3.La Francia: un sistema in chiaroscuro
5. Gli Stati Uniti: la comunità di intelligence più frazionata e complessa del mondo
All'indomani dell'11 settembre del 2001, la sicurezza nazionale è divenuta la principale priorità per il governo degli Stati Uniti, determinando un crescente ricorso all'occultamento delle attività condotte dai servizi di intelligence nell'ambito delle politiche anti- terrorismo, a discapito delle esigenze di pubblicità e trasparenza, nonché di sorveglianza e di controllo degli organi del potere esecutivo che gestiscono le operazioni.
Tuttavia gli Stati Uniti d'America, fin dalla loro nascita, percepirono la necessità di dotarsi di un efficiente servizio di intelligence; non a caso, questa particolare esigenza si fece sentire anche nell'animo di George Washington che, in una lettera del 1777 inviata al colonnello E. Dayton affrontava l'argomento349.
Naturalmente, prendendo in considerazione ciò che a noi interessa maggiormente, il fondamento dell'intelligence americana deve essere ricercata nel 1947 quando, per la prima volta l'intelligence americana si dotava di un organo centrale, legittimato dal voto del Congresso350.
349Letteralmente scriveva: “…The necessity of procuring good intelligence
is apparent and need not be further urged. All that remains for me to add, is that you keep the whole matter ad secret as possible. For upon secrecy, success depends in most Enterprises of the kind, and for qant of it, there are generally defeated, however well planned and promising a favorable issue”.
350C. D’AMATO, Il segreto di Stato negli USA e il sistema dei controlli
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Il 26 luglio di quello stesso anno, difatti, si ebbe la promulgazione del
National Security Act, con il quale venne introdotto nell'ordinamento
statunitense il concetto di National security, anche se non ne viene data mai una definizione vera e propria.
La legge in esame ha riformato le forze armate statunitensi (U.S.
Armed Forces), attraverso la creazione del National Military Establishment, meglio noto come Dipartimento della Difesa; ha
istituito il National Security Council, per coordinare le varie agenzie del governo americano per la tutela della sicurezza nazionale; ha trasformato l'impianto dei servizi segreti americani con la creazione dei due apparati di intelligence:
- la CIA (Central Intelligence Agency); - l'NSA (National Security Agency)351.
L'importanza della nuova legge fu di gran lunga superiore alle discipline precedenti che avevano previsto gli istituti dell'OSS e del CIG.
La costituzione della CIA, in particolare, ebbe un iter senz'altro travagliato e ricco di polemiche. Bisogna anzitutto considerare che essa rientrava nel quadro di una generale e profonda riforma degli apparati di sicurezza che ha portato alla nascita del c.d. National
Security State che ha suscitato, di conseguenza, il timore -soprattutto
all'interno del Congresso- di un futuro direttore dell'intelligence proveniente dall'ambito militare352. Questa evenienza, tuttavia, venne messa da parte nell'estate del 1947 a causa del crescente
cura di) Costituzioni e sicurezza dello Stato, Maggioli editore, Santarcangelo di Romagna, 2013, pag. 275 e ss.
351Che, in particolare, sovrintende alla sicurezza interna in ambito nazionale,
contro eventuali attacchi o minacce, assicurando altresì la protezione dei dati e delle informazioni scambiate quotidianamente dagli uffici governativi americani.
352C. D’AMATO, Il segreto di Stato negli USA e il sistema dei controlli
nell’interazione tra Congresso e Servizi di informazione, in A. TORRE (a cura di) Costituzioni e sicurezza dello Stato, Maggioli editore, Santarcangelo di Romagna, 2013, pag. 280 e ss.
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espansionismo sovietico che riuscì a ridimensionare le polemiche e portò il Congresso ad approvare il National Security Act, ratificato dal Presidente Truman.
Il compito principale della CIA era quello di fornire consigli e indicazioni al Consiglio di Sicurezza Nazionale, e di coordinare le attività delle varie strutture d'intelligence del governo americano. Inoltre doveva assolvere “quei compiti e quelle funzioni relative all'intelligence” che il Consiglio di Sicurezza Nazionale avrebbe “di volta in volta individuato”. Questo passaggio venne di proposito lasciato vago, così da permettere alla CIA di intraprendere una serie di operazioni (spesso non autorizzate) per le quali, stando al testo della legge, mancava appunto di qualsiasi autorizzazione353.
