Il Senato delle autonomie ed il suo ruolo all'interno del procedimento legisla tivo: vari aspetti di criticità

Come abbiamo analizzato nei paragrafi precedenti l'aspetto cruciale della riforma ri- guarda il procedimento di nomina nonché il ruolo del nuovo Senato delle Autonomia in un'ottica di superamento del bicameralismo perfetto. Il sistema disegnato dall’Assem- blea Costituente nel 1947non ha più ragion d’essere, per una serie di ragioni, non ultima la semplice constatazione che due Camere con medesimi poteri allungano i tempi di de- cisione del Parlamento, rendendolo sempre più dipendente dalle decisioni e dall’attività normativa del Governo, che ormai da tempo ha assunto una posizione principale nella funzione legislativa170_{. Se a questo si unisce la cronica debolezza degli esecutivi si}

innesca un circolo dove il Parlamento è privato del suo ruolo principale ed il Governo è sempre più in balia delle logiche parlamentari e di partito. Il tutto accompagnato da un dispendio di risorse non più giustificabile in un contesto di simile crisi economica. Inoltre tutti i disegni costituzionali sono concordi sulla necessità di attribuire il voto di fiducia alla sola Camera dei Deputati. In questo modo si tenta di dotare gli esecutivi di

167 Vd.la sent. n. 32/2014 della Corte costituzionale, dove si sottolinea al punto 4.1. del Considerato in diritto che “ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di conversione deve essere strettamente collegata ad uno dei contenuti già disciplinati dal decreto legge ovvero alla ratio dominante del provvedi mento”. Sul punto anche E.Bindi, L'esigenza di rafforzamento dell'esecutivo: alla ricerca del tempo

perduto ( intervento al Seminario delle Università Toscane sulle riforme, Firenze 26 Maggio 2014) pubblicato in Osservatorio sulle Fonti

168 E.Bindi, L'esigenza di rafforzamento dell'esecutivo: alla ricerca del tempo perduto ( intervento al

Seminario delle Università Toscane sulle riforme, Firenze 26 Maggio 2014) pubblicato in Osservatorio sulle Fonti

169G. Amendola , tesi sostenuta già in seno alla Commissione Forti e che poi difenderà anche in sede di Assemblea costituente. Sul punto G. Amato, F. Bruno, La forma di governo italiana. Dalle idee dei partiti all’assemblea costituente,cit., p. 44 ss..

170 E. Catelani, Il Senato delle Autonomia nella proposta di riforma della Costituzione Italiana

una maggiore stabilità visto che negli ultimi anni, complice anche legge elettorale che non consentiva la formazione di maggioranze certe al Senato, i vari governi si sono tro- vati in carenza d'ossigeno proprio a Palazzo Madama. Conseguenza diretta di tale neces- sità l'esclusione di una rappresentatività diretta dei senatori, infatti la rappresentanza è connessa alla responsabilità. Non si può giustificare una rappresentatività dei Senatori rispetto ai cittadini se questi poi non possono far valere la responsabilità dell’operato svolto dal governo. Se, in altre parole, si sottrae al Senato il controllo sull’indirizzo poli- tico del governo, se non gli si riconosce il voto di fiducia, di conseguenza i suoi compo- nenti sono rappresentativi e rispondono limitatamente agli interessi delle regioni dove sono eletti171_.

La proposta del Governo, attualmente, prevede un Senato con rappresentanza solo indi- retta, ma anche molto diversificata172 _{come abbiamo già trattato. Un'impostazione di}

questo tipo ci preserva dal cosiddetto “modello a composizione mista” che sta esprimen- dosi in tutti i suoi elementi negativi nell'esperienza spagnola e belga. Tale soluzione in- fatti, al di là dell’esperienza comparata, non risponde ad alcuna logica un unitaria ed a nessuna finalità che il Senato deve raggiungere. come giustamente ci insegnavano i Co- stituenti, il compromesso non significa fare una somma delle soluzioni prospettate dalle varie parti contrapposte, ma cercare la soluzione unitaria al di là delle ideologie e delle teorie di ciascuna parte contrapposta173_.

Vi sono invece alcune perplessità circa la rappresentanza paritaria anche se il governo si è detto pronto a vagliare ipotesi che assicurino una rappresentanza legata densità demo- grafica. Una rappresentanza paritaria delle Regioni potrebbe essere giustificata solo se ci si indirizzasse verso uno Stato federale, tenendo tuttavia conto che, per lo più, anche negli Stati federali la rappresentanza degli enti autonomi non sempre è completamente paritaria, ma connessa alla popolazione presente nel territorio174_{. Tuttavia, rimane}

apprezzabile la garanzia di una rappresentanza degli enti locali in quanto portatori di interessi diversi rispetto a quelli regionali. Ci si chiede però se sia o meno giustificabile una rappresentanza paritaria (oltre che tra le varie regioni) anche tra regioni e enti locali.

