Evoluzione del numero di agricoltori familiari nel PAA (2003-2013)
4.5.2. Panoramica di conclusione: traiettorie, sfide e contributi del PAA Diversi studi mostrano che, sebbene il volume delle risorse e il numero d
agricoltori familiari coinvolti dal programma siano ancora modesti rispetto a quelli di altri programmi di governo, è possibile affermare che questo programma abbia rappresentato, e rappresenti, un importante lavoro sociale, economico e politico. Il programma guadagna importanza ed interesse soprattutto in riferimento alle azioni volte al miglioramenti della qualità e della quantità alimentare per un numero significativo di persone, che si trovavano in situazioni di insicurezza alimentare. Anche tra gli agricoltori familiari, beneficiari fornitori del PAA, il programma si è saputo affermare, contribuendo decisamente alla commercializzazione della produzione e al potenziamento delle organizzazioni agricole239.
Un’osservazione panoramica del percorso evolutivo del PAA permette di annotare picchi di crescita ed oscillazioni che hanno interessato il programma durante i suoi quasi 13 anni di attuazione. Alcuni elementi possono tornare utile all’analisi di questi dati, compresi quelli degli ultimi sviluppi. Una di questi si riferisce alla complessità relativa all’esecuzione del programma, principalmente per le modalità com doaçao simultanea, che esige l’articolazione di un ampio cerchio di attori, sia in ambito locale che nazionale. Ministeri, governi statali, prefetture, organizzazioni non governative, movimenti sociali, organizzazioni di assistenza tecnica ed estensione rurale e altre figure sociali sono attori importanti nell’attuazione e nella gestione del programma. In particolare, come già visto, l’esigua
238Working Paper No. 142 do Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG)
Políticas públicas para o desenvolvimento rural e de combate à pobreza no campo. F.G. Silveira et al., 2016
239 Mattei. L. O papel e a import ancia da agricoltura familiar no desenvolvimento rural brasileiro
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attuazione dell’ultimo periodo è stata accentuata da un processo di ristrutturazione della strategia di operatività del PAA. L’aggiustamento di bilancio in capo MDS (un trasferimento di risorse per il ministero) si riflesse in una diminuzione proporzionale degli agricoltori familiari beneficiati, con l’aggravante, probabilmente, di aver colpito le famiglie più povere e vulnerabili240.
Come già menzionato, il PAA prevede diversi meccanismi per l’acquisto della produzione agricola dei “piccoli agricoltori”. Uno studio condotto nel 2013 sull’evoluzione del Programma, ha classificato le diverse modalità sulla base degli obiettivi delle stesse, aggregandole in due categorie di sintesi: assistenza alimentare (food assistance) e mercati strutturati (structured market). La prima si riferisce alle modalità del PAA per cui i prodotti vengono donati alla popolazione affetta da insicurezza alimentare, scuole o altre istituzioni della rete socio-assistenziale. Questa categoria include le modalità di acquisto con donazione simultanea (CDS) e incentivo alla produzione e al consumo di latte
(PAA-leite). La seconda riguarda le modalità del PAA volte alla regolazione
dei prezzi e al supporto della commercializzazione. Essa include le modalità di acquisto diretto (CDAF) e l’acquisto per la formazione di scorte (CPF-
estoque)241.
240 Grisa C., Schneider S., Politicas publicas de desenvolvimento rural no Brasil. op. cit
241 Il grafico prende in considerazione anche la modalità di acquisto anticipato, tuttavia eliminata nel
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Grafico 8 IPC-IG, 2013 242
Come rilevato dal grafico, la traiettoria relativa all’assistenza alimentare è cresciuta negli anni, toccando il picco delle risorse investite nel 2012 (85%). Diversamente, i livelli relativi al meccanismo dei mercati strutturati decrebbe del 14% nel 2012. In buona misura, i dati della componente di supporto ai mercati possono essere spiegati prendendo in considerazione la natura dei settori in questione: le dinamiche che caratterizzano la categoria interessata sono innanzitutto molteplici, inoltre possono variare repentinamente nel corso del tempo, poiché influenzate anche da fattori esterni alla politica economica della nazione. Quello che risulta fondamentale ed inconfutabile è la novità del PAA, che si presenta ad oggi come l’unica esperienza di politiche pubbliche in grado di dimostrare l’opportunità e la fattibilità di collegare in maniera diretta la produzione agricola, di tipo familiare, alla domanda locale. La filosofia economica e sociale alla base del PAA è fondamentale per comprendere il ruolo cruciale che lo Stato ricopre nel facilitare e coordinare questo tipo di rapporto: un processo di costruzione di filiere corte che si pone come
242Elaborazione dati: IPC-IG International Policy Center for Inclusive Grothw (IPC-IG). Structured
demands and smallholder farmenrs inBrazil: the case of PAA and PNAE. Brasilia. IPC-IG/UNDP , 2013
&44 &44 &44! &44% &44, &44. &44 &4 4 &4 &4 & 4 &4 4 %4 .4 44
Percentuale di risorse del PAA secondo categorie di destinazione produttiva (2003-2012)
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alternativa ai (saturi) mercati tradizionali e volto ad avvicinare commercianti privati e consumatori all’interno di uno stesso mercato alimentare243.
