La riforma del 7 agosto 2012, n 133, e modifiche relative al rapporto tra Presidente del Consiglio e

Il controllo parlamentare (COPASIR)

12. La riforma del 7 agosto 2012, n 133, e modifiche relative al rapporto tra Presidente del Consiglio e

COPASIR nella legge n. 198 dell’11 dicembre 2015

Con la legge 11 dicembre 2015, n. 198 – conversione con modifiche del decreto legge 30 ottobre 2015, n. 174271 – i rapporti tra il presidente del Consiglio dei ministri ed il Comitato parlamentare per la sicurezza della repubblica (COPASIR) hanno subito alcune modifiche rispetto all’assetto determinato dalla legge 3 agosto 2007, n. 124 (Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto).

Tuttavia, occorre sottolineare che, prima della suddetta legge di modifica, il sistema dei Servizi di informazione ha subito un primo intervento riformatore nel 2012, traendo origine da una proposta presentata dai componenti del COPASIR alla Camera dei Deputati il giorno 14 giugno 2012, finalizzata a migliorare taluni aspetti della legge del 2007272.

271_{In particolare: recante “proroga delle missioni internazionali delle Forze}

armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione”.

272 _{M. MALVICINI, Sicurezza della Repubblica e forma di governo}

parlamentare. Il Rapporto tra presidente del Consiglio dei ministri e COPASIR alla luce dei più recenti interventi legislativi (legge 11 dicembre 2015, n. 198), In Forum di Quaderni Costituzionali, 2016.

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Pur ribadendo la validità e l’attualità dell’impianto di quest’ultima, infatti, i presentatori della proposta di riforma ritenevano opportuno “il rafforzamento dei poteri di controllo del comitato parlamentare” posta la natura eccezionale del ricorso allo strumento del segreto, “la razionalizzazione delle strutture degli organismi di informazione con l’obiettivo di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni organizzative”. All’atto della presentazione del progetto di legge in I Commissione, il Presidente del COPASIR, On. Massimo D’Alema, qualificava, infatti, il proposto intervento come un’opera di “manutenzione” della precedente riforma e sottolineava in particolare due aspetti collegati, vale a dire: la necessità di rafforzare il controllo parlamentare e il mantenimento del ricorso al segreto nella sfera dell’eccezionalità. Tali modifiche erano ancora più urgenti, peraltro, dopo che la Corte, con le sentenze n. 106/2009 e n. 40/2012273, si era, di fatto, spinta a negare “a sé stessa il potere di un sindacato di merito”274_.

La legge 133/2012, una volta approvata, ha introdotto dunque alcune modifiche significative alla disciplina dei servizi di informazione per la sicurezza, senza peraltro alterarne l’impianto, che rimane quello della riforma operata nella XV legislatura con la legge 124/2007. Tuttavia (come si diceva poc'anzi) le integrazioni introdotte dalla legge sono principalmente indirizzate al rafforzamento dei poteri di controllo del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, sulla scorta dell'esperienza dello stesso Comitato, relativa all'attività quasi quinquennale successiva all'approvazione della legge 124/2007275.

273 _{Sentenze più volte ricordate in precedenza circa (rispettivamente) i}

conflitti tra poteri dello Stato sul caso Abu Omar, e in tema di segreto di Stato.

274_{A. MONTAGNESE e C. NERI, L’evoluzione della sicurezza nazionale}

italiana, in www.sicurezzanazionale.gov.it.

275 _{M. MALVICINI, Sicurezza della Repubblica e forma di governo}

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Tra le diverse modifiche che sono state apportate, ai fini del nostro studio, si segnalano in particolare:

-la previsione della maggioranza dei due terzi in luogo dell’unanimità per la deliberazione dello svolgimento di indagini sulla rispondenza dei comportamenti di appartenenti ai Servizi ai compiti istituzionali previsti dalla legge276_;

-l’introduzione dell’obbligo di parere del COPASIR sulle delibere assunte dal Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica sulla ripartizione delle risorse finanziarie tra DIS, AISE e AISI e sui relativi bilanci preventivi e consuntivi, nonché sul piano ispettivo annuale;

-la possibilità di richiedere al Presidente del Consiglio di disporre lo svolgimento di inchieste interne volte ad accertare la correttezza di condotte poste in essere da appartenenti o ex appartenenti agli organismi di informazione;

-l’obbligo di fornire al COPASIR, in caso di conferma dell'opposizione del segreto di Stato, non solo delle ragioni essenziali ma anche l'intero quadro informativo in possesso del Governo. Nemmeno le modifiche più recenti apportate dalla legge 7 agosto 2012, n. 133277, hanno, però, provocato un consolidamento vero e proprio della sfera di attribuzioni del COPASIR in rapporto a quella governativa.

