1.2 Corte Penale Internazionale: caratteristiche e principi fondamentali
1.2.2 L'indipendenza della Corte Penale Internazionale e il suo rapporto con il
Come organo giurisdizionale, oltre al suo carattere permanente, l’indipendenza della Corte Penale Internazionale sembrava anche essenziale quando dell’accordo riguardante lo Statuto di Roma.
Infatti, come noto, la giurisdizione della Corte Penale Internazionale sarebbe esercitata sui crimini su larga scala, spesso sponsorizzati dagli Stati stessi, coinvolgendo, nella maggior parte dei casi, i conflitti armati. Questioni politiche, quindi, permeano la loro area di competenza. Per questo motivo era essenziale che la Corte Penale Internazionale fosse il più indipendente possibile al loro proposito.
Consapevole di questo, nel corso del dibattito, una delle preoccupazioni degli Stati era proteggere la Corte Penale Internazionale dall’influenza di attori politici o almeno ridurre al minimo questa influenza. Così si è esclusa la possibilità del Tribunale di essere un organo sussidiario delle Nazioni Unite o appartenente a quel sistema100.
La convergenza di principi tra le due istituzioni, tuttavia, ha portato gli Stati ad affermare un rapporto stretto e solido di cooperazione della Corte Penale
99 Articolo 27
Irrilevanza della qualifica ufficiale
1. Il presente Statuto si applica a tutti in modo uguale senza qualsivoglia distinzione basata sulla qualifica ufficiale. In modo particolare la qualifica ufficiale di capo di Stato o di governo, di membro di un governo o di un parlamento, di rappresentante detto o di agente di uno Stato non esonera in alcun caso una persona dalla sua responsabilità penale per quanto concesse il presente Statuto e non costituisce in quanto tale motivo di riduzione della pena.
2. Le immunità o regole di procedura speciale eventualmente inerenti alla qualifica ufficiale di una persona in forza del diritto interno o del. diritto internazionale Don vietano alla Corte di esercitare la sua competenza nei confronti di questa persona.
100 Concepción Escobar Hernandez e Juan Antonio Yañez-Barnuevo, “The International Criminal Court
and the United Nations: A Complex and Vital Relationship”, in Essays on the Rome Statute of the
International Criminal Court, por Flavia Lattanzi e William Schabas, vol. II (Editrice il Sirente, 1999), 41–
Internazionale con le Nazioni Unite, anche attraverso accordi101.
L’indipendenza della Corte Penale Internazionale si è anche espressa tramite l’indipendenza del Procuratore presso la Corte102. Il Procuratore ha, da solo, la prerogativa di attivare la competenza del Tribunale. Infatti, l’attuazione del Procuratore costituisce uno dei tre modi103, accanto al Consiglio di Sicurezza e dello Stato firmatario dello Statuto di Roma, di mettere in moto la giurisdizione della Corte Penale Internazionale e permettere l'esame di situazioni specifiche. In realtà, gli Stati partecipanti alla conferenza sono stati convinti di attribuire poteri alla Procura per attivare la giurisdizione del Tribunale Penale Internazionale, per massimizzare le possibilità del Tribunale avere l’indipendenza desiderata, nonostante i meccanismi che devono essere forniti per frenare eventuali abusi.
Lo Statuto di Roma, però, non ha avuto altrettanto successo per quanto riguarda le norme sulla relazione della Corte Penale Internazionale e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
In effetti, uno dei punti più sensibili delle trattative sullo Statuto di Roma è stata la correlazione tra la Corte Penale Internazionale e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
Alcune rappresentanze, come l’India, si sono dimostrate contrarie all'inserimento di dispositivi sul Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite nel proprio Statuto di Roma, al fine di evitare indebita politicizzazione della Corte. Tuttavia, alla fine ha prevalso un approccio più pragmatico, che ha favorito non solo la normativa, nel proprio Statuto di Roma, del rapporto tra i due organi, come identificava aspetti positivi di questo rapporto. Si precisa altresì che lo stabilimento della Corte Penale Internazionale potrebbe impedire la creazione di nuovi organi giudiziari dal Consiglio di Sicurezza.