Attualmente, però, le cose sono nettamente cambiate; ad oggi, infatti, della comunità di intelligence americana non fanno parte soltanto le già menzionate CIA e NSA, ma entrano a pieno titolo nella comunità di intelligence statunitense ben sedici agenzie, risultando così, il sistema di informazione più frazionato e complesso del mondo. Nell'immaginario collettivo, quando si parla di Servizi di Informazioni americani, tutti pensano esclusivamente alla CIA (Central Intelligence
Agency). Nella realtà questa struttura è solo una parte, benché
importante, di un apparato informativo che coinvolge molte altre organizzazioni che, a diverso titolo, concorrono nella raccolta di informazioni e nella tutela della sicurezza nazionale354.
La CIA rimane comunque l'unica agenzia “indipendente”, in quanto non subordinata ad alcun dicastero governativo, ma alle dirette dipendenze del Presidente degli Stati Uniti.
353C. D’AMATO, Il segreto di Stato negli USA e il sistema dei controlli
nell’interazione tra Congresso e Servizi di informazione, in A. TORRE (a cura di) Costituzioni e sicurezza dello Stato, Maggioli editore, Santarcangelo di Romagna, 2013, pag. 280 e ss.
354Sul punto: “I problemi dell’intelligence in USA”, in http://www.invisible-
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Ed è proprio al Presidente degli Stati Uniti che vengono affidate le funzioni di responsabilità e indirizzo politico strategico nel campo della sicurezza nazionale355.
Tuttavia, quest'ultimo è coadiuvato, nello specifico settore, da organismi sia politici (le Commissioni parlamentari del Congresso e del Senato di cui si dirà più avanti), sia da un Direttore dell'Intelligence Nazionale (DNI).
Il DNI è un funzionario nominato dallo stesso Presidente che opera come raccordo tra la massima autorità politica e le varie agenzie (la cosiddetta “Intelligence Community”) di cui è dotato il Paese. La figura del DNI, introdotta nel 2004, ad oggi, rappresenta la massima espressione del consigliere del Presidente nel campo della sicurezza nazionale: è colui che presiede all'elaborazione del Programma di Intelligence Nazionale e ne controlla l'esecuzione; indica gli obiettivi informativi da perseguire e tutto ciò che attiene il modo di conseguirli; una volta ottenuti, li rende noti agli aventi titolo.
Ovviamente il DNI non ha autorità all'interno delle singole Agenzie di intelligence, la cui conduzione rimane pur sempre nelle competenze dei rispettivi vertici.
Un altro organismo che supporta il Presidente nel campo della sicurezza nazionale (e quindi anche nel campo intelligence) è il Consiglio per la Sicurezza Nazionale. Lo presiede lo stesso Presidente degli Stati Uniti ed è un organismo che, da un lato ha funzioni consultive per le decisioni nel campo della sicurezza nazionale, ma è anche il luogo dove sono concordate e prese le decisioni più importanti356. A vario titolo vi partecipano tutti i maggiori protagonisti della vita politica del Paese: il Vice Presidente degli Stati Uniti, il
355Intervento della Dr. essa V. PUPO, in Seminario sul Segreto di Stato in
chiave comparata, corso di diritto pubblico comparato del Prof. A. MORELLI, 13 aprile 2016.
356Sul punto: “I problemi dell’intelligence in USA”, in http://www.invisible-
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Segretario di Stato, il Segretario per la Difesa, il Segretario per il Tesoro, i maggiori vertici militari, ed ovviamente anche il Direttore dell'Intelligence Nazionale357. In questa struttura quindi l'intelligence non è elemento centrale, ma contribuisce alle decisioni del Presidente. È presente, inoltre, sempre alle dirette dipendenze del Presidente, un Comitato di Consulenza per l'intelligence, che ultimamente ha preso il nome di “Intelligence Advisory Board”358. I suoi membri sono di nomina presidenziale e quindi la loro inclusione nell'organismo non risponde solo a requisiti di competenza professionale, ma anche a valutazioni di connotazione politica.
Proprio per questo il Comitato offre pareri che non riguardano un prevalente aspetto tecnico o operativo, quanto piuttosto questioni di opportunità politica. Dopo la creazione di una figura come quella del Direttore dell'Intelligence nazionale, questo Comitato ha perso molte delle sue prerogative e funzioni, ma non è stato ancora sciolto359.
Dopo queste varie strutture che, a diverso titolo, coadiuvano il Presidente degli Stati Uniti nel campo dell'intelligence e, in senso più ampio, in quello della sicurezza nazionale, ci sono le vere e proprie Agenzie di intelligence. Dopo la CIA ecco, quindi, tutta un'altra serie di organismi di intelligence che, però, rispondono del loro operato all'ente governativo a cui appartengono.