“Il mercato istituzionale, che fornisce alimenti per le forze armate ed altre istituzioni, è uno sbocco certo e produttivo, considerando che all’interno di esso girano milioni e milioni di soldi. Questo da sempre un mercato gestito dagli “attacadistas” (intermediari). Furono sempre loro a determinare il prezzo dei prodotti. Quando entra qualcun altro nel mercato, il prezzo può subire delle variazioni più o meno significative, a quel punto il prezzo medio non risulta più troppo chiaro e scontato. Inizialmente il prezzo non ripaga i costi, tuttavia se vuoi che qualcosa cambi, devi contribuire al cambiamento, devi smuovere”244.
La politica di Programa de aquisiçao de alimentos rappresenta indubbiamente il frutto di una costruzione sociale e politica che richiede tempo e partecipazione. Diventa necessario, pertanto, il costante e permanente intervento da parte dello Stato, il continuo impegno delle organizzazioni e dei movimenti sociali nel pubblicizzare le informazioni, nel promuovere la formazione di professionisti qualificati nella gestione di progetti, nel garantire un appoggio di assistenza tecnica ed estensione rurale, e nel concedere sussidi per infrastrutture. E’ altresì importante l’articolazione di politiche pubbliche e il potenziamento di azioni intersettoriali tra i vari ministeri, organi di amministrazione pubblica, nell’intento di formulare azioni correlate e in collaborazione con altri enti. Nonostante gli sforzi realizzati, l’intersettorialità in ambito nazionale permane una sfida politica ed istituzionale rilevante: non sempre il potere pubblico municipale/statuale è collaborativo nel funzionamento del programma; non raramente si registra l’esistenza di gruppi di agricoltori familiari non ancora costituiti in organizzazioni o ancora in una fase iniziale di strutturazione (con poca esperienza nel settore della gestione
243 International Policy Center for Inclusive Grothw (IPC-IG). Structured demands and smallholder
farmenrs inBrazil: the case of PAA and PNAE. Brasilia. 2013
244 Josè Luis. Agricoltore MST e coordinatore della cooperativa Cooperav, Viamão (RS), 23/05/2016
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amministrativa e di capitale umano). Questi elementi, sebbene siano d’ostacolo ad un inserimento ottimale ed immediato nel programma, tuttavia non ne impediscono la partecipazione245.
“Nei primi anni eravamo obbligati a vendere riso alle industrie, sebbene il guadagno fosse molto basso, relativamente vantaggioso per noi agricoltori. L’indipendenza dalle industrie e dagli intermediari, è iniziata con la partecipazione ai programmi del governo. Sto parlando di Fome Zero, PAA, Pnae. Oggi produciamo e consegniamo la maggior parte dei nostri prodotti per questi mercati”246. Il PAA presenta la caratteristica di poter favorire un dialogo tra i consumatori e gli agricoltori familiari, stimolando la partecipazione di organizzazioni agricole e produttori e potenziando la possibilità di ricevere risposte specifiche da parte del pubblico consumatore.
La positiva esperienza di PAA compra institucional da agricoltura familiar vissuta da alcuni membri dirigenti del gruppo ospedaliero Conceiçao nella città di Porto Alegre, Rio Grande do Sul, nel 2012, ne è un esempio. Malgrado la difficoltosa implementazione del programma all’interno della struttura (di cui è possibile comprendere le cause nel successivo capitolo), la volontà dell’ospedale di beneficiare dei vantaggi del PAA fu, in questo senso, “il propulsore” di un crescente coinvolgimento sociale e politico, che culminò nella realizzazione di ingenti acquisti, sem licitaçao, di alimenti prodotti da agricoltori familiari del luogo. “Il dialogo con la cooperativa e la costruzione di una fiducia reciproca furono decisivi per la vittoria del PAA”, testimonia Richard Gomes, coordinatore del settore Gerência de materiais (gestione dei materiali) della struttura sanitaria e il protagonista rivoluzionario di questa esperienza.
