Il sistema elettorale del “Sindaco d'Italia”

Si è discusso molto sull'opportunità di dotare il Paese di un meccanismo elettorale simi- le a quello dell'elezione dei Sindaci. I riflessi di questa impostazione di pensiero si sono poi riflessi sul modello Italicum come dimostra il doppio turno e l'intento di assicurare comunque un vincitore.

Il modello di elezione previsto per l’elezione dei Sindaci dalla legge n. 81 del 1993 ri- chiede il conseguimento della maggioranza assoluta quale condizione per l'attribuzione del 60% dei seggi del consiglio comunale in favore delle liste o del gruppo di liste colle- gate al candidato proclamato eletto.

Il premio (corrispondente nel massimo al 9,9%) viene assegnato solo alla lista o coali- zione di liste che abbiano conseguito almeno il 50% al primo turno o in un turno di bal- lottaggio fra i due candidati più votati al primo turno. Questo meccanismo premiale, che peraltro è stato già positivamente scrutinato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 107 del 1996, si configura dunque come un premio di “governabilità” e non come pre- mio di maggioranza in senso proprio265_.

La questione adesso è quella di verificare se l'assegnazione di un premio in un doppio turno di votazione, qualora al primo non sia conseguita la maggioranza assoluta da alcu-

264 G. Di Cosimo, L’impatto delle riforme costituzionali ed elettorali sugli equilibri della forma di

governo, pubblicato in www.forumcostituzionale.it

265 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

na delle liste concorrenti, non incontra i limiti sui quali si è finora ragionato circa la mi- sura ragionevole di distorsione del principio di eguaglianza del voto (limiti riassumibili nella necessità di fissare la soglia di accesso al premio di maggioranza almeno al 40%; e di non assegnare un premio superiore al 15%)266_.

Nel doppio turno il bonus di seggi assegnato alla coalizione vincente è riconducibile alla scelta diretta degli elettori, come effetto di un’opzione fra due candidati, e si somma a una maggioranza reale di suffragi, cioè raggiunta senza il ricorso a meccanismi di di- storsione del voto267_.

L’unico limite costituzionale al premio di governabilità assegnato a chi abbia conseguito almeno il 50% dei voti è quello, su cui si è già ragionato, diretto ad evitare che alla coa - lizione vincente raggiunga o sfiori la maggioranza del 66%, che consente la riforma co- stituzionale senza referendum268_.

7 Il ruolo del Leader verso il premierato assoluto?

L'analisi sin qui svolta mi porta adesso a tirare le somme. Spero che la trattazione fin qui svolta serva per evidenziare quantomeno due questioni:

• L'inadeguatezza di qualsiasi legge elettorale nonché di particolari modellistiche costituzionali di risolvere da sole la cronica fragilità degli esecutivi. Al contem- po non si può neanche pretendere che la cosiddetta ingegneria costituzionale possa coprire ogni aspetto della vita politica. Nessun disegno ingegneristico potrà infatti contenere tutte le convenzioni, tutte le regole non scritte e tutti i comportamenti che derivano dalla cultura politica di un Paese269_.

• Il fondamento del problema è piuttosto da ravvisare nella crisi del sistema parti- tico. Assistiamo infatti ad una vera e propria crisi delle forme tradizionali di ag- gregazione partitica. Tutto ciò ha portato a pulsioni antisistema, alla nascita di

266 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

legge elettorale, Audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14

gennaio 2014 .

267 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

legge elettorale, Audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14

gennaio 2014 .

268 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

legge elettorale, Audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14

gennaio 2014 .

269 G. Pitruzzella, Indagine conoscitiva sui provvedimenti in tinere di attuazione e di revisione della

nuovi soggetti politici e alla crisi del bipolarismo. Spostare troppo il focus sulle dinamiche interne infatti ha fatto smarrire il legame con i cittadini ed adesso oc- corre recuperarlo quanto prima.

Poiché, infatti, la configurazione ed il ruolo dei gruppi parlamentari rappresentano «il punto cruciale su cui si misura il grado di intersecazione tra Governo e Parlamento, da un lato, tra coalizione e partiti, dall’altro»270_{, il loro studio offre un punto di vista assai}

qualificato per completare il quadro delle trasformazioni in atto. Nel descrivere l’evolu- zione della forma di governo, dunque, uno degli aspetti qualificanti risiede proprio nel definire con chiarezza in che rapporto si collocano i due soggetti, partito politico e grup- po parlamentare, distinti certamente, ma evidentemente strettamente correlati271_{. In Ita-}

lia, almeno nella fase iniziale, i gruppi sono l’istituzionalizzazione in sede parlamentare della riforma elettorale proporzionale del 1919272 _{. I gruppi parlamentari fanno, così, il}

loro ingresso alla Camera con la riforma regolamentare del 1920, che recepisce il muta- mento avvenuto in ordine alla rappresentanza – non più solo per “gruppi notarili”, ma organizzata su partiti di massa273_{. La storia istituzionale della prima Repubblica, resta}

pienamente in linea con questa tendenza ed offre plurime dimostrazioni di come la dina- mica fosse orientata nel senso di una certificazione in Parlamento di quanto accadeva al di fuori di esso. La crisi del sistema a cui si è assistito a partire dal 1993 sembra aver in- vertito la tendenza: i gruppi nascono in Parlamento prima che nel Paese, ed il Parlamen- to è la sede in cui si testano soluzioni che poi vengono proposte al Paese. «I gruppi par- lamentari rappresentano uno dei luoghi dove maggiormente si evidenziano le trasfor- mazioni degli attori politici rilevanti (partiti, fazioni, leadership) e le modalità di intera- zione tra di essi»274_.