- il Dipartimento dell'Energia che ha al suo interno un Ufficio di Intelligence e Contro-Intelligence, dedicato all'attività offensiva (spionaggio) e difensiva (controspionaggio) nel settore dell'energia,
357Di volta in volta, però, possono essere convocati e quindi partecipare
anche altri alti esponenti governativi e non, in relazione alle materie oggetto di discussione.
358 In effetti, in precedenza aveva esclusivamente competenza di intelligence
all’estero (non a caso fino a qualche tempo fa si chiamava “Foreign Intelligence Advisory Board"); ad oggi le funzioni sono state ampliate ad una funzione di consulenza indipendentemente dall’ambito operativo.
359Sul punto: “I problemi dell’intelligence in USA”, in http://www.invisible-
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tecnologia, protezione brevetti, compresi anche alcuni aspetti della cyber guerra.
- il Dipartimento del Tesoro che dal 2004 ha un "Ufficio di Intelligence ed Analisi" collegato, sempre all'interno di questo ministero, ad un "Ufficio per il Terrorismo e l'Intelligence finanziaria" che opera nel settore finanziario e bancario in chiave offensiva e difensiva360.
- Il Dipartimento di Stato ha poi un suo "Ufficio (Bureau) di Intelligence e Ricerca" dove si ricercano e si elaborano notizie che possano agevolare l'attività diplomatica del Paese361.
Il Dipartimento della Giustizia ha invece due branche operative alle sue dipendenze:
- la DEA (Drug Enforcement Administration) per la lotta alla droga e che, dal 2006, si è provvista di un "Ufficio di Intelligence per la Sicurezza Nazionale" rientrando a pieno titolo nella Intelligence Community del Paese362.
- L'FBI (Federal Bureau of Investigation) è la struttura dedicata al controspionaggio.
- Il Dipartimento della Sicurezza Nazionale (Department of Homeland
Security), equivalente di un Ministero dell'Interno, si è anch'esso
dotato di un "Ufficio di Intelligence ed Analisi" ed ha alle sue dipendenze la Guardia Costiera (con la sua branca di intelligence). Questa componente è membro dell'intelligence Community dal dicembre 2001.
- In ultimo, ma sicuramente tra i primi per importanza, c'è il Dipartimento della Difesa che oltre ad avere una DIA (Defense
Intelligence Agency), il principale organismo deputato all'intelligence
360Chiaramente le competenze in questo settore si accavallano con analoghe
competenze svolte dagli analisti ed operativi della CIA.
361basti ricordare che nello scandalo Datagate è emerso che il Dipartimento
aveva richiesto lo spionaggio sui telefoni dei diplomatici stranieri, capi di Stato, Primi Ministri.
362Questo organismo opera con un dispositivo sia sul territorio nazionale, sia
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militare sia con la cooperazione degli Addetti Militari sia con il concorso dei Servizi Informazioni delle singole Forze Armate363, può contare su una serie di altre strutture dedicate allo spionaggio.
- Per quanto riguarda la National Security Agency (NSA) (ricordata in precedenza con riferimento al National Security Act del 1947), questa è la ormai famosa struttura dedicata alle intercettazioni in tutto il mondo e che si interessa anche dell'attività di crittazione e decrittazione, la National Geo-spatial Intelligence Agency per lo spionaggio e mappature terrestri con le immagini satellitari e il
National Reconnaissance Office, anch'esso relativamente alle
immagini satellitari364.
Se si fa un conteggio di tutte quelle strutture che, in un modo o in altro, si dedicano all'attività di intelligence ne viene fuori che sono almeno sedici. Tante, forse troppe. Competenze accavallate, probabile dispendio di energie operative365.
Da un punto di vista prettamente comparatistico abbiamo più volte ricordato nel nostro studio che non può esserci un sistema perfetto o più efficace degli altri semplicemente basandosi sulla quantità di strutture operanti nell'intelligence.
D’altronde anche un’autorevole autore affermava sul punto: “Vi è infatti certezza nel considerare che non esista un modello ottimale di sistema, in assoluto migliore degli altri, bensì diverse opzioni la cui scelta preferibile va considerata nel contesto determinato, proiettato nel medio periodo, nonché ricercata, con la sensibilità dell'esperienza, in relazione al vivere concreto dell'ordinamento e delle sue Istituzioni.
363Nel dettaglio: l’Aviazione con il "Air Force Intelligence Surveillance and
Reconnaissance Agency"; Esercito, Marina e Marines con i rispettivi G-2 oltre ad altre strutture collaterali: "Office for Special Investigations" nell'Aeronautica, il famoso - per serie televisiva - National Crime Investigation Service della Marina.
