Per circa 20 anni il quadro economico e settoriale predominante, promosso dallo Stato, fu orientato ad azioni volte alla promozione del settore agro- zootecnico. Si trattò tuttavia di una politica dal carattere selettivo, in quanto beneficiò principalmente i medi e i grandi agricoltori delle regioni sud occidentali, i produttori di alimenti destinati all’esportazione e gli interessi dei gruppi agroindustriali (caffè, soia, grano, canna da zucchero, agrumi, cotone). In opposizione alle trasformazioni sociali proposte da João Goulart, fu
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instaurata, nel 1964, una dittatura militare che rispose alle ansie e ai timori dei settori conservatori della società. Questo periodo fu segnato da una peculiare gestione economica: da un lato una strategia di sviluppo capitalista di base liberale, che fu assunta senza redini e limitò la presenza statale; dall’altro lato, la natura del regime fece si che il governo non esitasse ad intervenire con forza in situazioni che si presentavano qualsiasi tipo di rischio o minaccia. Si registrò tra l’altro, un intervento nel settore dell’approvvigionamento degli alimenti e in relazione a quella che venne chiamata “modernizzazione conservatrice” dell’agricoltura nazionale: moderna in termini di tecniche di produzione, conservatrice in termini di preservazione della struttura agraria concentrata e per l’assenza di un accesso democratico alla terra. Altre iniziative furono attivate dal governo su questo fronte: nel 1953 fu lanciato il programma specifico di moltiplicazione dei semi di grano, in base al quale il governo avrebbe acquistato dai produttori semi per un valore pari al 20% in più rispetto al prezzo minimo. Garantì inoltre ai produttori registrati nel programma assistenza tecnica sia nella fase di piantagione che di raccolta40. L'introduzione di nuove tecniche agricole ebbe inizio a partire dagli avanzi tecnologici del dopoguerra, ma ottenne risultati significativi, soprattutto in Brasile, tra il 1960 e il 1970. Il processo è conosciuta anche come “Rivoluzione Verde”. In realtà, programmi di questo tipo contribuirono al processo di perdita di biodiversità e allo smantellamento di strategie proprie di produzione da parte degli agricoltori familiari. Oltre a non aver risolto i problemi di nutrizione e della fame, la Rivoluzione Verde è stata successivamente riconosciuta come fenomeno responsabile dell’aumento della concentrazione fondiaria e della dipendenza da semi geneticamente modificati, determinando un profondo e repentino cambiamento nella pratiche agricoli dei piccoli produttori. I produttori che non ottennero gli investimenti necessari, vale a dire i piccoli produttori che non riuscirono ad inserirsi nel processo di
40 Correira da Silva Oliveira K.., F. De Pinheiro L.I., Avaliação de politicas publicas: uma perspectiva
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modernizzazione in corso, entrarono in vorticosi circoli di indebitamento. Molti agricoltori si trovarono così costretti a vendere la propria terra ai grandi proprietari terrieri: la concentrazione della proprietà e il conseguente esodo rurale incrementarono la povertà rurale e il riversamento nella città, portando alla crescita dell’urbanizzazione e il proliferare di fenomeni di slumming41.
Nel trascorrere della decade degli anni ’70, per far fronte alle carenze più gravi dell’alimentazione, il governo adottò una posizione di rafforzamento e creazione di programmi di supplemento alimentare per sostituire le donazioni o le importazioni di alimenti realizzati fino a quel momento con l’appoggio delle agenzie internazionali. Gli alimenti passarono così ad essere acquisiti dalle grandi aziende di trasformazione: la maggior parte di essere erano multinazionali, poiché le uniche in grado di soddisfare le grandi richieste di acquisti. Nel 1972 il governo militare creò l’Instituto Nacional de Alimentaçao
e Nutriçao (Inan), vincolato al Ministerio da Saude, il cui obiettivo era
appoggiare il governo nella formulazione del Plano Nacional de Alimentaçao
e Nutriçao. Nel 1973 lanciò il I Programa Nacional de Alimentaçao e Nutriçao (I Pronan), tuttavia incontrò molte difficoltà e fu interrotto nel 1974.
