tre sottocomitati specializzati: un comitato sulla deterrenza e la sicurezza nucleare, un comitato per le relazioni con le potenze emergenti ed un comitato sulle minacce ed i rischi336.
Dal quadro sintetico appena delineato emerge con chiarezza come l’intelligence britannica, sia per quanto riguarda il lato operativo che per quanto riguarda l’organizzazione di vertice (la Central Intelligence
Machinery), abbia subito poche reali innovazioni negli ultimi dieci
anni. Oltre all’istituzione del JTAC ed al più recente Consiglio di sicurezza nazionale (con il relativo National Security Adviser) gli interventi di riordino hanno riguardato o aspetti procedurali (soprattutto di tipo analitico) o aspetti organizzativi interni alle agenzie.
In alcuni casi si è trattato di interventi anche importanti, ma che di certo non possono essere considerati come riforme dell’intelligence. L’istituzione del JTAC e del Consiglio di sicurezza nazionale, peraltro, non hanno inciso in modo rilevante su elementi strutturali della funzione intelligence e non hanno introdotto cesure o cambi di percorso337.
Tuttavia, bisogna precisare che un intervento fondamentale e assolutamente innovativo è stato apportato con specifico riguardo al sistema dei controlli; in effetti nel maggio del 2012, è stato presentato ai Lords il Justice and Security Bill per una riforma dell’apparato dei servizi segreti nel Regno Unito.
Più che rinnovare l’aspetto organizzativo e procedurale, come si è detto sopra, la legge – Justice and Security act - approvata nell’aprile del 2013 (ed entrata in vigore nel luglio dello stesso anno) ha istituito
l’Intelligence and Security Committee (ISC), organismo con funzioni
336 Da: Per Aspera ad Veritatem n. 1, L’organizzazione centrale
dell’intelligence britannica, in Gnosis, Rivista italiana di intelligence.
337A. MONTAGNESE, C. NERI, L’evoluzione della sicurezza nazionale in
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di controllo sull’attività, sull’amministrazione e sulla spesa dei tre principali servizi di informazione e di sicurezza operanti nel Regno Unito338.
Le sue competenze di supervisione, originariamente riferite all’operato del Security Service (MI5), del Secret Intelligence Service (SIS) e del Government Communications Headquarter (GCCQ), sono state estese (dapprima in via di prassi, poi per espressa disposizione della nuova legge del 2013) al controllo sull’attività del Joint
Intelligence Committee (JIC).
Prima del Justice and Security Act 2013 la scelta del legislatore britannico per il controllo sull’operato dei Servizi era caduta sull’istituzione non di una commissione parlamentare, ma di un organo esterno al Parlamento che da questo traeva la sua derivazione. Attualmente, invece, dal Justice and Security Act 2013, si può trarre una trasformazione dell’ISC in comitato parlamentare, dotato di competenze stabilite dalla legge, nonché di maggiori poteri di controllo339.
Nel vigore della legge del 1994, i nove componenti erano designati dal Primo Ministro tra i membri della Camera dei Comuni e della Camera dei Lord, previa consultazione con il Leader dell’Opposizione e assicurando la rappresentanza delle diverse componenti politiche340. Il
Justice and Security Act 2013 (art. 1) dispone ora che i componenti del
comitato siano nominati dalle due Camere tra i propri membri. Di conseguenza, l’obbligo referente del comitato, precedentemente assolto nei confronti del Primo Ministro con la presentazione di una
338 Camera dei Deputati, XVII Legislatura, I servizi di informazione e
sicurezza, in ambito civile e militare, nei principali paesi europei e il controllo parlamentare previsto dai rispettivi ordinamenti, febbraio 2014.
339In particolare, un controllo esplicitamente esteso alle attività di sicurezza
e di intelligence del Governo (art. 2) del Justice and Security Act 2013.
340Successivamente, nel 2008, la Camera dei Comuni aveva approvato una
risoluzione tendente a riservare al Committee of Selection della stessa Camera la proposta dei membri designati, fatto salvo il potere di nomina del Primo Ministro.
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relazione annuale341, è ora diretto verso le stesse Assemblee342. All’interno del collegio è nominato il presidente del comitato; per tutti i membri dell’ISC vigono l’obbligo del segreto (sancito dallo Official
Secrets Act 1989) e l’incompatibilità con ogni carica ministeriale.
