Il PAA come politica volta al supporto dell’agricoltura familiare Sebbene fosse stato concepito come un’azione strutturante del piano Fome

Zero, il PAA presentò inizialmente una certa timidezza. Tuttavia, l’espansione

del programma, la divulgazione dei suoi risultati a vantaggio delle dinamiche locali, il rafforzamento delle organizzazione di agricoltori familiari e i crescenti dibattiti in materia di costruzione di una dimensione sociale dei mercati, resero il programma un’importante novità, riconosciuta a livello nazionale ed internazionale, rivelandosi un potenziale esempio di politiche pubbliche da poter essere replicato o esportato in altri paesi. Ad ogni modo, almeno in termini concettuali, la realtà dei mercati istituzionali non offre molto di nuovo. Anzitutto, potremmo affermare che tutti i mercati sono soggetti a regole, norme e strutture di governo, perciò tutti i mercati possiedono caratteri istituzionali. Parlando, invece, di mercato istituzionale nello specifico contesto delle politiche pubbliche, ci riferiamo al ruolo che lo Stato assume nella costruzione e nella regolazione di iniziative che prevedono l’acquisto, da parte dei governi, di prodotti (alimentari e non alimentari) destinati all’attuazione di qualsivoglia programma o al conseguimento di finalità pubbliche. Sotto questo punto di vista, per mercato istituzionale si intende una configurazione specifica di mercato, all’interno del quale le reti di scambio assumono una struttura particolare, definita da norme e convenzioni negoziate da un insieme di attori e organizzazioni, in cui lo Stato passa ad assumere un ruolo centrale, principalmente ricorrendo all’acquisto pubblico istituzionale190.

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Resta valida la considerazione che neppure la costruzione di mercati istituzionali di prodotti agroalimentari (intesi come acquisti da parte dello Stato) siano una novità nella storia brasiliana, giacché una simile esperienza è rappresentata, ad esempio, dal Convenio de Taubaté, stipulato durante la crisi del caffè, nel 1929. Fino alla decade del 1930, parlare di agricoltura in Brasile significava parlare di piantagioni di caffè. Le politiche agricole ed economiche erano essenzialmente orientate a soddisfare le domande di un settore che, fino al 1950, fu responsabile per circa la metà delle esportazioni brasiliane191. Dando continuità alla politica di acquisti pubblici, formazione di scorte e regolazione dei prezzi, durante gli anni ’40, il governo federale espanse questa tipologia di azioni anche verso il settore dei cerali e di altri prodotti, creando nel 1943 la Commissao de Financiamento de Produçao192_.

Da azioni orientate prevalentemente alla produzione di alimenti specifici, si passò così ad implementare una politica agricola, che contemplava una maggior varietà di prodotti, mantenendo il carattere specifico degli acquisti pubblici. Questa iniziativa rappresentò il primo tentativo di organizzare la

Politica de Garantia de Preços Minimos (PGPM)193. A partire dal 1965, nel

pieno del processo di modernizzazione agricola in corso, furono adottate misure per la riformulazione e la regolamentazione della politica di garanzia dei prezzi minimi, essendo questa misura e la politica del credito rurale utilizzati come principali motori dell’espansione della frontiera agricola. Le politiche di concessione di prestiti e di acquisti pubblici da parte del governo federale rappresentavano, in questa fase, i due principali bracci operativi della politica allora vigente. La politica prevedeva l’intervento del governo tutte le volte che il prezzo del mercato si fosse trovato al di sotto del prezzo minimo, acquistando l’eccedente della produzione; nel caso in cui il prezzo fosse stato

191 _{Lopes M. D., Modalidades de compras publicas de alimentos da agricultura no Brasil. Série}

politicas Sociais e de Alimentação. op. cit.

192 _{Grisa C., Scnheider S., Politicas publicas de desenvolvimento rural no Brasil. op. cit.} 193 _{Tradotto in italiano: Politica di garanzia dei prezzi minimi}