In generale, il nuovo modello istituzionale di politica alimentare resto marginale nella strategia di governo, dispersiva, frammentata e ostacolata da numerosi problemi di ordine amministrativo. La fornitura di alimenti fu eseguita dal Programa de Nutriçao em Saude (PNS), creato nel 1975, sotto la gestione del Ministerio da Saude. Distribuì alimenti basici come riso, zucchero, fagioli, farina di manioca e latte, per gestanti, bambini fino a sette anni di età, famiglie con basso reddito. Vennero privilegiate le regioni più povere e cercò di coprire il 45% delle necessità nutrizionali (Wfp,2010). Gli alimenti erano acquistati dal Cobal con risorse dell’Inan e distribuiti dalle segreterie sanitarie degli stati. Nel 1974 il Ministerio da Agricultura assunse la gestione di approvvigionamento, nello stesso tempo in cui fu estinto il Grupo
41 Maria C. A revolução verde. Belo Horizonte, Faculdade de estudos adiministrativos de Minas
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Executivo de Modernizaçao do Sistema de Abastecimento (Gemab), organo
interministeriale creato nel 1969. Si istituì il Conab, Conselho Nacional de
Abastecimento – omonima della Companhia Nacional de Abastecimento, che
sarà creata nel 1990- , presieduto dal ministro dell’agricoltura e composto da rappresentanti dei ministeri da Fazenda42, Transporte e Planejamento
(azienda, trasporto e pianificazione). Il consiglio fu responsabile per coordinare la politica dei prezzi e proteggere i prodotti alimentari del mercato interno. Il governo creò anche programmi specifici per rispondere alle necessità basiche dell’alimentazione della popolazione. Nel 1976, fu lanciato il Programa de Alimentaçao do Trabalhador (PAT), dal Ministerio do
Trabalho43. Nel 1977 venne creato il Programa de Apoio à produçao e Comercializaçao de Produtos Hortigranjeiros (Prohort). Si consolidò,
pertanto, una struttura fisica e istituzionale di significative dimensioni nell’area dell’approvvigionamento. Nel 1980 fu lanciato il II Pronan: esso mirava a livellare il problema della nutrizione nel paese e simultaneamente ad
incrementare la modernizzazione della produzione e della
commercializzazione dell’agricoltura di piccola scala, meno capitalizzata. Il programma, tuttavia, non riuscì nel suo secondo obiettivo, a causa della contraddizione legata alla politica economica e alle priorità dettate dal regime autoritario: l’insufficienza delle risorse, mancanza di utilizzo degli alimenti prodotti in maniera naturale, soprattutto a causa della pressione esercitata sia dall’industria di processo -che aveva la maggior forza politica in quel contesto- che dall’agroindustria imprenditoriale. La scelta di acquistare e fornire piatti pronti o semipronti per l’alimentazione scolare fu giustificata dalla mancanza di infrastrutture nelle scuole adatte alla preparazione dei cibi44.
42 La traduzione letterale dal portoghese all’italiano è “fattoria”. Il termine fazenda viene tuttavia
utilizzato in Brasile per indicare un’azienda agricola dalle grande dimensioni.
43 Il PAT continua ad essere impiegato ancora oggi, essendo stato regolamento nel 1991, quando si
stabilì che sarebbero stati sovvenzionati i lavoratori con reddito fino a cinque salari minimi mensili.
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Le diverse iniziative durante il periodo di regime militare, sia in termini di infrastruttura che di creazione di programmi, non furono sufficienti per ridurre la bassa capacità operazionale del sistema di produzione e approvvigionamento del paese. Non ci fu una priorità politica, le risorse disponibile non erano interamente liberate, il che generava interruzioni nella risposta, e le istituzioni responsabili per i programmi si mostrarono fragili nella propria capacità di coordinazione e di gestione. Furono importanti, tuttavia, le iniziative di costruzione dei mercati di alimenti, che sebbene svuotate in quel periodo, sarebbero tornate ad essere rafforzate in futuro per dispiegare un ruolo importante nella politica di sicurezza alimentare e nutrizionale degli anni 2000. Nonostante le varie iniziative il problema dell’approvvigionamento alimentare e della fame non fu risolto. Lo Stato si impegnò per garantire le condizioni di produzione, distribuzione e approvvigionamento. Fino ad allora si credeva che i problemi nell’approvvigionamento fossero principalmente dovute a cause dell’inflazione, tesi che verrà rivista solo negli anni ’80. Molto si deve alla mancanza di partecipazione sociale che caratterizzò la fase politica, in funzione della repressione imposta dal regime politico autoritario, le cui soluzioni erano imposte esclusivamente dall’alto verso il basso. Questo fattore si mostrerà tuttavia estremamente importante nella costruzione di soluzioni nelle decadi seguenti. Varie strutture e organi creati durante il regime militare ancora oggi ricoprono una funzione importante nell’approvvigionamento alimentare. La successiva struttura politica, di stampo neoliberista, che caratterizzerà il periodo di ri-democratizzazione non riuscirà a catalizzare gli sforzi intrapresi durante il periodo del regime militare, smantellando varie strutte pubbliche sotto l’egida dei governi liberali. Aspetto positivo del neoliberalismo, sarà tuttavia la possibilità, per la società civile, di organizzarsi in strutture in grado di portare all’ordine del giorno le discussioni
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sull’importanza di stabilire soluzioni durature in merito alla fame e alla povertà45.