La discontinuità dei progetti rappresenta un grande problema e una grande sfida che interessa tutti gli attori e le parti coinvolte nel programma: per gli
245 Sambuichi, R.H.R, E.P. Galindo, M.A.C. de Oliveira and A.M. de Magalhães (2013). Compras
públicas sustentáveis e agricultura familiar: a experiência do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)’. Mimeo. Brasília, IPEA.
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agricoltori si traduce in necessità di cercare nuovi mercati temporanei o il “ritorno” a mercati tradizionali come quelli popolati dagli intermediari e, in molti casi, la perdita di produzione; per le organizzazioni dell’agricoltura familiare, aldilà degli svantaggi di ordine amministrativo e finanziario, queste discontinuità intaccano la legittimità delle stesse associazioni, il capitale sociale, il podere di mobilitazione e articolazione degli associati e dei cooperatori. Implicazioni di ordine politico e di legittimità sociale ricadono anche sulle organizzazioni che si preoccupano di implementare e diffondere il PAA, le quali si trovano a dover spiegare le interruzioni e le discontinuità del programma. Per le entità socio-assistenziali e per le persone, le famiglie in situazione di insicurezza alimentare significa un aumento della fragilità sociale che le porta a riporre fiducia nell’implementazione di altre politiche pubbliche (quando possibile) prevalentemente di tipo assistenziale ed emergenziale. Volendo minimizzare tali interruzioni di programma, i termini di adesione realizzati da alcuni municipi e governi statali pongono un vincolo di esecuzione del PAA per un periodo di 5 anni, per poi essere rinnovati su volontà delle parti247.
“Il Pronaf ci permise di ottenere il credito per comprare l’attrezzatura necessaria, ci diede il trampolino per iniziare a coltivare. Il PAA ci permise di produrre e di vendere. Io posso dire di aver imparato a produrre con il PAA, o meglio, a produrre e ad organizzare la mia produzione. Il PAA richiede una collaborazione tra agricoltori, richiede la partecipazione ad una cooperativa, richiede la pazienza di seguire procedure burocratiche, termini, etc. Con il programma noi abbiamo imparato a produrre, sapendo che ciò che per cui noi stavamo duramente lavorando e facendo sacrifici, avrebbe garantito un guadagno sicuro, quindi un’entrata economica mensile per tutto l’anno”248. Altro fattore frequentemente citato dalle organizzazioni sociali si riferisce alla crescente burocratizzazione del programma. Secondo le opinioni, l’aumento
247 Valadares A.A., Pereira de Souza M. G., Nota Técnica n°21. Op. cit.
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del numero di regole e procedure ha complicato l’esecuzione della politica. Inoltre, l’esistenza di una certa “restrizione giuridica”, che incombe sulle organizzazioni sociali, pone ostacoli alla continuità del PAA. IL PAA è maggiormente in grado di raggiungere gli obiettivi per cui è nato, quando gestori pubblici, attori sociali, beneficiari consumatori, si riconoscono in una coalizione di interessi orientati verso l’agricoltura familiare, tenendo in conto le peculiarità della categoria sociale, impegnandosi nell’attuazione del programma, avvicinando ed adattando le norme imposte alle necessità locali. “Affinché il PAA, in particolare il PAA Institucional, diventino ottime politiche, l’istituzione federale deve desiderare l’effettiva attuazione del programma stesso. Il governo dovrebbe essere il primo a preoccuparsi di implementare misure, provvedimenti legislativi e costruire meccanismi adeguati. La legge degli appalti pubblici (lei de licitaçoes) non crea articolazioni, né prevede dialoghi. E questa è la straordinaria strategia del programma: affinché il piccolo produttore possa entrare nel mercato, possa competere nel mercato, il PAA ha previsto il meccanismo di chiamata pubblica, sem licitação, rivolgendosi esclusivamente all’agricoltura familiare. Questo cambia totalmente l’approccio al mercato e del mercato. Pertanto la partecipazione del governo è fondamentale, e lo sono anche i suoi interventi, laddove necessario. Quando non lo fa il governo è la società che deve spingere affinché ciò avvenga. L’ospedale Conceiçao aveva questa volontà, la volontà di conversare con la cooperativa e di creare qualcosa. L’Ufrgs, ad esempio, l’università di Porto Alegre, ebbe difficoltà a prendere iniziativa: essa acquista ad oggi solo per il 10% dall’agricoltura familiare. Anche in questo caso non saprei dirti molto sulle ragioni. Come ti dicevo prima, le cose sono molte. L’istituzione che intende ricorrere al PAA, ad esempio, dovrebbe avere una o due persone che si occupino solo del programma. Deve possedere un personale preparato, qualificato, da impiegare nella fiscalizzazione e nell’amministrazione. Si parla di un quadro tecnico in grado di creare e gestire una chiamata pubblica, che conosca allo stesso tempo la produzione agro-zootecnica regionale: non si produce mango nel Rio Grande do Sul, quindi
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sarebbe inutile stilare un avviso di chiamata pubblica, impeccabile dal punto di vista tecnico, se essa includesse il mango, ad esempio, tra i prodotti richiesti”249.
