Un' occasione mancata:l'istituto della sfiducia costruttiva

Al fine di di soddisfare l’«inderogabile esigenza» di «un governo parlamentare stabile ed efficiente»126 _{e per evitare le «degenerazioni del parlamentarismo»}127 _{Egidio Tosato}

propose un meccanismo di razionalizzazione simile alla futura sfiducia costruttiva e che per Tosato rappresentava l'unica vera alternativa ad un sistema di governo presidenziale. Si trattava della mozione di censura: “Per il voto di sfiducia dovrebbe richiedersi che

sia presentata al Presidente della Repubblica una mozione di censura, firmata da alme- no un terzo dei membri delle Camere, e motivata. Il Capo dello Stato dovrebbe quindi convocare le Camere, e se la mozione di sfiducia venisse approvata dalla maggioranza, il primo firmatario della mozione dovrebbe essere senz’altro considerato come Presi- dente designato al governo. Se fossero presentati più voti di sfiducia si dovrebbe consi- derare come primo designato il primo firmatario della mozione che avesse ottenuta la maggioranza relativa; ma in questo caso il Presidente della Repubblica dovrebbe avere il potere di procedere allo scioglimento delle Camere”128_{. Tuttavia, Tosato dovette assi-} stere alla progressiva erosione della sua proposta originaria soprattutto riguardo a quel-

l’idea di un rafforzamento del Presidente del Consiglio che era «il filo conduttore delle sue proposte e la ragione della sua lungimirante originalità in sede di Assemblea»129_.

Il tema della sfiducia costruttiva era destinato a tornare più volte in auge nel dibattito tra i costituzionalisti e nelle proposte di riforma (basti qui ricordare che il voto di sfiducia costruttivo era contemplato nel progetto redatto dalla “Commissione Iotti- De Mita” , nonché nel disegno di legge di revisione della seconda parte della Costituzione approva- to dal Parlamento italiano nel 2005 e successivamente respinto nel referendum confer- mativo).

Né si può dimenticare che la legge n. 142 del 1990 aveva effettivamente introdotto un congegno di sfiducia costruttiva per le province e i comuni, nel tentativo di porre rime-

126 Ass. Costituente, Resoconto sommario della seduta del 5 Settembre 1946, Commissione per la Costituzione, Seconda sottocommissione, sul punto M. Frau, Le origini weimariane del voto di

sfiducia costruttivo e la prassi applicativa dell'istituto con particolare riferimento all'ordinamento tedesco, pubblicato in www.aic.it

127 Ass. Costituente, Resoconto sommario della seduta del 5 Settembre 1946, Commissione per la Costituzione

128 Ass. Costituente, Resoconto sommario della seduta del 5 Settembre 1946, Commissione per la Costituzione, Seconda sottocommissione,

dio alla scarsa stabilità dei governi locali L’esperimento, tuttavia, non ebbe fortuna: dopo soltanto tre anni, la sfiducia costruttiva fu soppressa dalla legge n. 81 del 1993, che introduceva l’elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia130_.

L'ultimo tentativo di introduzione dell'istituto risale al disegno di legge di revisione co- stituzionale approdato all’esame parlamentare nello scorcio conclusivo della XVI legi- slatura e che è certamente ispirato al modello tedesco.