171 E. Catelani, Riforme Costituzionali: un compromesso in una logica unitaria pubblicato in

Osservayorio sulle Fonti.

172 E. Catelani, Il Senato delle Autonomia nella proposta di riforma della Costituzione Italiana

presentata dal Governo in Revista Catalana de dret public, 28 Aprile 2014

173 E. Catelani, Riforme Costituzionali: un compromesso in una logica unitaria pubblicato in

Osservayorio sulle Fonti.

A tale proposito se l'obiettivo della riforma è quello di dirimere i conflitti di competenza legislativa fra Stato e Regioni allora la rappresentanza regionale all’interno del Senato non può essere paritaria; una soluzione ragionevole potrebbe essere quindi di ipotizzare un terzo di rappresentanti dei Comuni o delle comunità locali e due terzi di rappresentanti regionali175_{. Infine, sempre in tema di composizione, ci si chiede se la}

rappresentanza della società civile in seno al nuovo Senato delle Autonomie nella veste dei Senatori a vita o degli ex Presidenti della Repubblica possa avere ancora una giustificazione. L'opinione prevalente è che tali soggetti non debbano interferire con le competenze locali e che eventualmente siano collocabili con più raziocinio all'interno della Camera dei Deputati.

In riferimento all'attività amministrativa è da sottolineare la valutazione proprio dell’at- tività delle pubbliche amministrazioni, di verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato, di controllo e valutazione delle politiche pubbliche di cui parla l’art. 1 del progetto. Per il momento queste funzioni sono scatole vuote che, ove riempite, potrebbero, insieme con le funzioni riferite all’ambito europeo, dare un senso alla sopravvivenza del Senato nel quadro di una non troppo squilibrata differenziazione funzionale tra le due Came- re176_.

In merito al ruolo del Senato all'interno del processo di formazione delle leggi l'art. 70 prevede tre tipologie di procedimenti: un procedimento che potremmo definire ordinario (per tutte le leggi), un procedimento "potenzialmente rafforzato" per alcune categorie di leggi (la legge elettorale per l'elezione del Senato, varie leggi che riguardano la compe- tenza esclusiva dello Stato con particolare impatto sul territorio, le

leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati UE), e un procedimento "potenzialmente rafforzato con termini ridotti" per i disegni di legge di cui all'art. 81 quarto comma. Un quarto procedimento è poi previsto dall'art. 71 per i progetti di legge di iniziativa del Senato. Il Senato, infatti, può fare proposte di legge alla Camera, purché tali propo- ste siano approvate a maggioranza assolute.

Adesso la questione riguarda senza ombra di dubbio l'efficacia del procedimento legisla- tivo fin qui illustrato. Si riusciranno a raggiungere quegli obiettivi di celerità o si vice- versa si rischia di dar vita ad un sistema colmo di incertezza e conflittualità? In linea ge-

175 E. Catelani, Il Senato delle Autonomia nella proposta di riforma della Costituzione Italiana

presentata dal Governo in Revista Catalana de dret public, 28 Aprile 2014

176 E. Cheli, Sulla riforma costituzionale approvata dal Senato nel Luglio 2014, pubblicato in

nerale si può osservare che il progetto di riforma ha seguito una logica di “contrapposi- zione secca177_{" tra Camera e Senato in cui quest'ultimo è sicuramente la parte più debo-}

le. Ciò potrebbe segnare una sorta di "disaffezione" da parte del Senato ad esercitare inutili competenze178_{. Inoltre, anche la modifica su richiesta del Senato appare difficile,}

perché la legge è già stata approvata e quindi sarebbe una evidente sconfessione di una scelta politica e di una maggioranza di governo che, si presume, prima di approvare una legge avrà effettuato riflessioni serie e approfondite179_.

L'attuale disegno di legge ha mancato anche stavolta l'occasione per una più puntuale riorganizzazione delle fonti sopratutto in merito all'introduzione delle c.d. “leggi organi- che” ben conosciute in altri ordinamenti costituzionali. In effetti, solo attraverso l’intro- duzione di questa fonte sarebbe possibile sottrarre alle le leggi ordinarie aventi un parti- colare rilievo istituzionale, alla loro modifica, più o meno occasionale, da parte del legi- slatore successivo, ed ancor più alla loro deroga tacita180_{. Introduzione che sarebbe stata}

agevolata dalla presenza di procedimenti legislativi articolati. 5.7.4 Il progetto di riforma e gli organi di garanzia costituzionale

In molti ritengono che in tale ambito l'obiettivo della riforma sia stato quello di spingere la figura del Pres. della Repubblica verso un ruolo politicamente più attivo con il corri- spondente rischio di ampliare oltre i limiti della garanzia costituzionale i propri “poteri a fisarmonica181_{” che si contraggono e si espandono a seconda di una molteplicità di fat-}

tori. Questo aspetto diventa particolarmente importante soprattutto se si considera il delicatissimo ruolo che quest'ultimo esercita nelle fasi di impasse del sistema ovvero soprattutto alle crisi di governo che nascono al di fuori del Parlamento.