L'indipendenza desiderata tra la giurisdizione internazionale penale e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite è molto lodevole, ma non ha il potere di
101 Nel 2004, è stato firmato un accordo tra la Corte Penale internazionale e le Nazioni Unite, al fine di
definire le linee di cooperazione tra le due organizzazioni (Risoluzione 58/318, del 13/9/2014). A/RES/58/318 (LVIII)
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/58/318 102 Schabas, An Introduction to the International Criminal Court. p. 176 ss
103 Articolo 13
Condizioni di procedibilità
La Corte può esercitare il proprio potere giurisdizionale su uno dei crimini di cui all'articolo 5, secondo le disposizioni del presente Statuto, se:
a) uno Stato Parte, in conformità dell'articolo 14, segnala al Procuratore una situazione nella quale uno o più di tali crimini appaiono essere stati commessi;
b) il Consiglio di Sicurezza, nell'ambito delle azioni prevedute dal capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, segnala al Procuratore una situazione nella quale uno o più di tali crimini appaiono essere stati commessi; oppure
allontanare le reciproche implicazioni per il funzionamento degli organi giudiziari e politici nei conflitti internazionali. Il Consiglio di Sicurezza valuta i conflitti interni ed internazionali, dove possono effettivamente accadere violazioni criminali dei diritti umani. D'altra parte, la Corte Penale Internazionale quando fa delle indagini e muove azioni penali, può influire sui processi politici per ristabilire la pace.
Così, secondo la maggior parte degli Stati, era necessario regolare i rapporti tra le due istituzioni, in modo che il primato del Consiglio di Sicurezza nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale fosse mantenuto, proteggendo la Corte Penale Internazionale dell’influenza politica diretta e palese da parte del Consiglio di Sicurezza. In questo senso, si è attribuito al Consiglio di Sicurezza il potere di influenzare l'agenda delle attività della Corte Penale Internazionale. Così, il Consiglio può sottomettere i temi al Tribunale (referral)104 e può anche sospendere temporaneamente la considerazione della situazione specifica (deferral).105
Come già anticipato, uno dei (tre) modi per innescare l'azione del Corte Penale Internazionale è l’assegnazione dal Consiglio di Sicurezza al Procuratore di una situazione nella quale uno o più crimini sembrano essere stati commessi.
Per impedire l'uso politico indebito della Corte Penale Internazionale da parte del Consiglio di Sicurezza, la possibilità di provocazione della Giurisdizione Penale Internazionale non è ampia. Questo perché lo Statuto di Roma, saggiamente ha citato il capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. Pertanto, il Consiglio di Sicurezza può sottomettere un caso alla Corte Penale Internazionale solo se i crimini, in tesi avvenuti, costituiscono una minaccia alla pace, violazione della pace o un atto di aggressione.
Il riferimento al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite - la stessa che ha fondato i tribunali ad hoc per l'ex Jugoslavia e il Ruanda - ha altri effetti importanti. Il Consiglio di Sicurezza può inviare un caso alla Corte Penale Internazionale senza l’acquiescenza dello Stato in cui si sono verificate le violazioni, per quanto, secondo la Carta dell’ONU, i membri delle Nazioni Unite hanno l'obbligo di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza. Inoltre, e per le stesse ragioni, un cittadino di un paese che non ha ratificato lo Statuto di Roma può essere giudicato dalla Corte Penale Internazionale, tramite una richiesta del Consiglio di Sicurezza.
104 Articolo 13 105 Articolo 16
Sospensione delle indagini o dell'esercizio dell'azione penale
Nessuna indagine e nessun procedimento penale possono essere iniziati o proseguiti ai sensi del presente Statuto per il periodo di dodici mesi successivo alla data in cui il Consiglio di Sicurezza, con risoluzione adottata ai sensi del Capitolo VIII della Carta delle Nazioni Unite, ne abbia fatto richiesta alla Corte; tale richiestapuò essere rinnovata dal Consiglio con le stesse modalità.
Pertanto, dal rapporto tra la Corte Penale Internazionale e il Consiglio di Sicurezza può, infatti, decorrere un’espansione universalista della giurisdizione penale internazionale. Così, questa forma di attivazione della Corte Penale Internazionale aumenta il suo ambito di giurisdizione per, in teoria, tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite.
L'altra forma di relazione del Consiglio di Sicurezza con la Corte Penale Internazionale è il potere di sospensione delle indagini o dell’esercizio dell’azione penale (deferral).
In realtà, come previsto nello Statuto di Roma, articolo 16, qualsiasi indagine o procedimento penale potrà essere avviato o proseguito se richiesto dal Consiglio di Sicurezza, tramite una risoluzione adottata in conformità al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. L'indagine o procedimento, quindi, saranno sospesi per un periodo di dodici mesi dalla data della richiesta, potendo essere rinnovato dal Consiglio, nelle stesse condizioni.