Merita segnalare come la riforma del 2013 sia giunta a seguito di una revisione critica del modello di controllo imperniato sull’ISC.
Esso è stato da più parti ritenuto carente, per un verso, a causa delle limitazioni che la legge istitutiva poneva rispetto all’accesso del comitato alle informazioni detenute dai servizi segreti, tali da depotenziarne le capacità investigative343; per altro verso, a causa della scarsa trasparenza dell’operato dello stesso organismo, che anche in ragione del carattere non pubblico delle sue riunioni si distaccava nettamente dal sistema dei controlli parlamentari.
Con particolare riguardo a questo secondo aspetto, una prima riflessione circa l’opportunità di innovare lo statuto e le modalità organizzative dell’ISC venne avviata dal Governo nel 2007, nel quadro delle iniziative -esposte nel “Libro bianco” Governance of
Britain- complessivamente rivolte alla riforma della pubblica
amministrazione e a rafforzare la responsabilità politica del Governo344.
341 Che lo stesso Primo Ministro provvedeva a presentare alle Camere
espungendone eventualmente le parti la cui divulgazione, a suo giudizio e previo parere dell’ISC, potesse pregiudicare la funzionalità e l’efficacia dei servizi di sicurezza.
342 È tuttavia previsto, in linea con la precedente disciplina, che il documento
sia prima trasmesso al Primo Ministro, il quale, in concerto con il comitato medesimo, può ometterne le parti ritenute pregiudizievoli per operazioni poste in essere dai servizi di intelligence (art. 3); dell’esistenza di tali omissioni deve, in ogni caso, essere dato conto nella relazione presentata alle Camere.
343Aspetto, questo, venuto in risalto in alcuni casi esaminati dal comitato, nei
quali erano in questione le responsabilità del Governo in operazioni anti- terrorismo.
344 Camera dei Deputati, XVII Legislatura, I servizi di informazione e
sicurezza, in ambito civile e militare, nei principali paesi europei e il controllo parlamentare previsto dai rispettivi ordinamenti, febbraio 2014.
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Successivamente, l’elaborazione di un “Libro verde” in tema di giustizia e sicurezza (pubblicato dal Ministro della Giustizia nell’autunno del 2011: Justice and Security Green Paper) ha costituito l’occasione per l’esame di ipotesi di revisione dell’assetto istituzionale dello ISC, nella prospettiva di superare il suo attuale carattere atipico e di porlo in diretto ed organico rapporto con il Parlamento attraverso la sua trasformazione in commissione parlamentare345.
A tale riguardo, le diverse opzioni considerate nel documento vertevano essenzialmente sul grado di riservatezza che la natura istituzionale della nuova commissione parlamentare avrebbe implicato per le informazioni da questa acquisite nella sua attività. Da tali premesse, e dalla necessità di individuare il punto di equilibrio tra la segretezza di informazioni rilevanti per la sicurezza nazionale e l’effettività dei controlli parlamentari, deriva la disciplina dettata dalla legge del 2013, che pur attribuendo alla sfera parlamentare la supervisione sulle attività di intelligence, ha previsto il “filtro” governativo sulla relazione del comitato destinata al Parlamento, rinviandone le specifiche modalità procedurali ad un protocollo di intesa concordato tra il Primo Ministro e lo stesso comitato346.
In sintesi, il sistema britannico, analizzato secondo l’approccio comparato realizzato nella presente ricerca, si caratterizza per i seguenti elementi:
– a livello di vertice politico-strategico la Gran Bretagna è forte di una lunga tradizione di integrazione delle analisi e delle informazioni dell’intelligence direttamente nel cuore del processo decisionale. Un meccanismo ben oleato che ruota attorno al Joint Intelligence
345G. CARAVALLE, La disciplina del segreto di Stato nel Regno Unito:
“the culture of secrecy”?, in A. TORRE (a cura di) Costituzioni e sicurezza dello Stato, Maggioli editore, Santarcangelo di Romagna, 2013, pag. 186 e ss.
346 Camera dei Deputati, XVII Legislatura, I servizi di informazione e
sicurezza, in ambito civile e militare, nei principali paesi europei e il controllo parlamentare previsto dai rispettivi ordinamenti, febbraio 2014.
