I vincoli per la stesura della nuova legge elettorale

6 UNA NUOVA LEGGE ELETTORALE: L'ITALICUM 6.1 La sentenza della Corte Costituzionale n.1 del

6.1.1. I vincoli per la stesura della nuova legge elettorale

Riportate in termini generali le “massime” della decisione, si tratta ora di individuare più specificamente i vincoli che da essa si traggono con riferimento ai seguenti profili:

• la soglia per far scattare un eventuale premio di maggioranza e la misura ragionevole di tale premio;

• le modalità di assegnazione del premio per il Senato e i limiti che derivano a tale proposito dall’art. 57 Cost., il quale prevede che il Senato sia eletto su base regionale;

224 R. Dickmann, La Corte dichiara incostituzionale il premio di maggioranza e il voto di lista e

introduce un sistema elettorale proporzionale puro fondato su una preferenza, pubblicato in

www.federalismi.it

225 E. Bindi, Testi di ragionevolezzae tecniche decisive della Corte Costituzionale (a margine della

• la possibilità di impiegare liste bloccate per l’assegnazione totale o parziale dei seggi.

In merito al primo punto incombe dunque sul legislatore l’onere di introdurre una soglia minima «ragionevole», e dunque di individuare un meccanismo di distorsione del voto compatibile con l’opzione in favore di una formula proporzionale. In buona sostanza, dunque, la Corte afferma che se la scelta di fondo è quella di un sistema proporzionale, le distorsioni determinate dalla legge elettorale non possono essere tali da "tradire" la logica di quel sistema e le aspettative che gli elettori nutrono nei confronti di un sistema (quello proporzionale) che mira ad assicurare un'ampia rappresentatività226_{. Questa}

affermazione dovrebbe forse scoraggiare nell'adottare dei sistemi a base proporzionale che però contengano dispositivi distorsivi eccessivi per assicurare il raggiungimento di una maggioranza di seggi, in quanto tali sistemi lederebbero l'aspettativa ingenerata negli elettori dalla scelta legislativa di un sistema "a base" proporzionale227_.

Infatti, nella sentenza in esame, dal punto di vista della congruità del mezzo rispetto al fine, la Corte riconosce che lo scopo di assicurare la stabilità dell’esecutivo possa essere perseguito attraverso un premio di maggioranza. Sussiste dunque connessione razionale tra il mezzo predisposto (premio di maggioranza) e il fine perseguito (garantire la stabilità di governo), ma manca tuttavia connessione razionale rispetto al fine insito nel modello elettorale proporzionale (assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare). La normativa impugnata, infatti, ha congegnato l’attribuzione del premio, rovesciando la ratio del modello elettorale prescelto di tipo proporzionale, «che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare»228

_.

_{Inoltre, un}

ulteriore passaggio interessante nella sentenza è dato dal fatto che la Corte evoca le Camere come sedi esclusive della “rappresentanza politica nazionale”, riproponendo al contempo la nota definizione delle funzioni delle Camere in termini “tipici ed infungibili”, che aveva usato per qualificare in termini esclusivi ed irripetibili il Parlamento sul piano della posizione costituzionale, che con questa pronuncia precisa con riferimento al ruolo delle Camere con riferimento alla forma di governo e alla

226 G. Guzzetta, La sentenza n.1 del 2014 sulla legge elettorale a una prima lettura, pubblicato in www.forumcostituzionale.it

227 G. Guzzetta, La sentenza n.1 del 2014 sulla legge elettorale a una prima lettura, pubblicato in www.forumcostituzionale.it

“garanzia della Costituzione”229_{. L’elemento di novità nella pronuncia in esame è che la}

Corte riconduce espressamente tra le funzioni tipiche ed infungibili del Parlamento anche quelle di garanzia della Costituzione (che la Carta non rimetta alla Consulta o ad ulteriori poteri costituzionali): in breve si può sostenere che la Corte riconosce espressamente che le Camere hanno un ruolo tipico e infungibile di garanzia del sistema costituzionale che non può essere vanificato privando di valenza rappresentativa l’espressione del voto individuale230_.

