Il movimento di riforma del settore pubblico è un fenomeno globale, che ha interessato l’attività di governi di un elevatissimo numero di Paesi 121 . Richiamando le parole di Pollitt e Bouckaert, in questo lavoro s’identificano queste riforme come l’insieme di modifiche intenzionali operate alle strutture o ai processi delle organizzazioni del settore pubblico con l’obiettivo di farle operare meglio122. Le riforme nascono per superare i diversi momenti di difficoltà che caratterizzavano il funzionamento delle pubbliche amministrazioni, accusate di non garantire servizi di qualità adeguata e di operare con profili di economicità insostenibili123.
Il movimento riformatore è stato ispirato dall’impostazione teorica del New Public Management124, il quale fondava una parte rilevante della sua dottrina nella fiducia nel management quale mezzo per migliorare le condizioni di funzionamento delle unità del settore pubblico125. Questo emerge con forza osservando la schematizzazione dottrinale proposta da Hood nel 1991 ove uno dei
121 Cfr. CEPIKU, D., MENEGUZZO, M. (2011). Public administration reform in Italy: a shopping-basket approach to the new public management or the new weberianism?, “International journal of public administration” 2011, 34, pagg. 19-25.
122 “We focus on public sector reform, defined for our purpose as: deliberate changes to the
structures and process of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) run better.” Cfr. POLLITT,G.,BOUCKAERT,G., Public management reform: a comparative analysis A Comparative Analysis - New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State, Oxford, Oxford university press, 2011, pag. 2.
123 “We are in for a decade of excruciating pain at state and local levels. The federal
government is facing huge deficits, yet it continues to mandate services at state and local levels without the money necessary to deliver these service. […] The public is frustrated, angry, disgusted, and ready for change” Cfr. OSBORNE,D., Reinventing government, “Public productivity & Public management”, 1993, 16(4), pagg. 349-356.
124 Per una disamina completa si rimanda al precedente Capitolo I.
125 “The clear assumption of these reform movements, whether classified as New Public
Management (NPM) or reinvention, was that changes in management systems could and should be made in ways that enhanced performance” Cfr. MOYNIHAN,D.P.,PANDEY,S.K.,Testing how management mattes in an era of government by performance management, “Journal of public administration research and theory”, 2004, 15(3), pagg. 421-439.
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percorsi di miglioramento individuati è l’adozione di pratiche manageriali derivate dal settore privato.126
Giova chiedersi, anche in luce a quanto esposto nel paragrafo precedente: i sistemi manageriali sviluppati nell’ambito del business management mantengono inalterata la loro capacità di incidere positivamente sulle performance di un’organizzazione pubblica127?
Pur se esiste una fiorente letteratura che identifica una relazione fra management e performance, rendendo questa un vero e proprio assunto teorico di base128, non è agevole individuare ricerche sistematiche per approfondire il legame fra buone pratiche manageriali e il miglioramento delle performance pubbliche129. Inoltre, la letteratura del settore pubblico ha affrontato il tema con un insieme di studi, di norma risultato di casi di studio specifici i cui risultati non sono facilmente generalizzabili130. Pur alla luce di tali difficoltà è comunque
126 Al punto numero 6 l’Autore indica fra le sette direttrici del NPM l’adozione di pratiche
manageriali di provata efficacia, provenienti dal settore privato. Ma una lettura più attenta rivela come in senso estensivo il NPM persegua una riforma di stampo manageriale attraverso la trasformazione dei funzionari pubblici in manager con responsabilità chiaramente individuabili per favorire una maggiore accountability (punto 1), l’utilizzo di pratiche trasparenti per la definizione di obiettivi e la misurazione delle performance (punto 2), la creazione di unità “gestibili” (punto 4). Cfr. HOOD, C., A new public management for all season? “Public Administration”, 1991, 69 (Spring), pag. 3 – 19.
127 Boyne sostiene che “… the available evidence does not provide clear support for the view
that public and private management are fundamentally dissimilar in all important respects. This is not to argue that there are no differences between public and private organizations.” Cfr. BOYNE, G.A., Public and private management: what’s the differences, “Journal of management studies”, 2002, 39(1), pagg. 97-122. Per approfondimenti si rimanda anche a MEIER,K.J.,O’TOOLE JR.,L.,
J., Comparing public and private management: theoretical expectations, “Journal of public administration research and theory”, 2011, 21, pagg. i283-i299.
128 Cfr. MOYNIHAN, D.P., PANDEY, S. K., Testing how management matters in an era of government by performance management, op. cit.