È certo, quindi, che le regole stabilite per “referral” e “deferral” cercano di rappresentare il punto di equilibrio in mezzo al delicato rapporto tra il perseguimento della giustizia e il mantenimento della pace. Infatti, il “referral” rende evidente il ruolo che la giustizia, in particolare nella lotta contro l'impunità, tende a giocare per mantenere o ristabilire la pace. L'idea che pace e giustizia sono obiettivi che si rafforzano a vicenda è stato ripreso in Kampala, durante la revisione del trattato, quando ha espresso che "non si può avere una pace duratura senza giustizia" e che "la pace e la giustizia sono requisiti complementari".106
D'altra parte, con il “deferral”, si suggerisce che l’obiettivo di mantenere o ristabilire la pace deve precedere, in talune situazioni, la ricerca della giustizia. In effetti, l'articolo 16 dello Statuto di Roma107 parte dal presupposto che le indagini o procedimenti giudiziari potrebbero, in alcuni casi, mettere a rischio gli sforzi per raggiungere la pace o la propria dinamica di un processo di pace. Questo perché, alla fine, una sentenza della Corte Penale Internazionale, che non è negoziabile, potrebbe entrare in rotta di collisione con altri obiettivi in materia di mantenimento della pace, dipendendo dal momento che è stata emessa.108
106 RC/Decl.1 Kampala Declaration (01/06/2010)
http://www.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/Resolutions/RC-Decl.1-ENG.pdf
107v. nota 105 supra
108 Il mondo si fonda su tre pilastri : sulla verità , sulla giustizia [ , ] e sulla pace .” Rabban Simeon ben
Gamaliel , ( Abot 1 , 18 ). Apud M. Cherif Bassiouni, Introduction to International Criminal Law, 2nd ed (Leiden ; Boston: Martinus Nijhoff, 2012). p. cxxxiv
In questo scenario di riconoscimento mutuo delle importanze di ogni istituzione, ed evitandosi le sovrapposizioni di una sull’altra, è che gli Stati hanno stabilito che: (i) l’invio non implica automaticamente l'istituzione d’indagini e di procedimenti giudiziari, perché la Corte Penale Internazionale esaminerebbe l’ammissibilità della richiesta; e (ii) il rinvio non è un atto definitivo.
Ma anche questa soluzione trovata dagli Stati è stata e continua soggetta alle critiche. Né potrebbe essere altrimenti, perché è innegabile che siano stati attribuiti anche poteri forti al Consiglio di Sicurezza, provocando uno squilibrio nelle relazioni internazionali, in particolare a causa dell'esistenza di membri con seggi permanenti nel citato Consiglio, con potere di veto sulle risoluzioni.
Si spiega.
Il Consiglio di sicurezza ha, tra i cinque Membri con seggio permanente, gli Stati Uniti, la Russia e la Cina, paesi che non sono firmatari dello Statuto di Roma. Anche se non riconoscono la giurisdizione della Corte Penale Internazionale, possono, attraverso le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza portare casi in tribunale. D'altra parte, hanno condizioni, con il suo potere di veto, di impedire che casi riguardanti i loro cittadini siano inviati dal Consiglio di Sicurezza alla Corte Penale Internazionale.
L’India, attenta a questa incoerenza, già alla fine della Conferenza di Roma, ha presentato un emendamento per rimuovere i riferimenti al Consiglio di Sicurezza nello Statuto di Roma, indicando che non accettava una formula che vincolasse non membri alla giurisdizione del Tribunale Penale Internazionale, attraverso il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Il delegato indiano, Mr. Dilip Lahiri109, spiegando il suo voto, ha sostenuto che:
“some members of the [Security] Council do not plan to acceed to the ICC [and] will not accept the obligations imposed by the Statute, but want the priviledge to refer cases to it. This is […] unacceptable. […] The power to bind non-States Parties to any international treaty is not a power given to the Council by the [UN] Charter […]. The Rome Statute will […] give non-State Parties working through the Council, the power to bind other non-State Parties.”110
L'emendamento indiano, però, non è mai stato esaminato in base al merito, mantenendo tutte le regole di rapporto fino ad allora progettate e costruite dagli Stati.
109 A/CONF.183/C.1/SR.42 (17/07/1998) . p. 360
http://legal.un.org/diplomaticconferences/icc-1998/docs/english/vol2/a_conf_183_c1_sr42.pdf#page=2
110 Mr. Dilip Lahiri, 9th Plenary Meeting 17/07/1988 Apud William Driscoll, Joseph p. Zompetti, e Suzette