La difficile sfida della compatibilità territoriale

4.1 Obiettivi energetici comunitari, nazionali e regionali

Il notevole aumento di utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili, a livello nazionale e regionale, è evidentemente il frutto di una politica di promozione e incentivazione attuata preliminarmente a livello comunitario attraverso una serie di Direttive, quali la 2001/77/CE e la 2009/28/CE, le quali fissano obiettivi per la produzione interna di elettricità da fonti rinnovabili, incoraggiata nel contempo da una semplificazione delle procedure amministrative5_{. A livello nazionale, gli indirizzi strategici comunitari sono stati recepiti nel Quadro}

Strategico Nazionale 2007-2013, nel quale una delle “priorità” di intervento è “Promuovere le opportunità di

sviluppo locale attraverso l’attivazione di filiere produttive collegate all’aumento della quota di energia prodotta da fonti rinnovabili e al risparmio energetico”, che si attua, attraverso l’azione sinergica dei

Programmi Operativi Regionali e del Programma Operativo Interregionale POIN “Energia Rinnovabile e

Risparmio Energetico” di cui per altro la puglia è regione capofila6

.

Inoltre per quanto riguarda il caso della Regione Puglia, è stato recentemente adottato (Delibera di G.R. 08 giugno 2007, n. 827) il Piano Energetico Ambientale Regionale (P.E.A.R.), il quale contiene indirizzi e obiettivi strategici in campo energetico fondati su considerazioni riguardanti l’aspetto sia della domanda sia dell’offerta di energia, al fine di assicurare la disponibilità della fornitura energetica richiesta dall’utenza e, nello stesso tempo, di valutare le possibilità di riduzione della richiesta stessa. Gli obiettivi del Piano si incrociano infatti con gli obiettivi/emergenze della politica energetico-ambientale internazionale e nazionale, con particolare enfasi al rispetto degli impegni di Kyoto e alla disposizione di una elevata differenziazione di risorse energetiche. La riduzione dei consumi da un lato e la produzione di energia rinnovabile dall’altro sono infatti i principali obiettivi del PEAR.

4.2 Semplificazioni procedurali

In attuazione della Direttiva 2001/77/CE, il Decreto Legislativo n. 387 del 29 dicembre 2003 individua a livello nazionale gli obiettivi, le disposizioni specifiche e le procedure autorizzative in riferimento alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili. Il decreto stabilisce (art. 12) che la costruzione e l’esercizio di detti impianti, comprese le opere connesse e le infrastrutture necessarie, costituiscono opere di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti, e per tanto sono soggette ad una Autorizzazione Unica rilasciata dalle Regioni nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico- artistico; per gli impianti di potenza inferiore alle soglie individuate dal decreto7

si applica la disciplina di Denuncia di Inizio Attività (D.I.A.) di cui al D.P.R. n. 380/2001.

Il decreto consente l’ubicazione di detti impianti anche nelle zone agricole, a condizione che si tenga conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, nonché del patrimonio culturale e del paesaggio rurale, condizione che come vedremo stenta a trovare applicazione concreta.

Al livello regionale negli ultimi anni sono stati emanati in materia energetica una serie di atti normativi (linee guida, regolamenti, leggi, finanziamenti) tesi da un lato alla semplificazione dell’iter autorizzativo, e dall’altra

5 _{Nel dicembre 2008, l'Unione Europea ha formalizzato il proprio sostegno all'accordo di Copenaghen sui cambiamenti climatici e ha}

presentato il proprio impegno in termini di obiettivi di riduzione delle emissioni, con il Target c.d. “20 20 20”: entro il 2020, 20% riduzione delle emissioni, 20% miglioramento dell’efficienza energetica, 20% incremento fonti energetiche rinnovabili.

6 _{Da un punto di vista degli investimenti previsti, per il POIN Energia sono stati stanziati circa 1,6 miliardi di euro; a livello regionale, per la}

sola Puglia, il P.O.R. 2007-2003 destina circa 135 milioni di euro alla Linea di intervento “2.4 - Interventi per l’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e per l’adozione di tecniche per il risparmio energetico nei diversi settori di impiego”.