276Orbene, il legislatore del 2012 ha ritenuto di sostituire l’originario criterio

dell’unanimità con quello della maggioranza rafforzata dei due terzi: se da un lato tale modifica consente certamente di effettuare più agevolmente il richiesto controllo sulle condotte del personale dei Servizi, dall’altro non solo non appare decisiva per considerare raggiunto l’obiettivo del rafforzamento delle prerogative del COPASIR ma rischia di alterare la natura orientativamente “imparziale” del Comitato stesso. Non solo: siffatta modifica non ha comunque alterato la natura esclusivamente politica del sindacato del COPASIR, il quale esaurisce la sua influenza nel far valere innanzi al corpo elettorale la responsabilità politica del Presidente del Consiglio, come accade in caso di conferma dell’opposizione del segreto.

277_{Nel dettaglio: “modifiche alla legge 3 agosto 2007, n.124 concernente il}

Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e la disciplina del segreto”. Pubblicata nella Gazzetta ufficiale in data 10 agosto 2012, n. 186.

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Il problema centrale del controllo parlamentare, attiene, infatti, proprio al rapporto con il potere del Capo del Governo, e consiste nella sua, non ancora superata, collocazione “successiva”.

Rispetto al quadro delineato, il decreto legge 174/2015, come modificato dalla legge 198/2015, interviene alterando alcuni elementi di questo rapporto istituzionale sussistente tra Presidente del Consiglio dei ministri e COPASIR. Infatti, da un lato essa attribuisce al Capo dell'Esecutivo il potere di emanare disposizioni per l'adozione di misure di intelligence (come previsto dall'art. 1, comma 3 della legge 124/2007278) con la specifica collaborazione delle forze speciali ma soltanto nei casi di "situazioni di crisi o di emergenza all'estero che coinvolgano aspetti del sistema di sicurezza o per la protezione di cittadini italiani all'estero"279; lo stesso potere però, può esprimersi solo dopo aver acquisito il parere del COPASIR, il quale deve essere interpellato prima di qualsiasi decisione in questo senso.

Allo stesso modo, il Comitato deve essere informato dal Presidente del Consiglio ogni qual volta voglia prendere delle misure per contrastare casi di emergenza (o nei casi previsti espressamente dal decreto legge) entro trenta giorni dalle conclusioni delle operazioni in oggetto280_.

Il disegno della riforma prospettata dalla legge 198/2015 sembra essere, ancora una volta, orientata ad ampliare i poteri di controllo del Comitato, nonostante ci sia (di riflesso) anche un rafforzamento del ruolo ricoperto dal Presidente del Consiglio dei ministri.

278_{“Il Presidente del Consiglio dei ministri provvede al coordinamento delle}

politiche dell’informazione per la sicurezza, impartisce le direttive e, sentito il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica, emana ogni disposizione necessaria per l’organizzazione e il funzionamento del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica”.

279_{Art. 7-bis introdotto dalla legge 198/2015; aggiunto al Capo I, dopo l’art.}

7 della legge 124/2007.

280 _{M. MALVICINI, Sicurezza della Repubblica e forma di governo}

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In altre parole, potenziando i due pilastri dell'intelligence, si tenta quantomeno di evitare una "fuga in avanti" delle prerogative del Governo.

Nondimeno, prevedendo un parere del COPASIR prima di qualsiasi intervento in merito del Presidente del Consiglio, è dubbio che il legislatore abbia cercare di far diventare il Comitato un organo di indirizzo politico; piuttosto, è necessario pensare che la volontà del Legislatore del 2015 sia stata quella di istituzionalizzare il Comitato, prefigurando un rapporto tra i due organi non più improntato al mero controllo, ma volto ad una vera e propria collaborazione che possa portare alla corresponsabilità di entrambi di fronte al Parlamento nelle situazioni di maggiore gravità.

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Nel documento La sicurezza della Repubblica. Profili di diritto costituzionale e comparato. (pagine 128-133)