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ad un livello piuttosto elevato194, si sarebbe intervenuti con una smobilitazione delle scorte. Queste furono gli strumenti che vennero prevalentemente utilizzati, beneficiando così grandi produttori rurali, produttori industriali di soia, mais, riso, localizzati perlopiù nel Sud del paese. E’ importante sottolineare che la PGPM e i suoi strumenti di acquisti federali riguardavano prodotti non deteriorabili, stoccabili, perlopiù tradizionali e maggiormente commerciati, i quali spesso presentavano una forte relazione con le grandi produzioni agroindustriali (ad esempio: cotone, fagioli, mais, riso, grano). Negli anni ’90, nel contesto di liberalizzazione economica e di smantellamento dei vari strumenti di politica pubblica, anche le politiche di garanzia del prezzo minimo e di formazione di scorte furono influenzate dalla corrente di pensiero neoliberale, fino ad essere abbandonate, alla fine della decade. Questi meccanismi vennero progressivamente sostituiti da strumenti di commercializzazione, volti a garantire il prezzo minimo, senza la necessità, tuttavia, di acquisto di scorte, favorendo e promovendo, piuttosto, l’inserimento e l’articolazione di interventi privati di appoggio alla mercificazione195.

Altro esempio di mercato istituzionale è rappresentato da quello relativo all’alimentazione scolare: essa si strutturò istituzionalmente come Programa

Nacional de Alimentaçao Escolar (PNAE), verso la fine del 1970. All’interno

di questo mercato, fino al 1990, la gestione e l’acquisto di alimenti erano, in grande misura, centralizzati nelle mani del governo federale, servendo in primo luogo gli interessi dell’industria alimentare. Attraverso il meccanismo degli appalti pubblici, il governo federale comprava e distribuiva alimenti processati da un ristretto numero di imprese in tutto il territorio nazionale, contribuendo a formare una struttura operativa affetta da varie distorsioni: sistemi complessi di fornitura e immagazzinamento dei prodotti,

194 _{Il criterio per stabilire il livello del prezzo che avrebbe necessitato di un intervento federale, era}

relativo al Preço de Liberaçao de Estoque (prezzo di liberazione delle scorte) precedentemente stabilito.

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cristallizzazione di una catena “oligarchica” dei fornitori, innalzamento dei costi di alimentazione scolare, menu nazionali standardizzati, trascuratezza riguardo alle diverse realtà alimentari regionali, esponenziale separazione tra produzione e consumo, allontanamento dalle origini rurali del cibo e dell’alimentazione rispetto al prodotto finale consumato nelle scuole, etc. In buona parte, questa struttura, basata sulla concentrazione di voluminosi acquisti alimentari nella sfera federale, favoriva il predominio di grandi imprese, capaci, ad esempio, di inviare biscotti o salsicce dalle regioni del Sud fino a quelle amazzoniche. In molti casi, risultato di questa grande distribuzione, era la consegna di alimenti già avariati e inadeguati al consumo. Nella metà degli anni ’90, ebbe inizio un processo di decentralizzazione delle risorse pubbliche, assegnando ai singoli stati e municipi brasiliani la responsabilità di elaborare i menu scolastici, acquistare gli alimenti necessari all’approvvigionamento e realizzare il controllo della qualità. Sebbene la decentralizzazione favorisse l’acquisto di alimenti locali, freschi e coerenti con la cultura alimentare del luogo, questa non assicurava tuttavia l’acquisto differenziato di prodotti provenienti dai piccoli produttori rurali, essendo ancora prevalente la partecipazione di grossisti e produttori industriali nell’alimentazione scolare e l’offerta di alimenti processati. E’ bene spiegare, infatti, che il mercato istituzionale dell’approvvigionamento scolare continuava a funzionare tramite appalti pubblici, secondo la legge n°8.666/1993, lei de licitaçoes e contratos administrativos 196_{: nel rispetto del}

principio di economicità contenuto nella Costituzione federale (art.70 Cost.), le gare di appalto prevedevano l’acquisto di un insieme di vari prodotti alimentari, spesso industrializzati, svincolati dalla cultura alimentare locale, dalla produzione locale, e legati agli interessi di imprese del sistema agroalimentare maggiormente competitive (in grado di offrire di più e al miglior prezzo). Il decentramento della gestione delle risorse pubbliche

196 _{Legge che istituisce norme per i procedimenti di appalti pubblici e contratti di amministrazione}

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contribuì, sebbene solo in piccola parte, a ridurre la concentrazione delle grandi imprese nel mercato dell’alimentazione scolare, permettendo l’inserimento di imprese minori, appartenenti allo stesso contesto regionale degli istituti scolastici. Come accennato poc’anzi, non erano ancora stati previsti, tuttavia, espliciti meccanismi di appoggio alle piccole imprese, all’agricoltura locale, ai piccoli produttori, agli agricoltori familiari e volti alla promozione di un’alimentazione salutare197.