7 _{Eolici < 60 kW; solare fotovoltaici < 20 kW; idraulici < 100 kW; biomasse < 200 kW; gas di discarica, gas residuati dai processi di}

depurazione e biogas < 250 kW

Energie rinnovabili tra protocollo di Kyoto e Convenzione Europea del Paesaggio: il caso del fotovoltaico in Puglia.

alla razionalizzazione e rispetto della compatibilità territoriale degli interventi. Queste norme hanno riguardato dapprima gli impianti eolici per poi ricomprendere tutte le fonti di energia rinnovabile.

Nel Gennaio del 2004 con le “Linee Guida per la realizzazione di impianti eolici nella Regione Puglia” si stabiliscono le prime regole per la scelta di siti idonei alla localizzazione di impianti eolici in base: (i) alla ventosità media del sito, (ii) al rapporto minimo giorni/anno di funzionamento dell’impianto, (iii) e alla distanza dalla rete elettrica in alta tensione. Tra il 2005 e il 2006 con il Regolamento Regionale n. 9/2005, poi sostituito dal n. 16/2006 “Regolamento per la realizzazione di impianti eolici nella Regione Puglia” viene introdotto un principio dimensionale che fissa delle soglie massime di occupazione del suolo, rapportate alla superficie territoriale dei singoli comuni, escludendo alcune aree dalla possibilità di istallazione, e introducendo a livello comunale, i PRIE (Piani Regolatori per gli Impianti Eolici) ai quali affidare un corretto inserimento degli impianti nel territorio sulla base di un’analisi dello stato delle risorse territoriali in coerenza con il quadro della pianificazione e programmazione territoriale.

Politiche di incentivazione delle produzioni energetiche da fotovoltaico, unitamente ad attenzioni in merito alla compatibilità territoriale degli impianti, emergono nella normativa regionale solo tra il 2007 e il 2008 con la DGR n. 35 del 2007 e con la successiva Lr. 21 ottobre 2008 n. 31 “Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale”, con le quali viene disciplinato il procedimento per il rilascio dell’Autorizzazione unica ai sensi del D.Lgs. n. 387/2003, innalzando la soglia di potenza per il ricorso alla procedura semplificata della DIA, ad 1 Mw.

A seguito di questa regolamentazione ne deriva che l’installazione di impianti fotovoltaici, rispetto agli impianti eolici, presenta maggiori vantaggi: procedure autorizzative più snelle8_{, nessun limite massimo di potenza}

installabile, maggiore disponibilità della fonte energetica solare, realizzazione più semplice, costi contenuti. Il principale effetto di quanto sopra è un notevole aumento degli investimenti nel fotovoltaico, anche in alternativa all’opzione eolica, su aree agricole da parte dei privati e delle piccole imprese. Tale quadro normativo orientato all’incentivazione del fotovoltaico è stato colto, peraltro, da investitori non locali, nazionali ed internazionali. L’accelerazione della presentazione di istanze si è particolarmente amplificata nei primi mesi del corrente anno, sotto il duplice effetto della presentazione della proposta di Piano Paesaggistico Regionale (PPTR), temuto come maggiormente restrittivo, e dell’attesa di una sentenza di incostituzionalità della Corte Costituzionale, che potrebbe riportare la soglia per il ricorso alla procedura di DIA alle grandezze della norma nazionale. Per altro verso le attenzioni della suddetta normativa in merito alla compatibilità territoriale degli impianti si traducono nel divieto di realizzazione di impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica nelle zone agricole che gli strumenti urbanistici comunali qualificano come di particolare pregio, ovvero nelle quali sono espressamente inibiti interventi di trasformazione non direttamente connessi all’esercizio dell’attività agricola, nonché negli Ambiti Territoriali Estesi (ATE) di valore eccezionale e/o rilevante (A e B), e nelle componenti strutturali del paesaggio dette Ambiti Territoriali Distinti (ATD) definiti dal vigente Piano paesaggistico (PUTT/P), nei terreni interessati da uliveti monumentali, e in tutte le aree di protezione della natura9

. I suddetti dispositivi normativi non pongono limiti localizzativi agli impianti finalizzati esclusivamente all’autoconsumo, (fino a 40 Kw), a quelli cosiddetti “integrati”, da realizzarsi sulle coperture o sulle facciate degli edifici, o da realizzarsi in aree produttive dimesse10

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Per quanto concerne, in particolare, il fotovoltaico a terra in ambiti agricoli, al fine di consentire un corretto rapporto tra suolo dedicato alla produzione d’energia e suolo ad uso agricolo la Lr. 31/2008 prevede per il singolo intervento, l’asservimento di un’area da destinare ad uso agricolo pari al doppio di quella necessaria all’installazione dei moduli fotovoltaici. Le indicazioni contenute nelle norme regionali, esplicitate in circolari e note di chiarimento nei mesi successivi all’entrata in vigore delle stesse norme, sono state recepite con ritardo dai Comuni, circostanza che ha favorito un facile rilascio di autorizzazioni, sfruttando il silenzio-assenso (30 giorni dalla presentazione della DIA) come previsto dal DPR 380/200111_.