1.3.1 “I piccoli produttori”
Nei 21 anni di dittatura militare, compresi tra il 1964 e il 1985, i rappresentanti della società civile, legati alla realtà dei piccoli produttori, non potettero godere di sufficiente spazio nell’arena pubblica per dibattere riguardo alla partecipazione e all’inclusione della suddetta categoria tra i destinatari dei disegni politici in atto. Lo stato apparve come una presenza forte, coerente con la condizione autoritaria del regime politico che si impose in quel periodo e incentivò la riproduzione del capitale nell’agricoltura. Il contesto politico e istituzionale escludeva la partecipazione di questi attori e limitava anche l’implementazione di una visione più critica e propositiva del Contag,
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Confederazione Nazionale dei Lavoratori nell’Agricoltura), principale rappresentanza dei
“piccoli produttori” di quell’epoca. Nell’assenza di movimenti sociali legati alla lotta per la terra, si crearono condizioni propizie all’espansione di latifondi e all’imposizione di un modello che gettava a mare l’agricoltura contadina. I partiti politici furono estinti per essere sostituiti da soli due partiti affiliati al governo. Le rappresentazioni dei lavoratori furono represse e vennero autorizzate solamente nel caso in cui avessero prestato totale obbedienza al governo. La modernizzazione dell’agricoltura non si limitò ad iniziative puntuali. Si costituì nella costruzione di un nuovo modello istituzionale, d’accordo con il progetto di insediamento dell’agricoltura capitalista.
45 Comunicazione trasmessa all’autrice dal docente universitario brasiliano Marcio Gazolla, in data 15
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Guadagnò importanza, in questo periodo, l’utilizzo del credito rurale agevolato e degli incentivi fiscali che condizionavano la modernizzazione imposta dalla Rivoluzione Verde. Alla luce di queste misure, è possibile concludere che la costruzione delle politiche rivolte all’agricoltura appariva fondamentalmente il risultato di rappresentazioni provenienti da dirigenti del settore pubblico e frutto di interessi internazionali, piuttosto che nazionali, costituendo un quadro settoriale volto al semplice ammodernamento del settore agricolo, e niente altro46.
Al concludersi degli anni ’70 lo scenario iniziò tuttavia a mutare: emblematica fu l’alterazione di orientamento politico del Contag, a cavallo tra il II
Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais (1973) e il III Congresso
(1979). Nel secondo congresso, periodo di maggior repressione da parte della dittatura al potere, il ruolo ricoperto dalla Confederazione era quello di un conciliatore più prossimo agli interessi del governo; nel terzo congresso, essa si presentò invece ben più combattiva e pronta a rivendicare un programma di riforma agraria e la costruzione di una politica agricola adeguata alle particolarità dei piccoli agricoltori. Gli scontri all’interno delle unioni sindacali, la nascita del “nuovo sindacalismo rurale” e dei movimenti sociali incrementarono l’atteggiamento di protesta e di critica nei confronti del governo federale, diventando successivamente una costante sociale da parte dei rappresentanti delle famiglie di agricoltori. Queste trasformazioni crebbero con il processo di ri-democratizzazione del Brasile, a partire dalla metà del 1980, e si rafforzarono durante il dibattito politico sulla costituente del 198847.
46 Maria C., A revolução verde. Op. cit.
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