Tornando al giudizio di ragionevolezza, questo si colloca quindi tra i giudizi di legittimità, anche se si avvicina ai giudizi di merito, dal momento che la sua applicazione non permette «il ricorso a criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati»231_{. Tuttavia, le «espressioni quali ragionevolezza, proporzionalità,}

adeguatezza, non arbitrarietà, o gli analoghi corrispondenti aggettivi che si leggono nelle sentenze della nostra e di tante altre Corti costituzionali, siano soltanto formule verbali, espressioni alle quali non corrisponde un concetto od una nozione ben determinata»232_{quindi per fornire un qualche parametro di riferimento a tale test}

riguardante il premio di maggioranza si può tentare di ricavare tale limite in via interpretativa dalla declinazione che il principio di eguaglianza del voto assume all’interno dei sistemi proporzionali. Per far questo ci avvaliamo dell'attenta analisi interpretativa fornita da Scaccia all'interno della sua relazione durante l'audizione presso la Commis- sione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14 gennaio 2014. L'autore introduce il concetto di “eguaglianza in entrata” ed “eguaglianza in uscita” e ricorda come detto principio si limita a richiedere che ciascun voto contribuisca potenzialmente alla formazione degli organi elettivi (c.d. eguaglianza “in entrata”), e non già che esso abbia un identico peso sul risultato concreto della votazione (eguaglianza “in uscita”). Continua poi ricordando come tuttavia, esso non permette meccanismi di distorsione eccessivi e sproporzionati, tali da non porre in un equilibrio ragionevole l’esigenza costituzionale di

229 R. Dickmann, La Corte dichiara incostituzionale il premio di maggioranza e il voto di lista e

introduce un sistema elettorale proporzionale puro fondato su una preferenza, pubblicato in

www.federalismi.it

230 R. Dickmann, La Corte dichiara incostituzionale il premio di maggioranza e il voto di lista e

introduce un sistema elettorale proporzionale puro fondato su una preferenza, pubblicato in

www.federalismi.it

231 E. Bindi, Testi di ragionevolezzae tecniche decisive della Corte Costituzionale (a margine della

dichiarazione d'incostituzionalità dela legislazione elettorale), pubblicato in www3.unisi.it

232 E. Bindi, Testi di ragionevolezzae tecniche decisive della Corte Costituzionale (a margine della

garantire la funzione rappresentativa delle Camere e quella di assicurare la stabilità di governo. Il bilanciamento fra governabilità e rappresentatività democratica non deve essere “diseguale”, tale cioè da privilegiare in modo eccessivo il primo termine sul secondo.

La soluzione prospettata da Scaccia al fine di perseguire questa esigenza costituzionale si può tradurre nella regola per cui non sono legittimi meccanismi distorsivi che danno ai voti espressi a favore della coalizione vincente un valore “in uscita” più che doppio rispetto al valore in uscita dei voti residui, cioè di quelli che confluiscono sulle altre liste o coalizioni. Ciò infatti ferirebbe in modo eccessivo il principio di eguaglianza del voto, il quale richiede che «ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi» (sent. n. 1/2014, 3.1. Cons. dir.).

L’esigenza di stabilità può rendere tollerabile un sacrificio di tale principio, ma non al punto tale da assegnare alla volontà di alcuni elettori un peso sostanzialmente doppio rispetto a quella di altri, perché in tal caso il conseguimento della maggioranza dei seggi da parte della coalizione vincente verrebbe a dipendere proporzionalmente più dal “premio” che dai voti effettivamente raccolti.

Concludendo con un esempio numerico dimostra come il voto “in uscita” dei vincitori non dovrebbe valere, dunque, più di 1,50; e i voti della lista vincente non dovrebbero essere “gonfiati” in misura superiore al 40-45%. Una percentuale superiore a questa, infatti, riconoscerebbe al meccanismo distorsivo di assegnazione dei seggi un peso maggiore di quello compatibile con la logica proporzionalista, che non permette una divaricazione eccessiva fra la composizione delle Camere e la volontà dei cittadini.