8 _{Per la realizzazione di un impianto fotovoltaico è infatti prevista la procedura di Verifica di Assoggettabilità a V.I.A. (e non già la}

procedura di V.I.A., come per gli impianti eolici). A questo proposito si evidenzia che, con la L.R. 31/2008, la Regione Puglia introduce, per il ricorso a tale procedura, una soglia più alta di potenza degli impianti in progetto (10 MW), rispetto alla soglia di 1 MW indicata a livello nazionale dal D.Lvo 152/2006.

9 _{nei siti della Rete Natura 2000 (siti di importanza comunitaria – SIC - e zone di protezione speciale – ZPS -) ai sensi delle direttive}

comunitarie 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche e 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici; nelle aree protette nazionali istituite ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette); nelle aree protette regionali istituite ai sensi della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per l’istituzione e la gestione delle aree naturali protette nella regione Puglia); nelle oasi istituite ai sensi della legge regionale 13 agosto 1998, n. 27 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per la regolamentazione dell’attività venatoria); nelle zone umide tutelate a livello internazionale dalla convenzione firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971 e resa esecutiva dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448.

10 _{Tale legge vieta altresì la realizzazione in zona agricola di impianti a biomassa salvo che gli impianti non siano da biomasse stabilmente}

provenienti , per almeno il 40% del fabbisogno da filiera corta cioè ottenute in un raggio di 70 km dall’impianto e vieta di posizionare aerogeneratori non finalizzati all’autoconsumo in Ambiti estesi A e B del PUTT, terreni dove risultano coltivati gli uliveti monumentali, SIC, ZPS , Parchi (L. 394/95), Aree protette regionali , Oasi istituite e Zone Umide compresi di un buffer di 200 m.

11

Inoltre la Regione ha posto all’attenzione dei Comuni la verifica dell’esistenza di parchi fotovoltaici, teoricamente da assoggettare ad Autorizzazione Unica, celati mediante frazionamento in più impianti inferiori ad 1 Mw collegati da unica connessione alla rete elettrica

Energie rinnovabili tra protocollo di Kyoto e Convenzione Europea del Paesaggio: il caso del fotovoltaico in Puglia.

4.3 Incentivi economici

L’installazione degli impianti fotovoltaici è inoltre dal 2005 (Decreti attuativi del 28 luglio 2005 e del 6 febbraio 2006 del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare) incentivata dal “Conto Energia”, una forma di cofinanziamento che paga l’energia effettivamente prodotta attraverso una tariffa incentivante per 20 anni.

Anche in relazione all’incentivazione economica il legislatore nazionale si è posto il problema della compatibilità territoriale degli interventi, se è vero che dal 2007 (DM 19/02/2007) ha distinto tre tipologie d’intervento ai fini del riconoscimento della tariffa incentivante:

1. impianto con integrazione architettonica (moduli che sostituiscono materiale da costruzione);

2. impianto parzialmente integrato (moduli posizionati su edifici o su componentistica di arredo urbano); 3. impianto non integrato (moduli ubicati al suolo o allocati con modalità diverse da quelle precedenti).

La maggiore incentivazione di impianti fotovoltaici i cui moduli sono posizionati o integrati nelle superfici esterne degli involucri degli edifici e negli elementi di arredo urbano e viario è riconosciuta, normativamente, dal DM 19.02.2007. Una spinta alla realizzazione di impianti fotovoltaici sulle coperture degli edifici è poi, a livello locale, rilevabile nelle politiche messe in atto dalle amministrazioni pubbliche: si ricorda che a tal proposito che il settore del fotovoltaico in Puglia, come nel resto del Paese, ha avuto un impulso a partire dal 2001, con l’avvio del programma “tetti fotovoltaici”, finalizzato alla realizzazione di impianti fotovoltaici collegati alla rete elettrica di distribuzione in bassa tensione e integrati/installati nelle strutture edilizie e relative pertinenze12

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