Nel 2003 ebbe inizio il Programa de Acquisiçao de Alimentos (PAA) e con esso varie modifiche furono apportate nella prospettiva dei mercati istituzionali. Si tratta del primo programma di acquisti pubblici caratterizzato da un esclusivo orientamento verso imprese a conduzione familiare, articolandole esplicitamente con un chiaro intento di garanzia di sicurezza alimentare e nutrizionale. Il programma è destinato all’acquisto di prodotti alimentari esclusivamente provenienti da agricoltori inquadrati nel Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), incluse le

categorie di riforma agraria, lavoratori rurali sem terra, accampati, quilombolas, agroestrattivisti, famiglie appartenenti al movimento dos

atingidos por barragens198 e comunità indigene. Il programma si rivolge

all’intera categoria di agricoltura familiare, intesa secondo la legge n°11.326/2006199.

Recentemente, il PAA ha dato inizio ad un processo di stimoli istituzionali per promuovere ed incrementare la partecipazione delle donne e di agricoltori familiari in situazioni di maggiore vulnerabilità sociale (beneficiari del programma Bolsa Familia)200. Nell’ambito di una politica di sicurezza alimentare e nutrizionale assume priorità il rafforzamento di diversi segmenti che compongono l’agricoltura familiare, ovvero contadini ai quali non venne

197 _{Leão M., Maluf R.S., A construção social de um sistema publico de segurança alimentar e}

nutricional. A expêriencia brasileira. Brasilia, Abrandh/Oxfam, 2012

198 _{Movimento di agricoltori colpiti dagli effetti della costruzione di dighe.} 199 _{Capitolo 2, paragrafo 2.5.1.}

200 _{Brasil, Grupo Gestor do PAA. Resoluçao n°59, de 10 de julho de 2013. Stabilisce le norme che}

disciplinano la modalità di Compra com Doaçao Simultanea, nell’ambito del Programa de Aquisiçao de Alimentos.

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riconosciuto e garantito l’accesso alla terra e ai mezzi di produzione, e che per molto tempo rimasero ai margini delle politiche pubbliche. Per promuovere la partecipazione degli agricoltori familiari, il PAA eliminò il meccanismo degli appalti pubblici previsto dalle legge 8.666/1993 (a condizione che i prezzi applicati non siano superiori a quelli vigenti nel mercato statale). Quest’ultima risulta essere, pertanto, la prima grande innovazione istituzionale portata dal PAA: come già menzionato, la legge n°8.666/1993, lei de liticaçoes e

contratos administrativos (legge degli appalti e dei contratti amministrativi)

limitava la partecipazione della maggioranza degli agricoltori familiari al mercato istituzionale, a causa della sbilanciata concorrenza con attori aziendali e grandi imprese, generalmente organizzati in scale di produzione superiore e costi produttivi minori. Essendo una politica unicamente rivolta ai produttori rurali di un’apposita legge (n°11.326/2006), il PAA permette l’inserimento della categoria nel mercato, attraverso canali preferenziali. Il PAA promuove l’acquisto di un insieme variegato di alimenti, derivante dalla disponibilità dei prodotti che gli agricoltori e loro organizzazioni possono commercializzare, in base ad accordi prestabiliti attraverso progetti in collaborazione con la Conab o con le prefetture e i governi statali. Questo processo, associato all’instaurazione di relazioni di collaborazione e fiducia con le entità socio assistenziali e appartenenti alla rete delle strutture pubbliche di alimentazione e nutrizione, permette la commercializzazione dei prodotti agricoli delle famiglie, promuovendo, simultaneamente, il recupero e il rafforzamento di una cultura alimentare regionale. Un ampio ventaglio di prodotti può essere acquistato dalla stessa unità familiare, prodotti che anteriormente venivano coltivati in piccola quantità, senza una destinazione commerciale, ristretti agli spazi del consumo familiare o a relazioni di reciprocità e di buon vicinato. Pertanto, in quest’ottica, il PAA ha permesso la creazione e la ripresa di un flusso di prodotti che erano rimasti ai margini dei mercati egemonici; molti prodotti, la cui pratica di coltivazione rischiava di essere abbandonata da parte di molte famiglie, tornarono ad essere consumati. Tale possibilità si traduce in

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uno strumento volto al salvataggio culturale e tradizionale, in quanto capace di recuperare e riscoprire non solo alimenti, ma anche modi di fare, ricette, storie di persone, comunità, popoli, luoghi. La diversità produttiva, alimentare e culturale dell’agricoltura familiare, affiora soprattutto quando si osserva la relazione del programma con le comunità tradizionali degli agroestrattivisti, raccoglitori di cocco babaçu, pescatori, quilombolas, etc201.

