Le milestones del processo di attuazione degli strumenti finanziari

L’iter per strutturare e rendere pienamente operativo uno strumento finanziario può richiedere diversi mesi e chiamare in causa più entità organizzative (coordinate dell’Autorità di Gestione). Spesso questo processo implica l’esternalizzazione a soggetti terzi (strutture in house e/o intermediari finanziari). In particolare, occorre:

• condurre la valutazione ex ante di cui all’art. 37 del Regolamento UE 1303/2013;

• decidere se demandare l’attuazione dello strumento a una struttura della Pubblica Amministrazione o affidarla a un gestore professionale. La seconda scelta (molto più ricorrente della prima) implica siano svolte le procedure funzionali a contrattualizzare il gestore (attraverso l’Accordo di finanziamento);

• sulla base di appositi avvisi del gestore (o con altre procedure) istruire, valutare e approvare le istanze dei destinatari finali (direttamente o, in alcuni casi, previa selezione di altri intermediari investiti di compiti di attuazione).

Le sei fasi principali di questo percorso sono monitorabili grazie ai dati immessi nel database SFC (cfr. figura 3.2).

1. Valutazione ex ante (il campo 30 richiede una data). Secondo quanto previsto all’art. 37 del Regolamento UE 1303/2013, le Autorità di Gestione per utilizzare il sostegno degli strumenti finanziari hanno l’obbligo di presentare una valutazione ex ante (Vexa), per informazione, al Comitato di Sorveglianza del Programma Operativo (cui partecipano anche le parti economiche e sociali) e pubblicarla (quantomeno in forma sintetica) nei tre mesi successivi. Questo è uno “studio di fattibilità” dello strumento finanziario, con una parte analitica (ad esempio sui fallimenti del mercato e sulle condizioni di investimento subottimali) e una parte programmatica (nella quale indicare tipologia e target degli strumenti finanziari⁵⁹).

La data di ultimazione della Vexa, solitamente, corrisponde a quella della sua presentazione (in versione finale) al Comitato di Sorveglianza cui partecipa il partenariato economico e sociale.

2. Procedura di selezione del gestore (il campo 31.1 richiede se tale procedura è stata avviata, offrendo come possibili risposte un “sì” o un “no”)

3. Stipula dell’Accordo di finanziamento (il campo 13 richiede una data, il campo 14 un importo). L’ultimazione della procedura di selezione non è monitorata su SFC, ma lo è il momento di stipula dell’atto negoziale che definisce il rapporto tra Amministrazione e gestore. È quindi possibile misurare il tempo intercorso tra questa data e quella della Vexa. Non è tutto, il tracciato record richiede anche una informazione di carattere finanziario che è la quantificazione dell’importo affidato al gestore (che misura anche il target di spesa per lo strumento finanziario). Accade vengano successivamente stipulati accordi integrativi. Questi non influscono sulla data di stipula ma solo gli importi da segnalare.

59 Guidelines “Ex Ante Assessment Methodology for Financial Instrument in the 2014-2020 programming period – General methodology covering all thematic objectives”, Volumi I-IV.

Figura 3.2 – Le sei tappe monitorate del percorso di avvio degli strumenti finanziari, con i riferimenti all’allegato I del Regolamento UE 821/2014

4. Importo complessivo dei contributi del programma versati allo strumento di finanziamento (il campo 15 richiede un importo). Nel momento in cui il gestore entrerà per la prima volta nella disponibilità delle risorse, questo indicatore sarà maggiore di zero segnalando un altro step della fase di start-up. In questo caso, quindi, (e nei prossimi punti in questo elenco) un indicatore finanziario ha anche un significato sul piano del percorso attuativo.

5. Contributi del programma impegnati in contratti con destinatari finali (il campo 24 richiede un importo). Quando questo indicatore è maggiore di zero il gestore è pienamente operativo sul piano amministrativo. Evidentemente gli avvisi pubblici per i soggetti richiedenti sono stati già pubblicati e alcune domande di ammissione allo strumento finanziario sono state presentate, istruite e approvate.

Inoltre (ove necessario), i contratti con i destinatari finali sono sottoscritti.

Insomma, l’evento segnalato nel campo 24 presuppone un grande avanzamento sul piano amministrativo.

6. Importo complessivo dei contributi versati ai destinatari finali (il campo 25 richiede un importo). Questa grandezza finanziaria appena risulta maggiore di zero, segnala l’esaurirsi della fase di start-up amministrativo e l’ingresso dello strumento nella sua piena operatività.