129 “Despite the proliferation of academic work on the meaning and extent of new public
management, the relationship between management and public service performance has non been extensively theorized.” Cfr. BOYNE,G.A., Source of public service improvement: a critical review and research agenda, “Journal of Public Administration Research and Theory”, 2003, 13(3), pagg. 367-394.
130 Negli ultimi anni per superare tale limite sono stati condotti alcuni studi caratterizzati
dall’osservazione di un elevato numero di casi. In tal senso si possono ricordare i lavori di Meier e O’Toole Jr, i quali hanno sviluppato ed applicato ai distretti scolastici del Texas un modello che sintetizza gli effetti che l’attività dei manager ha sulle performance pubbliche. Pur rappresentando uno step decisivo nell’evoluzione della letteratura nel campo, si caratterizza per essere eccessivamente focalizzato sulle pratiche manageriali rivolte all’esterno. Si deve inoltre aggiungere che, pur essendo il risultato di una analisi empirica con un’ampia base dati, ha analizzato un solo settore. Cfr. MEIER, K. J., O’TOOLE JR, L. J., Managerial Strategies and
possibile asserire che il management incide sulle performance delle unità pubbliche e dei loro programmi131.
Per procedere alla costruzione di un framework teorico in tema di valutazione del livello qualitativo delle pratiche manageriali adottate da un’unità pubblica si muoverà dall’impostazione teorica assunta da Boyne.
Il primo schema di riferimento proposto dall’Autore nel 2003, elenca i cinque elementi considerati in teoria capaci di influenzare i processi di miglioramento dei servizi pubblici: il livello di risorse a disposizione, la regolamentazione, la struttura del mercato, l’organizzazione interna e il management132. Le ipotesi del lavoro, il legame fra i cinque elementi e la
Behaviour in Networks: A Model with Evidence from U.S. Public Education, “Journal of Public Administration Research and Theory”, 2001,11, pagg. 271-93, NICHOLOSON-CROTTY, S.,
O’TOOOLE JR., L. K., Public management and organizational performance: the case of law enforcement agencies, “Journal of Public Administration Research and Theory”, 2004, 14(1), pagg. 1-18.
131 “The studies […] add credence to the notion that public management and public managers
influence the performance of their organizations and of public programs more broadly. Management is by no means the only determinant of performance, […] but it is increasingly clear that managers can improve program effectiveness, sometimes in substantial ways.” Cfr. BOYNE,G.
A., MEIER, K. J., O’TOOLE JR, L. J., WALKER, R. M., Where next? Research direction on performance in public organizations, “Journal of Public Administration Research and Theory”, 2005, 15(4), pagg. 633-639.
132 Insieme al management che sarà oggetto di studio del presente paragrafo, Boyne individua
quattro ulteriori elementi condizionanti il livello prestazionale raggiunto dai servizi pubblici. Il primo è riferibile all’influenza che il livello di risorse disponibili esercita sulle performance. Il legame fra spesa per l’esecuzione di un servizio e l’efficienza con cui questo è svolto è stata originariamente vista in senso lineare e positivo. L’aumento delle risorse a disposizione era, infatti, considerato quale elemento sufficiente per il miglioramento delle performance. La convinzione, minata dagli eccessi di spesa del periodo post-bellico e dalle crisi della finanza pubblica che hanno condizionato l’attività dei governi, è stata messa in discussione. Nel pensiero dell’Autore, ad oggi, il legame fra risorse e performance non può essere considerato lineare e sempre di segno positivo. Il secondo elemento riguarda il ruolo della regolamentazione prodotta e applicata da organi esterni alla singola unità, di norma più pressante e vincolante nel settore pubblico. Il legame fra livello regolamentare e performance non è di agevole lettura, ma si può sostenere che questo possa produrre un effetto deteriore sui livelli prestazionali quando l’estensione dell’apparato normativo è troppo elevato. Il terzo elemento riguarda la struttura di mercato e la competizione interna ad esso. Questo elemento, ispiratore di numerose riforme dei settori pubblici, deve essere considerato come positivamente correlato alle prestazioni e si deve ritenere che una più elevata competizione sul mercato favorisca un miglioramento delle performance. Il quarto elemento riguarda l’organizzazione intesa in due aspetti: ridimensionamento delle strutture e struttura interna dei settori pubblici. L’effetto delle variabili organizzative è complesso da sintetizzare per il suo legame di dipendenza con il contesto di riferimento che, per molti versi, è ineliminabile. Cfr. BOYNE, G.A., Source of public service improvement: a critical review and research agenda,
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performance, è sottoposta a validazione grazie alla revisione dei lavori empirici presenti nella letteratura.