Tuttavia, occorre soffermarsi un attimo a questo punto per sottolineare un'evidente omissione contenuta all'interno di tale proposta: la mancata previsione che la mozione di sfiducia costruttiva doveva essere motivata e – soprattutto – votata per appello nomina- le. La proposta di revisione costituzionale dell'articolo 94 della Costituzione prevedeva l’introduzione della mozione di sfiducia costruttiva firmata non più da un decimo ma da un terzo dei componenti di ciascuna delle due camere; e doveva contenere l’indicazione del nuovo presidente del consiglio dei ministri e, infine, essere approvata dal parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna delle due camere (a differenza della mozione di fiducia, che continuerebbe a essere accordata separata- mente da ciascuna camera a maggioranza semplice). La mancata previsione della moti- vazione nonché dell'appello nominale poteva far sì che si creasse una differenza: la mo- zione di fiducia motivata e votata per appello nominale; quella di sfiducia senza motiva- zione e votata secondo le modalità previste dal regolamento parlamentare di competenza (altro problema: quello della camera o del parlamento in seduta comune?) il quale, non dovendosi più conformare all’obbligo di appello nominale finora previsto dall’art. 94. potrebbe al limite introdurre il voto a scrutinio segreto. Su questo punto si sono fatte strada diverse teorie: una prima teoria riconosceva come implicito l'appello nominale; difatti, in virtù della sua natura costruttiva, la mozione di sfiducia andrebbe assimilata a quella di fiducia e, pertanto, votata anch’essa con appello nominale. Inoltre, il voto pale- se sarebbe l’unico in grado di distinguere nel parlamento in seduta comune il voto dei deputati da quello dei senatori, visto che la sfiducia costruttiva dovrebbe essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna delle due camere131_{. Tut-} tavia, in molti obiettano in Costituzione su una materia così delicata, si potrebbe obietta- re che l’espressa previsione dell’obbligo dell’appello nominale per la sola mozione di fi-

130 M. Frau, Le origini weimariane del voto di sfiducia costruttivo e la prassi applicativa dell'istituto con

particolare riferimento all'ordinamento tedesco, pubblicato in www.aic.it

ducia induce l’interprete a concludere che esso invece non sussista per la mozione di sfi- ducia. Inoltre si potrebbero seguire modalità di voto diverse dall’appello nominale, tali da permettere comunque di calcolare in modo separato il voto di deputati e senatori (an- che segrete, con schede di diverso colore o urne distinte in cui depositare le palline bian- che o nere). Infine, un'ultima teoria invece sostiene , per la quale saremmo di fronte non a una dimenticanza o a un rinvio implicito ma a una consapevole scelta, affinché sulla mozione di sfiducia costruttiva si possa votare in modo diverso dall’appello nominale, e quindi financo a scrutinio segreto. Tale ipotesi potrebbe prestarsi a una duplice lettura, dagli effetti entrambi inquietanti: o si vuole favorire che all’atto della sfiducia costruttiva, al riparo del segreto dell’urna, si possano creare maggioranze politicamente non coese, in tal modo vanificando del tutto l’effetto razionalizzatore e stabilizzatore che anima la ratio della disposizione, volta ad evitare crisi al buio ed a permettere che il nuovo governo nasca sulla base di una solida maggioranza. O, al contrario, si vuole ren- dere la sfiducia costruttiva uno strumento inutilizzabile, uno specchietto per le allodole, avvalorando ulteriormente la natura extraparlamentare delle nostre crisi di governo132_. Tornando invece ad un'analisi dell'istituto di ordine generale, quest'ultimo potrebbe svolgere un doppia funzione: da un lato , come deterrente verso le defezioni interne alla maggioranza parlamentare, irrigidendo il rapporto fiduciario a vantaggio della stabilità del Governo in carica133_{, e, dall’altro lato, come misura atta ad impedire le “crisi al}

buio” e i relativi tempi morti, imponendo alla maggioranza parlamentare che intende votare la sfiducia di eleggere (o, a seconda dell’ordinamento considerato, di indicare) un nuovo vertice del Governo134

Tra i vari dispositivi di razionalizzazione della forma di governo parlamentare concepiti nel Novecento, la sfiducia costruttiva è indubbiamente uno di quelli che esercita ancora oggi un certo charme135_{, al punto che, dopo avere fatto la sua comparsa in alcune Costi-}

tuzioni dell’Europa occidentale nel secolo scorso, essa si è diffusa, più di recente, anche al di là della ex “cortina di ferro” (da ultimo in Albania, dove l’istituto della sfiducia co- struttiva è stato introdotto nel 2008). Del resto, la sfiducia costruttiva, insieme ad altri