364Ne abbiamo fatto riferimento anche in merito allo scandalo Datagate e la
vicenda “Snowden”, trattata alla fine del primo capitolo del nostro lavoro.
365Sul punto: “I problemi dell’intelligence in USA”, in http://www.invisible-
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In ogni caso, quale che sia la preferenza adottata, ma a maggior ragione in una impostazione plurale, appare importante che il disegno di ripartizione delle competenze si ponga in modo coerente e semplificato”366.
Tuttavia, dal quadro appena descritto, sembra palese come un sistema di questo genere possa creare confusione e sovrapposizione di funzioni.
Dunque, il problema che affligge l'intelligence americana -per quanto possa sembrare un paradosso- non è solo ed esclusivamente la proliferazione delle Agenzie di intelligence, che produce difficoltà di coordinamento ed uno spirito di competizione nonostante la presenza di un DNI; il vero e grosso problema, piuttosto, è la massa di informazioni che giungono sul tavolo degli analisti. Si tratta di SIGINT (intercettazioni), IMINT (immagini satellitari), ELINT (intercettazioni elettroniche quindi Internet, computer, ecc.), HUMINT (spionaggio classico) e OSINT (informazioni da fonti aperte come stampa, riviste ecc.).
Questo problema di abbondanza rende difficili le analisi e, soprattutto, le sintesi. Resoconti che variano secondo gli interessi dei singoli enti preposti alla raccolta di informazioni. Questo è un tipico problema di abbondanza collocato nell'ambito di una comunità di intelligence troppo vasta e troppo diversificata nei propri obiettivi informativi367. Si può pensare di raccogliere ogni giorno milioni di comunicazioni e scientemente riuscire a filtrarle per ricavarne notizie e poi trasformare le notizie in informazioni?
Per fortuna, l'apparato tecnico-operativo si presenta maggiormente coeso; in questo possiamo trovare molte analogie con il sistema italiano delineato dalla legge 124/2007:
366M. VALENTINI, I servizi di informazione e il segreto di stato (legge 3
agosto 2007, n. 124), Giuffrè editore, Milano, 2008, pag. 135.
367Sul punto: “I problemi dell’intelligence in USA”, in http://www.invisible-
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- dal Capo dell'esecutivo come figura unica al quale è affidata la funzione di responsabilità e indirizzo strategico;
- dalla predisposizione di un organo di natura politica che riesca a coadiuvare e consigliare il Presidente in materia di intelligence, quale il CISR in Italia e il Consiglio per la sicurezza nazionale negli USA; - dalla previsione del DNI negli Stati Uniti, organo quasi riconducibile al "nostro" DIS quale organismo di raccordo tra le varie strutture di intelligence che, al tempo stesso, riesce a svolgere la maggior parte dei compiti organizzativi, nonché le analisi delle informazioni. Il DIS che come il DNI rimane comunque al di fuori delle singole strutture di intelligence, singolarmente considerate.
Nel campo dei controlli, nel sistema statunitense similmente al controllo parlamentare e giurisdizionale -in precedenza analizzati- italiani, particolare rilevanza assumono i due controlli sulle attività di intelligence operati dal Congresso e dalle Corti.
Due sono gli aspetti che il controllo sui servizi mira a valutare: -l'efficacia (efficacy) dei servizi, vale a dire la verifica attinente all'impiego efficiente dei fondi pubblici;
- la correttezza (propriety) dei servizi di intelligence, la conformità quindi del loro operato alle norme legali.
Il controllo dell'esecutivo (executive level oversight) tende a concentrarsi maggiormente sulla verifica dell'efficacia del servizio; il controllo giudiziale (judicial oversight) si concentra, invece, sulla correttezza delle attività di intelligence, cioè è teso a verificare se esse siano state intraprese in conformità al modello legale; il controllo da parte del potere legislativo (legislative oversight) tende a combinare entrambi i tipi di accertamento: può riguardare la verifica dell'utilizzo appropriato del budget a disposizione dei servizi, così come quella della legalità delle condotte dei funzionari degli stessi368.
368Intervento della Dr. essa V. PUPO, in Seminario sul Segreto di Stato in
chiave comparata, corso di diritto pubblico comparato del Prof. A. MORELLI, 13 aprile 2016.