Le difficoltà da parte di un gran numero di agricoltori familiari di produrre e commerciare nel rispetto delle norme sanitarie rappresentano un ostacolo al decisivo radicamento del programma. Sono molte le organizzazioni agricole che, stimolate dal programma, si costituirono ed iniziarono ad accrescere le proprie attività di produzione e commercializzazione. Tuttavia, nel corso di questo processo di strutturazione e consolidazione iniziale, le stesse organizzazioni non riuscirono ad inserirsi fin da subito nel programma: questo dipese in parte dalle difficoltà incontrate nel soddisfare gli standard richiesti dalla sorveglianza sanitaria (standard costruiti a partire da norme generali di industria alimentare e che non nascono con l’intento di rispondere a specificità della categoria sociale). A tal fine, si rivela necessario costruire meccanismi e strumenti flessibili alle particolarità dell’agricoltura familiare e alle forme di commercializzazione previste dai circuiti corti, seppur nel rispetto della sicurezza sanitaria ed alimentare. Il PAA potrebbe assumere un ruolo strutturante per l’agricoltura familiare e per la sicurezza alimentare e nutrizionale nel paese, tuttavia è necessario fornire condizioni di bilancio e normative adeguate e in grado di rispondere alle diverse realtà sociali ed economiche250.
Nonostante l’esistenza di ostacoli, titubanze e difficoltà, bisogna i contributi che il PAA offre allo sviluppo rurale. Un primo aspetto riguarda lo sforzo di dialogare con diversi attori della realtà economica e sociale appartenenti alla categoria dell’agricoltura familiare. Il PAA si compone di varie tipologie di agricoltori familiari, a partire dai produttori economicamente ben strutturati, in grado di agire nel mercato istituzionale, così come negli altri mercati, fino a coloro i quali sono soggetti ad una maggiore vulnerabilità
249 Josè Luis., 23 maggio 2016. Allegato 9.
250 Correira da Silva Oliveira K., F. De Pinheiro L.I., Avaliação de politicas publicas: uma perspectiva
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sociale, la cui partecipazione del programma può significare la relazione predominante con i mercati, se non l’unico sbocco di commercializzazione. Esiste uno sforzo importante di incorporare in questa politica pubblica segmenti sociali più vulnerabili e fragili, per i quali il PAA può tradursi in strumento volto all’inclusione produttiva e alla promozione della propria sicurezza alimentare e nutrizionale, grazie all’incremento della produzione e al consumo di alimenti diversificati prodotti nella stessa proprietà in cui contemporaneamente si vive e si coltiva.
“E oggi, tutto ciò che produco contribuisce a rendere la vita più salutare, sia per noi, che per chi compra. Produzione esclusivamente biologica. […] Con il PAA i miei quattro ettari di terreno rinacquero. Tutto per il PAA e il Pnae. Il PAA mi frutta tra i 6.000 e gli 8.000 reais. Io sgobbo sotto il sole, ma produco, vendo e vivo bene”251. Vari studi evidenziano l’attuazione del programma con agricoltori familiari in situazione di maggior vulnerabilità sociale e le opportunità aperta con la creazione di mercati per prodotti eccedenti al consumo familiare; altri mostrano che alcuni gruppi sociali, che producevano poco anteriormente al PAA, passarono a incrementare la propria produzione, sia ai fini commerciali che per consumo proprio; si registrarono anche miglioramento in termini di infrastruttura familiare e collettiva; le ricerche dichiarano in aggiunta che il PAA rese possibile la continuità della pratica agricola, piuttosto che rinunciare alla campagna per andar alla ricerca di un lavoro in altri settori, essendo i lavori negli ambienti rurali spesso stagionali e distanti dalla residenza familiare.