Abbiamo precedentemente analizzato come nel suo agire siano determinanti alcuni fat- tori: primo tra tutti la fase storica, ma anche dal grado di legittimazione e di interventi-

177 A. Pisanceschi, Brevi osservazioni sul potere di “rinvio”del senato nel disegno di legge di revisione

della Costituzione pubblicato in “Osservatorio sulle fonti”

178 A. Pisanceschi, Brevi osservazioni sul potere di “rinvio”del senato nel disegno di legge di revisione

della Costituzione pubblicato in “Osservatorio sulle fonti”

179 A. Pisanceschi, Brevi osservazioni sul potere di “rinvio”del senato nel disegno di legge di revisione

della Costituzione pubblicato in “Osservatorio sulle fonti”

180 G. Tarli Barbieri, Alcune osservazione sulla proposta di legge costituzionale “Renzi-Boschi”

pubblicato in “Osservatorio sulle fonti”

smo degli organi titolari del potere di indirizzo politico182 _{nonché dalla personalità del}

presidente stesso.

Il disegno di legge prevede che l’esercizio del potere di rinvio presidenziale della legge di conversione, faccia differire di 30 gg. il termine per la conversione stessa. Mancano invece riferimenti nel testo circa l’intervento sui quorum per eleggere il Presidente della Repubblica, in modo di favorire quanto più possibile le convergenze dei partiti su di un nome e in maniera tale da renderlo, per quanto possibile, non omogeneo alla maggioran- za di governo: anche qui qualsiasi considerazione sul ruolo di garante super partes del Presidente e sull’esigenza di rafforzare gli organi di garanzia per creare dei contrappesi al rafforzamento dei poteri dell’esecutivo, non può prescindere dall’eventuale premio di maggioranza previsto nella legge elettorale183_.

E' stata invece accolta la proposta Ceccanti184 _{in merito al rinvio limitato a specifiche di-}

sposizioni.

In merito alla Corte Costituzionale due sono gli aspetti oggetto di discussione:

a) la divisione dei cinque giudici nominati dal Parlamento fra tre nominati dalla Camera e due dal Senato delle Autonomie attribuendo loro una sorta di rappresentanza degli in- teressi185 _;

b) il ricorso di via preventiva alla corte Costituzionale sulle leggi elettorali. Questa for- mula non può' essere che valutata positivamente in quanto soprattutto in tema di effica- cia retroattiva della sentenza di accoglimento, ha dimostrato senza alcun dubbio quanto sia preferibile un controllo a priori, che permetterebbe tra l’altro di negoziare sui conte- nuti della legge prima che entri in vigore186_{. Una legge , quella elettorale, le cui}

ripercussioni sul modello di forma di governo prescelto in Costituzione, come si è detto, sono evidenti e che l’opposizione e la maggioranza dovrebbero quindi scrivere insieme

182 E.Bindi, Alcune riflessioni sulla riforma costituzionale: dal disegno di legge governativo al testo

approvato in prima lettura al Senato pubblicato in Osservatorio sulle Fonti

183 E.Bindi, Alcune riflessioni sulla riforma costituzionale: dal disegno di legge governativo al testo

approvato in prima lettura al Senato pubblicato in Osservatorio sulle Fonti

184 Art. 74, 1 comma «Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione, anche limitata a specifiche disposizioni». Cfr. S. CECCANTI , Sull’ammissibilità costituzionale di un rinvio presidenziale parziale (o di una promulgazione parziale) di una legge (con particolare riguardo ad emendamenti apposti in sede di conversione di un decreto legge, su

www.astrid-online.it

185 E. Cheli, Ma questo è vero bicameralismo? (dubbi e suggerimenti in ordine al progetto di

riforma costituzionale presentato dal governo) pubblicato in Osservatorio sulle Fonti

186 E.Bindi, Alcune riflessioni sulla riforma costituzionale: dal disegno di legge governativo al testo

per condividerne il contenuto187_{. Tuttavia, non è da sottovalutare il rischio di ‘politiciz-}

zare’ troppo la Corte mettendo a repentaglio la sua legittimazione: e di questo la Corte non ha senz’altro bisogno.

5.7.5 La semplificazione amministrativa ed i rapporti tra lo Stato e le autonomie