Il management in tale impostazione teorica può essere “scomposto” al fine di identificare i diversi fattori da osservare singolarmente, ma che devono comunque considerarsi come elementi che agiscono in modo sistemico nel fluire della gestione, continuamente interagendo fra loro. In particolare Boyne indica gli stili di leadership e competenze dei top manager, la cultura organizzativa, lo Human Resources Management – HRM o sistema di gestione delle risorse umane, i processi strategici e i contenuti della strategia. Il risultato della review della letteratura e degli studi ivi esposti ha permesso all’Autore di concludere che solo due delle cinque leve identificate – livello delle risorse e management – sono correlate a variazioni nelle performance133.
Muovendo da questa asserzione, in un lavoro successivo134 l’Autore propone un’evoluzione del suo pensiero, chiarendo come lo scopo primario del lavoro di un ricercatore di public management dovrebbe essere indagare le determinanti delle performance pubbliche e, in misura particolare, in che misura, come e in quali circostante “management matter”.
Assumendo che il manager abbia autonomia decisionale e possibilità di adottare proprie strategie, si possono individuare tre vie principali che possono essere adottate per migliorare i risultati di un’azienda: cambiare l’ambiente, cambiare il prodotto o cambiare l’organizzazione.
133 “The major practical lesson of the review of the evidence is that two of the five sets of
variables emerge as the most consistent influences on performance: resource and management. The statistical results for the other theoretical perspectives are thin and/or contradictory. […] Changes to these variables are largely a shot in the dark and could equally lead to poorer rather than better performance. In contrast, existing evidence provides some basis for believing that more money and better management are likely to lead service improvement. How much money and what forms of management are two of the crucial issues that need to be explored in further research”. Cfr. BOYNE,G.A., Source of public service improvement, op. cit.
134 Cfr. BOYNE,G. A.,Explaining public service performance: does management matters?,
Cambiare l’ambiente.
In questa accezione ambiente deve essere inteso, in senso estensivo, sia come spazio fisico, geografico ove l’azienda opera, sia come ambiente economico. Le strategie che riguardano l’ambiente, quindi, rappresentano sia scelte dirette a modulare la presenza territoriale (ingresso o uscita da specifici mercati geografici) sia quelle volte a definire l’ingresso in un mercato profittevole, l’abbandono di quelli sotto-performanti o la presenza di condizioni favorevoli all’attività economica nel suo complesso e alla creazione di relazioni di network.
Nella realtà operativa delle aziende pubbliche, l’ambiente è spesso una vincolo, una variabile esogena sulla quale il management non ha alcuno margine d’operatività. Non stupisce, pertanto, come la letteratura sul public management non si sia interessata ad alcune delle direttrici strategiche prima esposte. I limiti normativi con i quali devono convivere le unità pubbliche, infatti, pongono barriere invalicabili all’abbandono di specifiche zone territoriali135. I risultati della sistematizzazione proposta da Boyne si soffermano su due elementi. In primo luogo è dimostrato che un ambiente favorevole facilita il raggiungimento del successo. Questa considerazione, se s’inverte la prospettiva, impone di considerare come condizioni di specifica ed evidente difficoltà ambientali (insularità, dispersione territoriale degli abitanti, bassa scolarizzazione dei cittadini, etc.) possano, almeno in parte, spiegare le performance deteriori di unità pubbliche.
Il secondo tema d’indagine, riconducibile al rapporto fra azienda pubblica e ambiente economico è legata alla possibilità di costituire relazioni di networking con soggetti esterni all’azienda, dimostrando una relazione positiva fra la presenza di tali rapporti e le performance aziendali136.
135 “Public organizations have legal obligations to ensure the provision of some services, so it
may be impossible to exit a market. Indeed, this strategic action may be morally as well as politically indefensible - a public hospital could not justify quitting the health care market just because its patients are difficult to treat.” Cfr. BOYNE, G. A., Explaining public service performance: does management matters?, op. cit.
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Cambiare il prodotto
Il cambiamento dei prodotti, della loro gamma e più in generale le politiche di differenziazione e diversificazione del mix produttivo è un approccio tipologico del business management. Il mix produttivo di un’azienda pubblica è sottoposto, analogamente a quanto si è scritto in precedenza, a normative puntuali che stabiliscono il contenuto dei servizi e dei prodotti che queste sono chiamate ad offrire ai cittadini137. In tal senso pare una strategia difficilmente perseguibile nel settore pubblico.