Molto spesso il percorso tra la prima e l’ultima delle sei fasi in elenco è decisamente time consuming, può richiedere mesi o anni. Questo tempo, che misuriamo al livello dei singoli strumenti finanziari (Cfr. paragrafo 3.2.2) è funzione principalmente:

• della scelta di avviare o meno un nuovo strumento. Vi sono infatti alcune

ma hanno rifinanziato per il 2014-2020 strumenti finanziari già attivi nel 2007-2013 ed altre che, invece di istituire meccanismi nuovi e propri hanno scelto di finanziarne di preesistenti e riferibili ad altre amministrazioni (ad esempio il Fondo di garanzia per le PMI a titolarità MiSE). La normativa per il periodo di programmazione 2021-2027 incentiva questo modus operandi stabilendo che se si ri-finanzia uno strumento preesistente sono sufficienti giusto alcuni adeguamenti della precedente valutazione ex ante;

• della complessità del meccanismo prescelto dall’Amministrazione;

• del know-how e dell’efficienza di chi, nell’Amministrazione competente, redige i necessari atti amministrativi.

Per il successo degli strumenti di policy è decisiva anche la velocità della spesa. Se questo è vero in assoluto, è ancora più vero in questa fase storica, per resistere agli effetti economici della pandemia e per sostenere la ripresa. Questo rafforza il significato dei nostri due metodi per la verifica dei cronoprogrammi di attuazione delle misure di policy (cfr. paragrafo 3.4.5).

3.2.1 L’avanzamento del processo di attuazione degli strumenti finanziari

Al 31 dicembre 2019 si contano 116 strumenti finanziari tra strumenti specifici (108) e Fondi di fondi (8), tre in più rispetto all’anno precedente. Va tuttavia segnalato che lo strumento di venture capital della regione Friuli Venezia Giulia è fermo alla valutazione ex ante e, dai dati di programmazione aggiornati, risulta che la regione abbia deciso di non implementarlo (visto che ha destinato ad altra finalità le risorse) pertanto, in questo paragrafo, la maggior parte dei risultati sull’attuazione farà riferimento a 115 strumenti.

Con riguardo alla sintesi grafica delle figure 3.3., 3.4 e 3.5 , sul percorso attuativo degli strumenti finanziari, segnaliamo che:

• la figura 3.3 è strutturata ponendo l’accento sulla natura delle risorse comunitarie che alimentano ciascuno strumento. Il FESR alimenta 103 strumenti, compresi i Fondi di fondi, su 115;

• la figura 3.4, sulla tipologia di prodotto (prestiti, garanzia, capitale di rischio, ecc.;

cfr. anche figura 3.5), palesa che la maggior parte degli strumenti vuole mitigare il razionamento del credito visto che 59 interventi (uno in più rispetto al 2018) sono in forma di prestito e 29 (2 in più rispetto al 2018) in forma di garanzia. Gli strumenti di capitale di rischio sono, come l’anno passato, 13 (escluso quello del Friuli “in via di dismissione”), cui possono esserne assimilati altri quattro, mentre 2 strumenti vengono classificati come “Altro”, in quanto combinazione di garanzia di portafoglio e prestito a rischio condiviso. Nel 2019, 68 strumenti finanziari hanno effettivamente erogato finanza ai destinatari (nel 2018 erano 48) e, quindi, sono pienamente operativi. Di questi, 38 erogano prestiti, 21 rilasciano garanzie, 6 intervengono nel capitale di rischio e 2 operano con altre forme combinate. Ad essi si aggiunge infine lo strumento di finanziamento del rischio attivato dalla

Figura 3.3 – Stato di avanzamento procedurale degli strumenti finanziari al 31 dicembre 2019, per Fondo

Fonte: nostre elaborazioni su dati SFC2014.

Figura 3.4 – Stato di avanzamento procedurale degli strumenti finanziari al 31 dicembre 2019, per forma tecnica

(*) Si tratta di due interventi che prevedono una combinazione di garanzia di portafoglio e prestito a rischio condiviso, riferibili a capitale di rischio e garanzie, seppure a fronte di emissioni obbligazionarie.

Fonte: nostre elaborazioni su dati SFC2014.

Figura 3.5 – Strumenti finanziari per Fondo e per tipologia al 31 dicembre 2019

Fonte: nostre elaborazioni su dati SFC2014.

Il percorso di verifica della qualità dei dati svolto da ACT (cfr. paragrafo 4.3.4) permette di affermare che alcune incongruenze sono solo apparenti. Ad esempio il numero delle valutazioni ex ante non corrisponde a quello degli strumenti finanziari perché, in alcuni casi, è stata redatta una sola Vexa comune a più strumenti (soprattutto nel caso dei Fondi di fondi). Accade poi che un Accordo di Finanziamento riguardi più strumenti.

Anche in questa edizione abbiamo apportato marginali correzioni ai dati per rendere più veritiera la nostra analisi.