La riforma dei Servizi di informazione per la sicurezza della Repubblica nella legge n
7. I rapporti con le forze armate e le forze di polizia
Terminato l'approfondimento circa le varie funzioni delle diverse strutture di intelligence e i relativi rapporti tra le stesse, ora è interessante cogliere ciò che è emerso dai lavori parlamentari relativamente ai rapporti tra l'AISI e le strutture di polizia di sicurezza, polizia di prevenzione e giudiziaria.
I profili di riferimento sono essenzialmente due: il primo attiene al piano operativo e, in particolare, il lungo processo che ha determinato un’incomprensibile divario tra le potenzialità investigative delle Forze
167 Affermava il Prefetto Gabrielli nella sua audizione di fronte alla I
Commissione del Senato della Repubblica, il giorno 10 maggio 2007: “Tornando al SISDe, il servizio non ha controspionaggio. Siamo l’unico servizio latamente interno che si confronta nel consesso internazionale senza avere il controspionaggio, a differenza dell’MI5, della DST, del BFV e di tutti i servizi che non sono servizi unici (tipo il CNI o il MIT)”.
168C. MOSCA, S. GAMBACURTA, G. SCANDONE, M. VALENTINI, I
servizi di informazione e il segreto di stato (legge 3 agosto 2007, n. 124), Giuffrè editore, Milano, 2008, pag. 144 e ss.
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di polizia e quelle delle strutture di intelligence; il secondo, invece, riguarda il profilo ordinamentale e vuole rispondere alla domanda se le funzioni dell'Autorità nazionale di pubblica sicurezza possano essere esercitate compiutamente senza una dipendente struttura d'intelligence, spingendo -in questo modo- ad una probabile frammentazione del sistema ovvero ad una maggiore unitarietà169. Sul punto, però, non deve essere comunque dimenticata una profonda diversità quanto alle specifiche finalità dei due apparati.
Mentre, infatti, l’autorità di pubblica sicurezza è dotata di una competenza generalizzata in materia di prevenzione delle situazioni o dei comportamenti considerati socialmente pericolosi per la collettività; i servizi di informazione per la sicurezza, a rigore, dovrebbero agire al fine di acquisire tutte gli elementi idonei ad una più efficace gestione della sicurezza nazionale. In questo senso, tali attività sembrerebbero poter svolgere un ruolo propedeutico, a livello conoscitivo, rispetto a successive decisioni sul piano più propriamente operativo.
Tuttavia, come noto, compiti più propriamente “operativi” sono riconosciuti direttamente in capo agli stessi funzionari dei servizi informativi, anche se nell’ambito di attività in ogni caso finalizzate all’acquisizione di determinate informazioni.
Ciò pone i già citati problemi di coordinamento con le attività proprie della polizia di sicurezza170.
Nella consapevolezza della necessità di una risposta unitaria e coordinata rispetto alle sfide del crimine organizzato e del terrorismo, il legislatore è intervenuto più volte negli anni cercando di garantire una maggiore compenetrazione tra attività di pubblica sicurezza e
169C. MOSCA, S. GAMBACURTA, G. SCANDONE, M. VALENTINI, I
servizi di informazione e il segreto di stato (legge 3 agosto 2007, n. 124), Giuffrè editore, Milano, 2008, pag. 146.
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attività di intelligence. In assenza, però, di un quadro complessivo di riferimento certo sui compiti e sulle finalità dei servizi di sicurezza, questo non ha fatto che aggravare i profili di sovrapposizione tra le due attività171.
Alla base, quindi, della riforma prospettata dal Legislatore del 2007 c'è la volontà di dedicare maggiore attenzione anche al delicato rapporto tra gli Organismi di informazione e sicurezza e le Forze Armate e di polizia, partendo dal presupposto che i Servizi nascono come strutture interne alle Forze Armate ed all'Amministrazione della Pubblica Sicurezza e conservano questa caratteristica fino alla legge n. 801 del 1977. E anche dopo la legge del 1977, il legame che teneva uniti questi due organismi, non è mai venuto meno del tutto.
Così, la legge 124 del 2007 ha cercato di rinnovare la materia basandosi su tre aspetti essenziali: la partecipazione alla definizione degli obiettivi fondamentali della ricerca informativa dei Servizi; i rapporti tra il Sistema di informazione e sicurezza della Repubblica da un lato, e il "comparto Forze Armate" e quello delle Forze di polizia dall'altro; gli obblighi di collaborazione delle Forze Armate verso il personale degli Organismi di informazione e sicurezza172.
