Uno dei meriti più importanti del NPM è stato quello di porre al centro del dibattito scientifico e politico il tema della riforma del settore pubblico. La strada aperta dagli aderenti al NPM è stata, in seguito, battuta da numerosi ricercatori che hanno alimentato un confronto articolato che ha visto il fiorire di un numero piuttosto ampio di modelli. L’obiettivo di tali posizioni innovative è cercare di superare le limitazioni evidenziate dal NPM e di dare risalto alle differenze emerse nelle singole esperienze nazionali 48 . Nelle pagine successive si tracceranno i contenuti di due movimenti che negli ultimi anni hanno guadagnato profonda rilevanza. Nel presente paragrafo si approfondiranno i contenuti teorici della New Public Governance mentre nel successivo si proporrà una schematizzazione del New Weberian State.
L’idea del passaggio dall’era del government all’era della governance ha interessato diversi autori che ne hanno delineato i contenuti e, nella traslazione del concetto al public sector, enfatizzato le diverse peculiarità e caratteristiche. Come esposto dalla Tabella 1.3 il concetto di public governance può essere interpretato in cinque diverse accezioni49.
48 Si rimanda a titolo esemplificativo all’elencazione fornita da Pollitt e Bouckaert che
identificano il modello Neozelandese (cfr. BOSTON,J.,MARTIN,J.,PALLOT,K.,WALSH,P., Public management: the New Zealand model, Auckland, Oxford University Press, 1996) il modello canadese (cfr. BOURGON,J., Fifth annual report to the Prime Minister on the Public Service of Canada, Ottawa, Privy Council Office, 1998) il “modello Copernicus” belga (cfr. DE VISSCHER,
C.,HONDEGHEM,A.,MONTUELLE,C.,VAN DORPE,K., The changing Public Service Bargain in
the federal administration in Belgium, in “Public Policy and Administration”, 2006, 26(2), pagg. 167-188), il modello dello “Stato snello” tedesco, il modello di stato “Napoleonico” (cfr. ONGARO,
E., Public management reform and modernization: trajectories of administrative change in Italy,
France, Greece, Portugal and Spain, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2009), il modello francese (cfr. BARTOLI,A., The study of public management in France in KICKERT,W.(A CURA DI),The study of public management in Europe and US, Londra, Routledge, 2008, pagg. 14), il
modello dello stato nordico (cfr. VEGGELAND,N., Paths of Public Innovation in the Global Age: Lessons from Scandinavia, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2007).
49 Si rimanda a OSBORNE,S.P.,MCLAUGHLIN K., The new public management in context, in
MCLAUGHLIN K., OSBORNE,S.P.,FERLIE,E., New public management: current trends and future prospects, Londra, Routledge, 2002, pag. 7.
Accezione di public
governance Contenuto teorico Riferimenti
Socio-political governance
È necessario presidiare le relazioni con l’ambiente esterno perché sono l’elemento fondamentale per comprendere le dinamiche d’implementazione di una politica pubblica. In questo sistema lo stato perde centralità a favore di una visione più circolare dei rapporti.
Kooiman 2009
Public policy governance
Le relazioni fra gruppi di potere, élite politiche e network rappresentano un elemento fondante per la creazione di politiche pubbliche.
Hanf and Scharpf 1978, Marsh e Rhodes 1992, Borzel 1997, Klijn e Koppenjan 2000, Peters 2008
Administrative governance
La public governance è lo strumento di mediazione fra la PA e la complessità dello stato contemporaneo. In questa visione la governance (particolarmente estesa) è vista come lo strumento per l’esercizio di politiche pubbliche e la prestazione di servizi. Lynn 2001, Salamon 2002, Milward e Provan 2003 Contract governance
La governance deve gestire il complesso sistema relazionale – mediato da un intricato sistema contrattuale – per l’esercizio dei servizi pubblici.
Kettl 1993, 2000
Network governance
In questa impostazione, la governance osserva i meccanismi di funzionamento delle “reti inter-organizzative” nell’erogazione di servizi pubblici sia in presenza di operatori pubblici sia in loro assenza.
Rhodes 1997, Kickert 1993
Tabella 1.3 – definizioni del concetto di public governance (Nostra elaborazione di
OSBORNE E MCLAUGHLIN 2009)
Nelle sue prime formulazioni non s’intravedeva la volontà di ricercare un’autonomia del concetto di governance all’interno della letteratura di management pubblico. La governance pareva un concetto integrato alle tradizionali concezioni di NPM e old public administration e non vi fu la capacità di creare – per usare le parole di Osborne – una nicchia distinta per la New Public Governance (NPG) che fosse coerente e rigorosa e in grado di interagire con le complessità intrinseche al public sector50.