In applicazione di questa regola sarebbe necessario non collocare la soglia di accesso al premio di maggioranza sotto il 40%, qualora si voglia garantire alla coalizione vincente l’assegnazione del 53-55% dei seggi. In questo modo il premio di maggioranza ammon- terebbe al massimo al 15% e il coefficiente di distorsione “in uscita” del voto espresso nei confronti della lista vincitrice non supererebbe il 40% (mentre nelle ultime elezioni esso è stato vicino al 90%, avendo consentito al Pd, con il 29% circa dei voti, di conqui- stare il 55% dei seggi). Nell’ipotesi di una coalizione che consegue il 40% dei suffragi, i voti residui, che valgono il 60%, sarebbero infatti ridotti al 45%, e conseguentemente il voto “in uscita” varrebbe 0,75 per questi elettori, a fronte dell’1,37 per gli elettori delle liste o coalizioni vincitrici. Vi sarebbe dunque un’alterazione del voto “in uscita”, ma

non tale da superare la parità e tradursi in un voto “doppio” per alcuni cittadini.

Sempre in applicazione della medesima regola sopra enunciata, il “premio di maggioranza” non dovrebbe essere superiore al 15%; un premio diverso, se attribuito a coalizioni che non hanno raggiunto la soglia del 40%, ne sovrastimerebbe i voti in termini superiori alla percentuale considerata tollerabile (il 40% come si è detto); se invece fos- se attribuito a coalizioni che hanno ottenuto il 50% dei suffragi, darebbe artificialmente alla coalizione vincente una maggioranza di approvazione molto prossima ai 2/3, e quindi consentirebbe di revisionare la Costituzione senza trovare ostacolo nel referendum popolare eventuale di cui all’art. 138 Cost., così compromettendo fondamentali equilibri di garanzia del sistema.

In merito al secondo punto, ovvero le modalità di assegnazione del premio per il Senato e i limiti che derivano a tale proposito dall’art. 57 Cost., il quale prevede che il Senato sia eletto su base regionale; l' opinione prevalente si muove verso un' interpretazione si- stematica tra primo e terzo comma dell'art.57 per cui l'elettività del Senato su base regionale in realtà non ostacola l'attribuzione di un premio di maggioranza, ma riguarda l'assegnazione di un numero minimo di Senatori233_{. Il Senato è formato ripartendo i voti}

in modo non proporzionale fra le diverse circoscrizioni territoriali regionali (vista la garanzia minima di seggi di cui all’art. 57). In questo senso il Senato è eletto «su base regionale». Ciò non vuol dire che il premio di maggioranza deve essere “calcolato” sulla base dei risultati regionali, ma solo che esso va “assegnato” tenendo conto delle riparti- zioni fra le diverse Regioni234_.

Infine l'ultima questione riguarda le liste bloccate ed il voto di preferenza. La Corte non ha vietato le liste bloccate. Ha infatti incentrato la sua motivazione sull’argomento che liste lunghe, composte di «numerosi candidati» impediscono agli elettori di conoscerli e valutarli, quindi di sceglierli consapevolmente235_{. E’ questo presunto difetto di conosci-}

bilità del candidato che vizia di incostituzionalità le liste bloccate. Occorre riflettere

233 Art. 57 Cost. III comma: “«Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due e la Valle d’Aosta uno». Sul punto G. Scaccia, Riflessi ordinamentali

dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della legge elettorale, Audizione presso la

Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14 gennaio 2014 .

234 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

legge elettorale, Audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14

gennaio 2014. pubblicato in www.forumcostituzionale.it

235 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

legge elettorale, Audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14

dunque sulla lunghezza della lista che garantirebbe la conoscibilità dei candidati. La Corte non fornisce un' indicazione precisa in merito, tuttavia si ritiene che liste bloccate che si contengano nei limiti dei 4-5 candidati dovrebbero poter superare il vaglio di co- stituzionalità. Questa soglia numerica dovrebbe poter essere anche lievemente più alta superata quando il meccanismo delle liste bloccate è utilizzato solo per una parte dei seggi, e non per la totalità236_.