A questo proposito, particolare attenzione meritano le specifiche attribuzioni riguardanti i rapporti con le Forze di polizia, racchiuse nell'art. 4 comma 2, lett. e). Quest'ultima disposizione, difatti, devolve al DIS il compito di promuovere e garantire lo scambio informativo tra l'AISE e l'AISI e le Forze di Polizia, nonché quello di comunicare quanto acquisito al Presidente del Consiglio dei ministri.
Sebbene ciò non sia espressamente detto, sembra quindi che il DIS assolva ad un ruolo di effettivo coordinamento, al fine di assicurare
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124/2007, in Contributo per il gruppo di lavoro di Astrid, Astrid, 2009.
172C. MOSCA, S. GAMBACURTA, G. SCANDONE, M. VALENTINI, I
servizi di informazione e il segreto di stato (legge 3 agosto 2007, n. 124), Giuffrè editore, Milano, 2008, pag. 304 e ss.
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quell'interscambio informativo ritenuto "opportuno" tra i due organismi, frutto della considerazione che "l'attività di intelligence si trova al confine con quella di sicurezza"173.
Tuttavia, le considerazioni appena enunciate non vanno affatto enfatizzate oltremodo, nel senso che la competenza generale del DIS è sicuramente affermata dalla legge in esame, ma al tempo stesso si prevede una serie di deroghe dalle quali emerge come il sistema dei rapporti con le Forze di polizia e le Forze Armate risulti abbastanza frammentato.
In primo luogo, occorre sottolineare come risulti poco coerente con la competenza "accentrata" del DIS la previsione recata dall'art. 12, comma 3, della legge 124/2007, secondo cui il CASA (Centro di analisi strategica antiterrorismo)174 del Ministero dell'interno fornisce ogni possibile cooperazione al Sistema di informazione e sicurezza della Repubblica per lo svolgimento delle sue funzioni istituzionali. Il senso di questa previsione va probabilmente ricercato nel dovere di cooperazione, desumibile, a sua volta, dal principio costituzionale di leale collaborazione cui devono ispirare la loro azione tutte le Istituzioni pubbliche permettendo, così, al CASA, di assurgere a quella stessa funzione di cooperazione e dialogo con il sistema di informazione e sicurezza, propria del DIS.
Un'ulteriore deroga alla competenza generale del DIS è posta a favore dell'AISE e riguarda i rapporti con lo strumento informativo delle Forze Armate, cioè ilII Reparto Informazioni e Sicurezza dello Stato Maggiore della Difesa (RIS). Quest'ultimo viene espressamente
173Si veda l’intervento dell’Onorevole D’Alia (Atti Camera. I Commissione
Permanente. Resoconto della seduta del 23 gennaio 2007).
174 Istituito presso la Direzione centrale della polizia di prevenzione del
Ministero dell’interno, composto anche dai vertici dei servizi e delle forze di polizia. Vero e proprio tavolo permanente di condivisione delle informazioni tra forze di polizia e servizi di sicurezza, esso è finalizzato ad una loro valutazione congiunta e all’eventuale attivazione, da parte delle forze di polizia, delle misure di prevenzione e contrasto al terrorismo interno ed internazionale ritenute più adeguate.
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previsto e regolato dall'art. 8, comma 2, della legge 124/2007 che ha sensibilmente innovato il dettato del previgente art. 5 della legge 801/1977.
Tralasciando la prima parte del suddetto articolo175, ai fini della nostra
analisi, merita attenzione la seconda parte relativa alle funzioni demandate al RIS; si stabilisce infatti, che l'attività politico-militare e di polizia militare riguarda "in particolare, ogni attività informativa utile ai fini della tutela dei presidi e delle attività delle Forze Armate". Così, a ben vedere la norma sembra delineare la competenza del RIS sulla base di due parametri: la natura dell'attività, che comprende anche compiti di natura informativa; il bene giuridico tutelato e cioè la tutela dei presidi militari e delle attività dispiegate dalle Forze Armate.
Ancora: l'art. 8, comma 2, ultimo periodo conferma quanto già stabilito dalla legge 801/1977 circa lo "stretto collegamento" tra AISE e RIS ammettendo, però, per quest'ultimo, una competenza meno limitata rispetto ai compiti affidati all'AISE (limitato dai termini "geografici" e in termini di interessi giuridici da tutelare).
Non è un caso, in effetti, che la sfera di competenza del RIS sia diventata a "geometria variabile", nel senso che i suoi confini di attribuzione non sono dettati esplicitamente dalla legge, bensì dalle concrete attività che saranno chiamati a svolgere176.
Così, non si può sottacere come il nuovo assetto delle attribuzioni designato dalla legge 124/2007 abbia rovesciato i termini del rapporto tra il RIS e il Servizio di riferimento, ponendo entrambi quasi in posizione paritetica.