“Io ho 25 anni. Avevo 19 anni quando me ne andai in città, nella speranza di trovare un lavoro. Odio la città. Guarda dove vivo ora, in mezzo ad una foresta, mi ci vedi ad ammirare palazzoni? Ma mia mamma, a malincuore, mi spinse ad andarmene dicendomi che qui io non avrei avuto futuro. E così feci. Ho girato tutta la regione, tutto il Rio Grande, e poi mi sono stabilito a Porto Alegre, per tre anni, lavorando come cameriere. Io non ho mai sofferto la fame, io non ho mai
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occupato la terra, i miei genitori lo hanno fatto per me. Io ho solo sofferto per la grande nostalgia della natura e della mia famiglia. Volevo tornare a casa, in campagna, il mio sogno era coltivare la terra. Un una terra mia , non quella di qualcun altro”, puntualizza. “Così misi da parte un po’ di denaro, abbastanza per fare ritorno dopo 4 anni e poter comprare 5 ettari di terreno. […]Vedi questa cassa di banane? Prima, i fornitori per i quali producevo, consegnavo, e per cui ero sfruttato, prendevano le banane, le accatastavano in una cassa di legno e poi facevano pressione, abbastanza per farne entrare il maggior numero possibile, non troppo per distruggerle e rimetterci. Non importava il peso: 7 reais per ogni cassa. Quando entrai nella cooperativa Coomafitt mi sembrò un sogno, il sogno che si stava realizzando? Iniziai a vendere per il PAA, la produzione aumentò e oggi non faccio che coltivare, pianto e raccolgo, pianto e raccolgo. E mangio! E ora ho 20 ettari di terreno. Vedi tutta quella macchia lassù? L’ho comprata, non mi è stata regalata. E neppure la coltivo, ovviamente. Voglio conservarla così, come io l’ho trovata”252.
Sebbene esistano tuttora importanti limitazioni strutturali, in particolare le fasce più vulnerabili dell’agricoltura familiare approfittarono delle opportunità di produzione e di commercializzazioni garantite dal PAA, potenziando la propria produzione e migliorando le proprie condizioni di vita.
“Il PAA aiuta ad organizzare il lavoro, ad organizzare i cicli di produzione, di piantagione e raccolta. E aiuta a mangiare bene. Io non devo comprare quasi più nulla. Parlo per me, ma credo di poter parlare per tutti gli agricoltori che come me hanno iniziato a produrre e a lavorare per il PAA o per il Pnae. Io oggi ho la garanzia di un guadagno, ho la garanzia di una produttività ciclica, salvo imprevisti e calamità esterne (aggiunge, ridendo), dettata dalle scadenze delle consegne per la cooperativa per cui lavoro e a cui appartengo, che è la Cootap. Ogni 15 giorni la cooperativa passa a ritirare i prodotti. Ogni 60 giorni, invece, paga gli agricoltori. La Cootap è stata per me una salvezza”253.
252 Leonardo, agricoltore MST, Três Forquilhas (RS) Intervista Allegato 8.
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Osservando la storia agricola brasiliana, è facile constatare che l’agricoltura familiare manifestò sempre difficoltà di partecipazione ai mercati istituzionali: per questo è importante che il PAA continui ad essere implementato, potendo incentivare la creazione e la consolidazione economica di organizzazioni agricole e garantirne la commercializzazione. Le modalità Compra Direta e
Formaçao de Estoques, per esempio, contribuirono alla strutturazione di molti
gruppi di agricoltori familiari e giocarono un ruolo importante nella costruzione di politiche agricole mirate. Alcune modalità, in particolare quelle operate dalla Conab, prediligono la partecipazione degli agricoltori familiari inseriti in organizzazioni sociali, quali cooperative e associazioni, nell’intento di rafforzare queste realtà come attori politici che esercitano il diritto di cittadinanza. Si ha, in questo caso, lo scopo di privilegiare una ruralità organizzata, potenziandola per l’accesso ad altre politiche pubbliche o per la partecipazione ad altre azioni collettive. Un problema in questo senso è dato dal fatto che cooperative ed associazioni non sono presenti in tutti i contesti sociali, guadagnando rilevanza, pertanto, l’attuazione di modalità che accettano una partecipazione individuale (come la Compra com Doaçao
Simultanea, eseguita tramite prefetture e governi statali, attraverso termini di
adesione stabiliti con MDS, ministerio do desenvolvimento social e combate à
fome). E’ importante, anche alla luce di queste realtà, che ci sia un certo livello
di concertazione tra i diversi esecutori del programma, al fine di potenziare le