132 S. Curreri, sfiducia costruttiva sì, ma motivata, pubblicato in www. Europa.it, 12 giugno 2012 133 M. Frau, Le origini weimariane del voto di sfiducia costruttivo e la prassi applicativa dell'istituto con

particolare riferimento all'ordinamento tedesco, pubblicato in www.aic.it

134 P. Grossi, Crisi della società e crisi delle istituzioni rappresentative: alla difficile ricerca di possibili

rimedi, Roma 1990

congegni altrettanto significativi, caratterizza ancora oggi un sistema parlamentare, quello della Repubblica federale tedesca, che, con il felice concorso di molteplici fattori, si è distinto per la sua efficienza a fronte della deludente performance di altri sistemi parlamentari (in particolare, quello della IV Repubblica francese e quello della Repub- blica italiana).In base al vigente L'articolo 67 GG,il Bundestag può togliere la fiducia al Cancelliere federale soltanto se, trascorse 48 ore dalla mozione, ne elegge uno nuovo a maggioranza dei suoi membri. In questo caso La previsione che il nuovo Cancelliere debba essere eletto a maggioranza assoluta consente di stabilizzare ulteriormente il rap- porto fiduciario e, al contempo, vieta che il Cancelliere sfiduciato possa essere sostituito da un “governo di minoranza”136_{. Al fine di assicurare che la mozione di sfiducia abbia}

sin dal principio una “funzione costruttiva”, il regolamento interno stabilisce altresì che essa deve indicare, già al momento della sua presentazione, il nome di colui che, tra- scorse 48 ore, dovrà essere eletto dalla maggioranza dei membri del Bundestagin sosti- tuzione del Cancelliere sfiduciato. È poi espressamente previsto che,in assenza delle sot- toscrizioni richieste e in assenza dell’indicazione nominativa del candidato Cancelliere,la mozione di sfiducia non può essere iscritta all’ordine del giorno dell’Assemblea parlamentare. L'art.68 GG disciplina il potere di scioglimento anticipato esercitato su proposta del Cancelliere. il Presidente federale può, su proposta del Can- celliere, disporre lo scioglimento anticipato entro 21 giorni dalla mancata approvazione, da parte della maggioranza dei membri del Bundestag, della “questione di fiducia”pre- sentata dal Cancelliere stesso. L’Assemblea può tuttavia impedire lo scioglimento qua- lora sia in grado di eleggere un nuovo Cancelliere a maggioranza dei suoi membri. Nel complesso, limitandosi all’ambito degli Stati membri dell’Unione europea, la sfidu- cia costruttiva è attualmente presente in quattro sistemi di governo di tipo parlamentare (Belgio, Germania, Spagna e Ungheria) e in due di tipo semipresidenziale (Polonia e Slovenia).

L'istituto ha nella sua natura una funzione prevalentemente deterrente137_{, non è un caso}

infatti che, nella storia della Repubblica federale tedesca, la sfiducia costruttiva sia stata votata solo due volte, una con esito negativo (nel 1972) e l’altra con esito positivo. L’ef- ficacia del meccanismo disciplinato nell’art. 67 GG può essere valutata considerando le

136 M. Frau, Le origini weimariane del voto di sfiducia costruttivo e la prassi applicativa dell'istituto con

particolare riferimento all'ordinamento tedesco, pubblicato in www.aic.it

137 M. Frau, Le origini weimariane del voto di sfiducia costruttivo e la prassi applicativa dell'istituto con

potenziali crisi governative che l’istituto è riuscito a scongiurare in virtù della sua stessa presenza nell’ordinamento tedesco138_{. Oltre alla funzione di prevenzione delle crisi di}

governo, il voto di sfiducia costruttivo svolge altresì un’importante funzione di legittimazione dell’opposizione parlamentare con riferimento al principio della democrazia rappresentativa e al principio della libertà del mandato parlamentare (sancito dall’art. 38 della Legge Fondamentale), poiché, legittimando la formazione di nuove maggioranze durante la legislatura, esalta il ruolo esercitato dall’opposizione “costruttiva” in seno al Bundestag, senza ledere in alcun modo il principio di maggioranza139_.

Tornando all'esperienza italiana la sfiducia costruttiva dovrebbe rappresentare un nuovo orizzonte, seppur non possa rappresentare la risoluzione a tutti mali del parlamentari- smo, a cui guardare con fiducia in un'ottica di stabilizzazione dell’esecutivo bilanciato da logiche parlamentari che funzionino da contrappeso a tale introduzione e che permet- tono di rendere trasparenti le scelte dei partiti.