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Committee ed al Civil Service. La riforma del sistema italiano del 2007
si muove in questa direzione, da un lato attraverso la centralizzazione in capo al Presidente del Consiglio, dall’altro attraverso l’istituzione di un comitato interministeriale di vertice. Entrambi, Capo del Governo e CISR, direttamente supportati da un’unica struttura, il Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza, con funzione di integrazione analitica “all-source”;
– a livello di analisi strategica, gli interventi di riordino -sia intra-
agency che inter-agency- realizzati negli ultimi otto-dieci anni
costituiscono, sotto molto aspetti, un rafforzamento delle capacità analitiche del ‘centro’, l’Assessments Staff del JIC, al fine di meglio servire i fabbisogni informativi del decisore. Nel sistema italiano è individuabile la medesima tendenza, tramite il potenziamento delle strutture analitiche del DIS il quale, per espressa previsione di norma primaria, costituisce il centro di analisi strategica dell’intera comunità di intelligence;
– a livello di agenzie, nel sistema britannico, a differenza di quello italiano, è presente una forte componente di intelligence militare alle dirette dipendenze del Ministero della Difesa. In tal senso, l’integrazione info-analitica avviene in sede JIC e Joint Intelligence
Organization mentre il responsabile politico del dicastero siede nel
neo-costituito Consiglio di sicurezza nazionale e contribuisce, in siffatto modo, alla direzione strategica della comunità di intelligence. In Italia, invece, la legge 124/07 ha espressamente escluso il Reparto Informazioni e Sicurezza dello Stato Maggiore Difesa dalla comunità di intelligence attribuendogli, in sintesi, una funzione di supporto all’Agenzia esterna, l’AISE, la quale assomma in sé sia i compiti di intelligence estera che quelli di intelligence militare. È appena il caso di evidenziare come tale impostazione non trovi molte analogie nei principali sistemi di intelligence internazionali dove, invece,
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l’intelligence militare è una funzione interamente demandata al Ministero della Difesa347.
Aldilà di ogni valutazione finale sul piano comparatistico, in questo luogo è opportuno sottolineare come la Brexit abbia in qualche modo interrotto quell'indispensabile scambio informativo bilaterale delle varie strutture di intelligence del contesto europeo con i servizi segreti britannici.
Il risultato finale di questa attività “do ut des” certamente era finalizzato alla protezione del vecchio continente da attacchi e infiltrazioni terroristiche di vario tipo; il distacco del Regno Unito dall'UE, dunque, potrebbe comportare l'isolamento dell'intelligence britannica nel contrasto al terrorismo.
Tuttavia, ad oggi, se il Regno Unito da un lato non gode più della stessa collaborazione informativa con gli altri Paesi dell'UE (Francia e Germania in primis), dall'altro -sul piano strategico- si è avvicinato sensibilmente agli alleati d'oltre oceano. Questo ha generato un rovesciamento della medaglia in considerazione del fatto che l'UE ha perso un soggetto vitale per la gestione della sicurezza interna ed esterna e, attualmente, corre il rischio di trovarsi da sola e fortemente impreparata a fronteggiare il pericolo jihadista, infiltratosi nel nostro continente grazie agli straordinari flussi migratori a cui abbiamo assistito negli ultimi anni348.
Pertanto, la Brexit in un certo senso obbliga le varie strutture d’informazione europee ad un’azione d’intelligence sempre più connessa, strategica e condivisa con l’asse Stati Uniti-Regno Unito che potrebbe assumere (nel corso degli anni) la funzione di polo dominante di un’alleanza mondiale contro il terrorismo internazionale: un’alleanza che comunque non potrebbe prescindere dal ruolo strategico che attualmente ricopre l’Europa, quale possibile futuro
347A. MONTAGNESE, C. NERI, L’evoluzione della sicurezza nazionale in
Italia, in Il mondo dell’intelligence – www.sicurezzanazionale.gov.it.
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campo di battaglia per le truppe dell’intelligence di tutto il mondo. Dunque, e per concludere, si prospetta uno scambio informativo e una collaborazione tra i vari apparati di intelligence che riesce ad attuarsi indipendentemente dall'appartenenza del Paese all'UE, nel tentativo di armonizzare una strategia di sicurezza mondiale.