La Corte, insomma, “denuncia” e “conferma” il dubbio di costituzionalità, ma emette una decisione di rigetto che contiene un “monito” per il legislatore, in particolare quando, sia pure individuando punti critici, non può sostituirsi alle Camere nella “approvazione” per via giudiziaria, di un nuova disposizione normativa di rango primario. Quindi la sentenza contiene da un lato l’invito al legislatore ad intervenire e dall'altro il monito per una (futura) declaratoria di incostituzionalità237_{. Tuttavia, è}

opportuno chiedersi se la legislazione elettorale che residua dopo la pronuncia di incostituzionalità è idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell’organo costituzionale elettivo”. La Corte afferma che essa è "complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento,dell’organo costituzionale elettivo". Vale insomma per l'annullamento delle leggi, quanto costante giurisprudenza aveva affermato in materia di referendum elettorali: "Le leggi elettorali sono, infatti, “costituzionalmente necessarie”, in quanto «indispensabili per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali» (...), dovendosi inoltre scongiurare l’eventualità di «paralizzare il potere di scioglimento del Presidente della Repubblica previsto dall’art. 88 Cost.»238_.

Si tratta di una legislazione che, per l’effetto della pronuncia, secondo la Corte configura un sistema elettorale applicabile qualificato da un metodo proporzionale puro (del resto anche sotto il vigore delle norme censurate i premi di maggioranza erano di applicazione eventuale), caratterizzato dalla possibilità per gli elettori di esprimere una preferenza per l’elezione della Camera e una per l’elezione del Senato, con le soglie di sbarramento previste per le coalizioni di liste e le liste unitarie, e tutte le modalità

236 G. Scaccia, Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della

legge elettorale, Audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 14

gennaio 2014. pubblicato in www.forumcostituzionale.it

237 S.F. Regasto, Considerazioni sui profili problematici della decisione della Corte cost. n. 1/2014,

(Testo dell’Audizione informale presso la Giunta delle Elezioni della Camera dei Deputati del 15 ottobre 2014), publicato in www.forumcostituzionale.it

vigenti per l’indicazione dei collegamenti in coalizione e il deposito dei programmi elettorali, nel quale è dichiarato il nome e cognome della persona indicata come capo della forza politica o della coalizione e aspirante premier239_{. Infatti, la Corte non ritiene}

preclusiva dell'autoapplicatività della normativa la circostanza: a) che manchi una disciplina espressa sulla manifestazione del voto di preferenza, b) che il fac-simile di scheda elettorale previsto dalla legge non preveda uno spazio per l'apposizione della preferenza, c) che non sia stabilito il numero delle preferenze e d) che manchino regole per la computazione dei voti di preferenza al fine dell'assegnazione dei seggi. Si tratta, a giudizio della Corte, di inconvenienti superabili alla luce dei degli ordinari criteri di interpretazione o, infine, ovviando eventualmente anche mediante interventi di natura sublegislativa240_{. Occorre chiedersi a questo punto se si poteva realmente andare subito}

al voto con la normativa di risulta. Se per la Corte, come abbiamo visto non ci sono dubbi, in realtà occorre verificare se davvero gli aspetti portanti della legge elettorale sono presidiati da una disciplina chiara e coerente o se invece affiorano “frizioni normative” che rischiano di inceppare gli ingranaggi del meccanismo elettorale241_{. Vi}

sono infatti alcune lacune su aspetti di cruciale importanza, che non sembrano trovare una facile composizione nonostante “l’impiego degli ordinari criteri di interpretazione” e a prescindere dall’adozione di atti di normazione secondaria, che possono riguardare profili complementari ma che, in ossequio alla riserva di legge, non possono incidere sulla formula o sui profili essenziali della procedura elettorale242_{. Si genera infatti un}

modello elettorale di tipo proporzionale che tuttavia potrebbe non essere integralmente assistito da quei meccanismi di razionalizzazione idonei a garantire la sua legittimità sostanziale, così da rendere gli accorgimenti ivi previsti funzionali agli obiettivi della legge e pienamente conformi ai principi costituzionali che regolano la materia243_{. Un} 239 R. Dickmann, La Corte dichiara incostituzionale il premio di maggioranza e il voto di lista e

introduce un sistema elettorale proporzionale puro fondato su una preferenza, pubblicato in

www.federalismi.it

240 G. Guzzetta, La sentenza n.1 del 2014 sulla legge elettorale a una prima lettura, pubblicato in www.forumcostituzionale.it

241 F. Sgrò, La censura di parziale incostituzionalità della legge elettorale e il ripristino del sistema