Il PAA prevede inoltre un incremento nel valore di commercializzazione di quei prodotti coltivati secondo pratiche agro-ecologiche e biologiche, pari al 30% superiore rispetto al prezzo di mercato. Il differenziale di prezzo promuove e stimola così un’agricoltura volta alla produzione di alimenti puliti, salutari, privi di agro-tossici e che rispetta i diversi stili di vita delle popolazioni agricole, consolidando la cultura alimentare di ciascuna regione e la preservazione della socio-biodiversità. Il programma promuove l’acquisto di semi nativi o creoli, allo scopo di garantirne la conservazione, la riproduzione, il miglioramento genetico, e rafforzando, ancora una volta, la tutela della biodiversità, la quale, per antonomasia, si oppone ai sistemi di rivoluzione verde o all’uso di semi transgenici. Queste misure contribuiscono all’autonomia alimentare e all’indipendenza economica delle unità familiare, attraverso la promozione di una matrice produttiva orientata alla riduzione di materie prime esterne alla propria proprietà terriera e guidata da un riavvicinamento all’ambiente naturale. Nel PAA gli alimenti sono prodotti e, preferibilmente, consumati localmente, territorialmente. L’intento è quello di ridurre le distanze tra la produzione e il consumo, tra il produttore e il consumatore e stimolare l’economia locale. Fin dall’inizio dell’implementazione del programma ci fu lo sforzo da parte del governo federale e dei movimenti locali di avvicinare gli agricoltori familiari e i consumatori, al fine di qualificare e rendere effettivi gli accordi istituzionali, generando impegni e comprensioni tra tutti gli attori coinvolti. Sotto questo punto di vista, è stato notato che molti agricoltori che partecipano al PAA

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mostrano una maggiore apprensione e preoccupazione nei confronti della qualità e della sicurezza sanitaria dei loro prodotti, a motivo della stretta relazione con i consumatori. Ciò che il PAA mette in gioco è la costruzione di canali corti di commercializzazione, in contrapposizione ai circuiti lunghi e alla sconnessione tra la produzione e il consumo, garantendo la costruzione e la conservazione delle identità, in un processo di “umanizzazione produttiva”. All’interno di queste filiere corte di commercializzazione, l’origine rurale dell’alimento è intrisa di significato personale, in grado di rivalutare la cultura produttiva e alimentare, inserendola in un processo volto al costante salvataggio delle tradizioni, alla valorizzazione dell’identità e dell’impegno lavorativo da parte di coloro i quali producono e trasformano alimenti, determinando l’esistenza di un ciclo dinamico della terra e dell’ambiente rurale202.

Alla luce di quanto finora esposto, confrontando il formato di questo mercato istituzionale con quelli menzionati precedentemente, si osservano trasformazioni importanti: dall’acquisto pubblico di qualsiasi prodotto rurale brasiliano, si passa a beneficiare esclusivamente l’agricoltura familiare, i coloni della riforma agraria, i popoli indigeni, le comunità quilombolas e, più in generale, popoli e comunità tradizionali, senza trascurare il rispetto dovuto alle diversità socioeconomiche e culturali di queste categorie sociali; dall’acquisto istituzionali di un solo prodotto (caffè, mais, riso) e volto all’appoggio di filiere produttive inserite in una politica di garanzia dei prezzi minimi, si passa a stimolare una produzione diversificata, attraverso la commercializzazione di un variegato insieme di prodotti; dall’acquisto di prodotti che potrebbe implicare grandi distanze e ampi mercati, si arriva a promuovere filiere corte di commercializzazione e l’approssimazione tra produttori e consumatori; ad un consumo disinteressato ed inconsapevole di prodotti provenienti da “qualsiasi luogo”, si sostituisce la valorizzazione di

202 _{Rivista Agriculturas. Experiencias em agroecologia. Relocalizando os sistemas agroalimentares.}

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prodotti “del luogo”, connessi alla cultura produttiva alimentare e regionale. In questo modo, sebbene i mercati istituzionali non siano una “novità” del recente periodo brasiliano, i cambiamenti provocati dal PAA sono determinanti nel cammino di alterazioni che stanno caratterizzando questo ultimo ventennio. L’agricoltura familiare, il consumo sociale e la sicurezza alimentare e nutrizionale passano ad essere elementi costitutivi di queste innovazioni, principalmente nel PAA e, successivamente, a partire dal 2009, anche nel PNAE.