175Dove si ribadisce il precetto (invero già implicito nell’art. 2, comma 1,
della legge n. 124/2007) che il RIS non fa parte del Sistema di informazione e sicurezza della Repubblica.
176C. MOSCA, S. GAMBACURTA, G. SCANDONE, M. VALENTINI, I
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Comunque sia, relativamente alla cooperazione di cui si parla, bisogna fare una precisazione; la legge 124/2007, infatti, prevede una collaborazione destinata a svilupparsi anche ad un livello più basso, nel senso che essa vede come "beneficiari" il personale appartenente ai Servizi di informazione e sicurezza. L'art. 12, comma 1, difatti, stabilisce che, nell'ambito delle rispettive competenze, le Forze di polizia, le Forze Armate, gli ufficiali di polizia giudiziaria e gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza sono tenuti a prestare la propria collaborazione, anche di tipo tecnico-operativo, al personale addetto al Sistema di informazione e sicurezza della Repubblica177. Rispetto alla legge 801/1977, la norma realizza un progressivo ampliamento sia sul versante di coloro che sono legittimati a richiedere la collaborazione, sia su quello di coloro che sono tenuti a prestarla178. Per quanto riguarda il primo profilo, risulta evidente che l'espressione "personale addetto al Sistema di informazione e sicurezza" è chiaramente comprensiva non solo degli appartenenti ai Servizi (unica categoria considerata dalla legge 801/1977), ma anche a degli appartenenti al DIS.
Quanto al secondo profilo, invece, il Legislatore ha notevolmente ampliato la "platea" dei soggetti, ricorrendo a due tecniche diverse: da un lato ha previsto che il personale addetto al Sistema di informazione e sicurezza possa rivolgere richieste a coloro che ricoprono determinate vesti giuridiche soltanto per fini prestabiliti (è il caso, ad esempio, del personale delle Pubbliche Amministrazioni investito della qualità di ufficiale ed agente di polizia giudiziaria limitatamente all'accertamento ed alla prevenzione di alcune categorie di reati);
177C. MOSCA, S. GAMBACURTA, G. SCANDONE, M. VALENTINI, I
servizi di informazione e il segreto di stato (legge 3 agosto 2007, n. 124), Giuffrè editore, Milano, 2008, pag. 317 e ss.
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oppure, potrà avanzare richieste in tal senso soltanto in previsione di un'efficacia spaziale circoscritta.
Relativamente all'oggetto della collaborazione, invece, sempre l'art. 12, comma 1, si limita a prevedere -in maniera del tutto generica- che questa può essere anche di natura tecnica-operativa; la vastità spaziale della richiesta potrà, quindi, riguardare non solo una cooperazione tecnica (si pensi, in questo senso, all'esecuzione di accertamenti di polizia scientifica), ma anche una richiesta di disporre di strumenti e mezzi, ovvero ancora una richiesta di poter fruire del sostegno di reparti per l'assolvimento di compiti istituzionali.
Tuttavia, determinate funzioni e competenze, vengono affidate esclusivamente al DIS e ai Servizi, a prescindere da qualsiasi tipologia di collaborazione e/o cooperazione. Questo, infatti, è quanto prescrive l'art. 8, comma 1, caratterizzato forse da un eccesso di genericità che rischia di vanificarne l'effettività179.
Il problema risiede nel fatto che la disposizione, facendo riferimento alle sole "funzioni" dice nulla di nuovo; è chiaro che le competenze attribuite al DIS, all'AISE e all'AISI non possano essere esercitate da altri Apparati dello Stato privi di una pari investitura positiva. La norma potrebbe acquisire una valenza ben diversa se la si concepisse non soltanto come un divieto diretto alle Pubbliche Amministrazioni esterne al "comparto intelligence", ma come un precetto di natura interpretativa180. In questo senso, il destinatario della norma sarebbe più che altro il Legislatore, il quale, nel caso in cui volesse modificare in futuro le competenze delineate dalla legge 124/2007, dovrà prestare particolare attenzione ed enunciare espressamente le diverse ipotesi. Dunque, nonostante l'intervento del Legislatore del 2007 ha cercato in
179T. F. GIUPPONI, Servizi di informazione e forze di polizia dopo la legge
124/2007, in Contributo per il gruppo di lavoro di Astrid, Astrid, 2009.
180C. MOSCA, S. GAMBACURTA, G. SCANDONE, M. VALENTINI, I
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qualche modo di essere risolutore di una criticità del sistema che si protraeva da tempo, permangono comunque problemi di definizione delle competenze e rischi di sovrapposizione delle attività (e delle modalità operative) tra servizi di informazione e forze di polizia, con particolare riferimento al contrasto alla criminalità organizzata e al terrorismo di fronte ai quali, invece, duplicazioni e interferenze dovrebbero essere assolutamente evitate181.