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Il “legislative oversight” (o congressional oversight) riguarda la supervisione messa in atto dal Congresso degli Stati Uniti sull'apparato esecutivo e sulle agenzie federali di intelligence, il cui fondamento è da ricondurre alla c.d. teoria dei poteri impliciti (implied powers), vale a dire alla previsione di cui all'art. 1, sec. VIII, cl. 18 della Costituzione, secondo il quale al Congresso è attribuita la competenza di adottare tutte le leggi necessarie ed opportune per l'esercizio delle attribuzioni ad esso spettanti369.
L'oversight sui servizi di sicurezza viene condotta da Commissioni costituite presso ciascuna delle due Camere; una interna alla House of
Representatives e l'altra interna al Senate: Select Intelligence Committees, composte da 21 deputati alla Camera e da 15 senatori al
Senato. Devono essere costantemente e dettagliatamente informate su tutte le attività dei servizi. Gli scopi del controllo sui servizi da parte del Congresso è soprattutto quello di migliorare l'efficienza e l'efficacia delle operazioni, a valutare programmi e performances, ad individuare eventuali sprechi, abusi o condotte irregolari, a raccogliere informazioni per sviluppare proposte legislative, oltre che a proteggere le libertà civili ed a tenere informata l'opinione pubblica sulle attività svolte dai servizi di sicurezza370.
369Intervento della Dr. essa V. PUPO, in Seminario sul Segreto di Stato in
chiave comparata, corso di diritto pubblico comparato del Prof. A. MORELLI, 13 aprile 2016.
370Da un punto di vista prettamente storico, il rapporto tra il Congresso e le
attività di intelligence è stato sempre molto travagliato. Difatti, già nei primi anni successivi all’istituzione del National Security Act, all’interno del Congresso vennero istituite quattro commissioni per il controllo delle attività di intelligence, (ripartite equamente in seno ai suoi due rami: Senato e Camera dei Rappresentanti) la cui organizzazione, tuttavia, fu molto lenta, tanto che fino al 1956 non venne istituita alcuna sottocommissione proprio al fine di rendere più "collegiale" e coesa la loro opera. Incurante di ciò, l'inefficienza delle suddette commissioni fu ampliata dal fatto che per circa trent'anni vennero presiedute da conservatori piuttosto anziani e fermi sostenitori di un apparato di intelligence il più possibile indipendente dal Congresso. Proprio a causa del controllo piuttosto vago operato dalle Commissioni, l'evoluzione storica ha portato, successivamente, alla c.d. "stagione d'inchiesta" caratterizzata dalle commissioni Church e Pike, il cui
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Concretamente, tuttavia, negli Stati Uniti il controllo parlamentare sui servizi non risulta così incisivo, sia per problemi strutturali, sia per problemi legati alle dinamiche politiche e, com'è ovvio, spesso la forza del partito di cui è espressione il Presidente in Congresso costituisce un fattore assai rilevante.
Le Corti, al contrario del Congresso, dovrebbero essere, per definizione, caratterizzate da un'indipendenza "politica" che gli permette di essere uno strumento efficace per scalfire (quantomeno potenzialmente) il monopolio delle informazioni segrete detenuto dall'esecutivo e di riuscire ad operare un controllo efficiente sulle operazioni di intelligence.
Il "solito" freno al semplice dispiegarsi del controllo giurisdizionale lo pone sempre il Segreto di Stato, sia nell'ambito dei processi civili, sia in quelli penali. Soprattutto nei processi civili l'esigenza di tutelare la segretezza di determinate informazioni che, se rivelate, potrebbero mettere a rischio la sicurezza nazionale è stata la base sulla quale prevedere la regola probatoria detta "State Secret Privilege"371.
Essa consente al governo di opporsi alla rivelazione di informazioni o documenti durante un processo, laddove vi sia il ragionevole pericolo che, se rivelate, quelle informazioni possano danneggiare gli interessi pubblici, ed in particolare quelli connessi alla sicurezza nazionale ovviamente.
Lo State Secret Privilege fornisce, così, al governo un'ampia possibilità di impedire divulgazioni non desiderate in ogni processo civile che possa avere implicazioni inerenti alla sicurezza nazionale. Esso consente ai giudici soltanto una ristretta capacità di limitare
controllo ha avuto maggiore intensità ma che non è riuscito ad evitare i fallimenti e le irregolarità operative delle strutture di intelligence; sintomo questo di un controllo parlamentare che in passato non è mai riuscito a trovare il giusto equilibrio all’interno del sistema.
371Intervento della Dr. essa V. PUPO, in Seminario sul Segreto di Stato in
chiave comparata, corso di diritto pubblico comparato del Prof. A. MORELLI, 13 aprile 2016.