50 “The intention here is to carve a distinctive niche for the NPG that both has the capacity to
be intellectually coherent and rigorous and has the capacity to capture the realities of PAM within the plural and pluralist complexities of PAM in the twenty-first century. This brief article may not go all the way to meet these two self-imposed conditions, but it is a commencement to the process
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Pur se, come esposto nella precedente Tabella 1.3, la letteratura in tema di governance pubblica ha proposto diverse accezioni, si può asserire che negli ultimi anni hanno conosciuto una rapida crescita e diffusione le idee degli aderenti alla New Public Governance (NPG). La NPG è emersa recentemente (si pensi che l’articolo di S. P. Osborne in cui dà conto della nascita del nuovo filone appare su Public Management Review nel 2006) e nasce con l’obiettivo di fornire una sistematizzazione delle impostazioni teoriche precedenti. La NPG pare nascere con posizioni, pur se non antitetiche, sicuramente apertamente alternative a quelle del NPM e del modello tradizionale della old public administration. Per comprenderne il portato teorico innovativo è possibile proporre un confronto fra gli elementi fondanti di questa teoria in contrapposizione con le posizioni dominanti dei paradigmi preesistenti51. In primo luogo, per quanto riguarda le radici teoriche dei tre “paradigmi”, merita di essere ricordato che questi nascono da background distanti. Il modello tradizionale trova la sua fondazione nella teoresi politica riconducibile a Wilson e Weber, mentre il NPM è ancorato al neo- istituzionalismo e alla public choice. La NPG invece si ricollega alla sociologia organizzativa e alla teoria dei network. Il modello tradizionale nasce, quindi, in risposta alle necessità di riorganizzazione delle funzioni burocratiche della pubblica amministrazione, mentre, come evidenziato in precedenza, il NPM è il risultato del condizionamento della scienza manageriali. Il NPG, invece, pone al centro il concetto di rete e ne fa il punto nodale imponendo di ampliare l’orizzonte d’osservazione per ricomprendere – in senso estensivo – l’ambiente economico e le relazioni con gli agenti ivi compresi. In coerenza con tale visione originale muta la configurazione di Stato assunta a riferimento. Infatti, si è passati dalla tradizione dello Stato unitario assunta nella public administration ad una visione disaggregata in una molteplicità di unità pubbliche assunta nel NPM per giungere allo Stato plurale e pluralista riferimento della NPG.
of reaching such rigour and relevance” Cfr. OSBORNE,S.P.,The New Public Governance?, in “Public Management Review” 2006, 8 (3), pagg. 377-387.
51 L’impostazione teorica riportata è ispirata all’elencazione contenuta in OSBORNE,S.P., The New Public Governance?, in “Public Management Review” 2006, 8 (3), pagg. 377-387, Tavola 1.
Le differenze più marcate emergono, però, osservando il focus delle teorie. Il paradigma tradizionale nasce con l’obiettivo di regolare un sistema politico attraverso la costruzione di un sistema trasparente, gerarchico e ove il filo conduttore era rappresentato dal principio di legalità e dalla formalizzazione del processo decisionale. Il modello burocratico fu poi sostituito dal modello manageriale del NPM che cercava di superare i limiti preesistenti attraverso la conversione ad una visione liberista e la ricerca della massima competizione nelle attività economiche. Il NPG, in senso più estensivo, ricerca invece una regolamentazione delle relazioni fra elementi interni alle organizzazioni pubbliche e gli attori esterni che operano nel settore economico. Questa apertura rappresenta una necessità innegabile in una fase storica in cui diverse condizioni (l’aumento in termini di quantità e complessità dei bisogni dei cittadini, la contrazione delle risorse pubbliche a disposizione dei governi, la volontà del settore pubblico di facilitare l’interazione con soggetti privati, etc.) impongono di riconoscere uno spazio sempre più ampio a soggetti esterni all’area pubblica e di innestare un sistema relazionale aperto e efficiente.
La NPG, va primariamente rimarcato, è ancora un’impostazione teorica in “formazione”, i cui contenuti per poter essere valutati appieno devono conoscere una sistematizzazione complessiva. Al contempo devono superarsi le pressioni “unificanti” e individuare una modalità per assecondare le peculiarità e le particolarità che connotano i diversi contesti nazionali. Pare ancora prematuro valutare se la NPG possa divenire un fenomeno globale che, sostituendosi al NPM considerato una semplice “fase di passaggio”, realizzi compiutamente la transizione dal paradigma tradizionale ad uno nuovo, capace di favorire l’interazione fra le PP.AA. e l’intero insieme di forze sociali presenti nel sistema economico. La sfida fondamentale che la NPG deve affrontare è quindi, comprendere se l’apertura a un insieme più ampio di interlocutori sociali possa costituire una fonte di legittimazione delle diverse strutture del settore pubblico e facilitare il raggiungimento di un superiore livello di efficienza ed efficacia. Merita d’essere sottolineato, infine, che il rapporto fra governance e government
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debba essere interpretato non in senso mutualmente esclusivo (non può infatti esistere public governance senza una forma di governo) ma si deve cercare una fattiva iterazione fra loro.
L’apertura alle relazioni sociali in linea con le indicazioni della NPG porta con sé alcuni elementi di rischio che possono inficiarne o ridurne marcatamente le capacità di perseguire efficacemente i propri fini. Il coinvolgimento degli attori sociali nella gestione del settore pubblico, infatti, può favorire la formazione di un sistema lobbistico e di gruppi di potere in grado di influenzare l’operatività dei Governi. In secondo luogo e in stretta correlazione con il primo rischio esposto, l’apertura ai gruppi d’interesse può comportare la compromissione dell’efficacia dei meccanismi democratici fino al limite di escludere gruppi di cittadini dalla partecipazione alla vita pubblica52. Pur alla luce di queste complessità permane l’interesse di comprendere se nei prossimi decenni si realizzerà la nascita e la crescita di sistemi di rete che coinvolgano diversi elementi e se lo Stato riuscirà ad essere il centro di un sistema che, grazie all’interazione e alla cooperazione, possa massimizzare le performance a favore dei cittadini
52 Per approfondimenti si rimanda a HAUFLER, V. A public role for the private sector: Industry
self-regulation in a global economy, Washington, Carnegie Endowment, 2001 e MAYNTZ,R.,
From government to governance, in SCHEER, D., RUBIK, D., (A CURA DI), Governance of
Integrated Product Policy: In Search of Sustainable Production, Aizlewood Mill, Greenleaf, 2006, pagg. 16-25. Si veda anche MELE,V., New public management e il passaggio da government a governance, in BORGONOVI,E.,FATTORE,G.,LONGO,F.,op. cit e MELE,V., La gestione dei flussi informative tra l’azienda pubblica e il suo ambiente, Torino, Giappichell, 2006.