Con l’evolvere del sistema della rappresentanza politica verso un tendenziale bipolari- smo, fenomeno al quale si è assistito nel ventennio 1993-2013, sempre più marcata è

270 A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, il Mulino 2003 p.91, sul punto F. Fabbrini, Partiti politici e

gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, pubblicato in federalismi.it

271 A. Ciancio, I gruppi parlamentari. Studio intorno ad una manifestazione del pluralismo politico, Milano, Giuffrè, 2008, p. 103, sul punto F. Fabbrini, Partiti politici e gruppi parlamentari ai tempi

delle riforme, pubblicato in federalismi.it

272 A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, il Mulino 2003 p.91, sul punto F. Fabbrini, Partiti politici e

gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, pubblicato in federalismi.it

273 A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, il Mulino 2003 p.91, sul punto F. Fabbrini, Partiti politici e

gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, pubblicato in federalismi.it

274 L. Verzichelli, I gruppi parlamentari dopo il 1994. Fluidità e riaggregazioni, pubblicato in Riv. Italiana Scienza politca, sul punto F. Fabrizzi, Partiti politici e gruppi parlamentari ai tempi delle

stata la richiesta di una modifica, se non costituzionale, almeno regolamentare che rece- pisse l’evoluzione in atto.

Da qui la necessità forse di valorizzare anche il ruolo delle opposizioni seguendo moda- lità diverse che tuttavia non hanno trovato i consensi sufficienti per la loro attuazione. La proposta più “estrema” prevedeva l’individuazione e l’istituzionalizzazione di un ruolo per il gruppo di minoranza più numeroso, coincidente con il partito più votato non al Governo, ed il conseguente riconoscimento istituzionale per il suo “Capo”, nella per- sona del presidente del gruppo, mentre la forma più soft, prevedeva una sorta di “coali- zione” tra i gruppi che non sostengono l’Esecutivo275_.

L'aspetto cruciale del problema rimane tuttavia quello di identificare bene le parti in gioco ovvero il Governo da un lato e le opposizioni dall’altro. Da qui la necessità di una riforma dei regolamenti parlamentari che permetta di di «rafforzare le garanzie per le opposizioni» senza dimenticare, tuttavia l’esigenza del Governo di «disporre di proce- dure e tempi certi e rapidi di approvazione dei disegni di legge funzionali all'attuazione del suo programma, anche al fine di limitare il ricorso allo strumento del decreto-leg- ge276_{». Nella seduta del 5 dicembre 2014, la Commissione Affari costituzionali della Ca-}

mera ha approvato in merito al Regolamento interno della Camera, la previsione di nor- me a tutela delle minoranze nonché la previsione per il solo Regolamento della Camera di una disciplina dello statuto delle opposizioni. La formulazione che è stata così appro- vata dalla Camera introduce, rispetto al testo previgente, due importanti novità: innanzi- tutto si fisserebbe la assolutamente rilevante distinzione tra “minoranza” e “opposizio- ne”277 _{, recependo il concetto per cui: per la deliberazione delle Camere riguardante la}

costituzione del rapporto fiduciario con il governo, la nozione alternativa a quella di maggioranza non è numerica e quindi minoranza, ma giuridica ovvero quella di opposizione, appunto»278 _{. In secondo luogo si parla di “opposizioni”, che declinato al}

plurale dovrebbe escludere quelle soluzioni che formalizzano un ruolo per il partito maggiore tra quelli che non appoggiano l’esecutivo, arrivando anche a prevedere la for-

275 F. Fabrizzi, Partiti politici e gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, pubblicato in federalismi.it 276 Camera dei deputati, Giunta per il Regolamento, Resoconto del 22.5.2013. Sulla opportunità di

introdurre strumenti che garantiscano all’esecutivo l’attuazione dell’indirizzo politico, e dunque sulla bontà dell’introduzione della cd “corsia preferenziale”, prevista dal disegno di legge costituzionale, sul punto, F. Fabbrini, Partiti politici e gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, pubblicato in federalismi.it

277 G. De Vergottini, Opposizione parlamentare, in Enc. dir., Milano, 1980, sul punto F. Fabrizzi, Partiti

politici e gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, pubblicato in federalismi.it

mazione di un “governo ombra”, soluzione che, in modo forzato, recepisce un modello Westminster per molti aspetti estraneo al sistema italiano279_.

7.1 L'odierna trasformazione del ruolo del Presidente del consiglio verso il premie-