Cambiare l’organizzazione
Il cambiamento dell’organizzazione rappresenta la visione più vicina all’impostazione tradizionale del NPM e con le riforme ispirate da questo. Il cambiamento dell’organizzazione può essere osservato avendo a riferimento quattro variabili fondamentali: la struttura, la cultura, la strategia e la leadership. Si può notare come tale elencazione non sia dissimile a quanto descritto in riferimento al management nella prima elaborazione di Boyne. Per quanto concerne la struttura questa è descritta in riferimento al livello di formalizzazione – intesa burocratizzazione della struttura - e alla centralizzazione del potere. L’effetto della prima variabile non è chiaramente individuato dalla letteratura e non è possibile confermare che questa abbia un effetto sulle performance. L’assenza di una verifica dell’esistenza di tale relazione non deve suggerire che questa non sia portatrice di condizionamenti sulle prestazioni aziendali, ma deve indurre a tener presente come questa relazione sia influenzata in misura decisiva
Jr. nei distretti scolastici texani. L’osservazione di 501 distretti ha permesso di evidenziare che quelli in cui più ampie erano le relazioni ambientali con l’esterno e la volontà di creare rapporti di rete, presentavano performance superiori. Cfr. MEIER, K. J., O’TOOLE JR, L. J., Managerial
Strategies and Behavior in Networks: A Model with Evidence from U.S. Public Education, “Journal of Public Administration Research and Theory”, 2001,11, pagg. 271-93.
137 Si può in tal senso ricordare la normativa relativa ai Livelli Essenziali di Assistenza che
condiziona l’attività delle Aziende Sanitarie Locali. Queste, infatti, sono vincolate a garantire l’accesso ad un set di servizi sanitari individuato esogenamente da parte di una normativa nazionale senza aver la possibilità di modularne il contenuto.
dalle specifiche caratteristiche della singola azienda pubblica138. Analogamente non è possibile fornire una risposta chiara per quanto concerne il ruolo giocato dalla centralizzazione. Le evidenze esposte in letteratura sono contrastanti e non possono condurre ad assumere una posizione chiara.
Più agevole sembra, invece, definire gli impatti relativi alla cultura aziendale quale variabile organizzativa in grado di influenzare le performance. Questa è condizionata nella sua estensione, nel suo sviluppo e nel suo impatto da diversi elementi: presenza di un legame fra performance e retribuzioni (positivamente correlata con le performance, la presenza di sicurezza e stabilità del lavoro (negativamente correlata con le performance) o elementi di job satisfaction o customer satisfaction (positivamente correlate alle performance).
Il terzo elemento considerato, il contenuto delle strategie, è riferito al ruolo e all’efficacia degli approcci di pianificazione e definizione di percorsi strategici e della loro capacità di garantire migliori performance. Pur rappresentando un tema di centrale dibattito in letteratura sono limitati gli studi empirici che han provato a dimostrare tale legame. Si può però concludere che, seppur limitata, esiste una positiva relazione fra strategia e performance.
L’ultima variabile analizzata è relativa al ruolo rivestito dalla leadership. Il ruolo rivestito dal top management aziendale e la capacità di agire quali facilitatore nel raggiungimento degli obiettivi delle riforme è centrale nell’impianto teorico del NPM139. L’analisi del numero limitato di studi (Boyne
138 “…it would be unwise to conclude from this small body of evidence that the formalisation
of organizational structures has no influence on performance. This is because all of these studies ignore the important lesson of generic management research that structural effects are contingent on environmental circumstances.” Cfr. BOYNE,G.A., Explaining public service performance: does management matters?, op. cit.
139 Ne è un esempio l’approccio delle riforme che hanno condotto alla sostituzione dei
preesistenti board con una figura unitaria – il general manager – come soluzione chiamata a favorire l’accountability e la centralizzazione di una figura di comando nelle unità. A tal proposito sottolinea Lapsley “A distinct feature of NPM systems is the role of the general manager as a single authority figure. […] It is interesting to note that countries such as New Zealand and the UK regarded as high NPM proponents placed an emphasis on the replacement of old style public administrators with general managers as change agents. […] The general manager can be seen as instrumental to the effective deployment of NPM ideas” Cfr. LAPSLEY,I., The NPM agenda: back
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ne analizza quattro nei due lavori citati) permette di concludere che le caratteristiche del top manager, il suo approccio e la sua influenza sui collaboratori sono una leva positivamente correlata alle performance.
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