Le misure derivanti dal ricorso al principio di precauzione

I politici che vengono a conoscenza di un rischio che potrebbe avere gravi conse- guenze in caso di inazione, devono porsi il problema delle necessarie misure protettive, e devono selezionare il tipo di azione più adeguato dopo aver preso visione della valutazione scientifica completa sul rischio, affidata ad un gruppo di esperti, che evidenzino i dati di- sponibili, le lacune e le incertezze scientifiche. I responsabili politici devono dare delle ri- sposte, e anche la decisione di non agire rappresenta una risposta valida, ciò significa che la scelta del tipo di risposta deriva da una decisione politica, funzione del livello di rischio “accettabile” dalla società che deve sopportarlo.

I responsabili politici, quando fanno ricorso al principio di precauzione, hanno a disposi- zione diverse opzioni, che non necessariamente portano all’adozione di atti che producano effetti giuridici sottoponibili al controllo giurisdizionale.

L’adozione della decisione deve essere effettuata con la massima trasparenza; la mancanza di prove scientifiche dell’esistenza di un rapporto di causa/effetto e/o di un rapporto quan- tificabile dose/risposta o di una valutazione quantitativa della probabilità del verificarsi di effetti negativi causati dall’esposizione non dovrebbero essere utilizzati per giustificare l’inazione.

Le misure devono permettere il raggiungimento del livello di protezione adeguato, non de- vono essere sproporzionate rispetto al livello di protezione ricercata, e devono essere tese ad un livello di rischio zero, peraltro esistente solo di rado. L’inazione totale può talvolta non costituire una risposta proporzionale ad un rischio potenziale, in altri casi può essere la sola risposta possibile ad un rischio dato. Le misure di riduzione del rischio possono com- portare alternative meno restrittive che consentono di raggiungere un livello di protezione

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equivalente; nelle situazioni in cui gli effetti negativi si fanno sentire molto tempo dopo l’esposizione il principio di precauzione deve essere spesso utilizzato, poiché i rapporti di causa/effetto sono più difficili da provare scientificamente. Devono inoltre essere conside- rati gli effetti potenziali a lungo termine al fine della valutazione della proporzionalità delle misure che consistono nel realizzare azioni suscettibili di limitare o sopprimere un rischio, i cui effetti apparirebbero solo nel lungo periodo. Come già precedentemente accennato, il principio di non discriminazione214 e di ragionevolezza dell’azione amministrativa prevede che situazioni comparabili non siano trattate in modo diverso e che situazioni diverse non siano invece trattate allo stesso modo.

Le valutazioni sul rischio prevedono una serie di elementi da prendere in considerazione per una valutazione quanto più completa possibile; questi devono identificare e caratteriz- zare i pericoli, stabilendo un rapporto tra la dose e l’effetto, e devono verificare l’esposizione della popolazione colpita o dell’ambiente.

Una buona prassi sarebbe quella di stabilire un confronto tra le conseguenze positive o ne- gative più probabili dell’azione prevista e quelle dell’inazione in termini di costi globali per la Comunità, sia a breve che a lungo termine; le misure previste dovrebbero quindi es- sere in grado di arrecare un beneficio globale in materia di riduzione del rischio ad un li- vello accettabile. L’esame dei vantaggi e degli oneri non si riduce soltanto ad un’analisi

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Il principio di non-discriminazione è volto a garantire la parità di trattamento tra le persone, quali che sia- no la nazionalità, il sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le credenze, un handicap, l'età o l'orienta- mento sessuale. Il trattato di Lisbona considera questo principio come un obiettivo dell'Unione europea (UE). Il trattato contiene una clausola orizzontale volta a integrare la lotta contro le discriminazioni in tutte le poli- tiche e le azioni dell’Unione (articolo 10 del trattato sul funzionamento dell’UE). L’UE può inoltre adottare normative che vietano le discriminazioni effettuate in base alla nazionalità, ai sensi dell’articolo 18 del tratta- to sul funzionamento dell’UE. E’ prevista altresì una procedura legislativa speciale volta a lottare contro le discriminazioni. Il Consiglio può quindi adottare tutte le misure necessarie, deliberando all’unanimità e pre- via approvazione del Parlamento europeo. Nel quadro della procedura legislativa ordinaria, le istituzioni eu- ropee possono adottare principi di base intesi a orientare l’azione degli Stati membri nella loro lotta contro le discriminazioni. I cittadini europei possono esercitare il loro diritto di ricorso in caso di discriminazione di- retta o indiretta, ovvero in caso di trattamento differente in un contesto equiparabile o in ragione di uno svan- taggio che non può essere giustificato da un obiettivo legittimo e proporzionato. (http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/nondiscrimination_principle_it.htm)

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economica dei costi/benefici, ma è più vasta nella sua portata e comprende considerazioni non economiche.

Le misure derivanti dal ricorso al principio di precauzione devono essere mantenute fino a quando i dati scientifici rimangono insufficienti, imprecisi o non concludenti, e comunque fin quando il rischio sia ritenuto sufficientemente elevato per non accettare di farlo soste- nere alla società. In virtù dell’evoluzione scientifica, in presenza di nuovi dati, è probabile che le misure debbano essere modificate; le analisi scientifiche devono essere continue, co- sì come le misure devono costantemente essere sottoposte a controlli scientifici regolari. La decisione amministrativa precauzionale non è una decisione libera ed autonoma, ma deve prendere in considerazione i dati scientifici e tecnici disponibili, le concrete condizio- ni dei luoghi in cui deve essere posta in essere, l’analisi costi-benefici e, infine, lo sviluppo equilibrato delle singole regioni all’interno della collettività.

Il principio di precauzione deriva direttamente dal principio di proporzionalità215 ed una delle più importanti caratteristiche della misura precauzionale è appunto quella della sua conformità a tale principio216: la misura deve quindi essere necessaria ed adeguata al fine che essa intende perseguire, in modo da ottenere il minor sacrificio dei vari interessi coin- volti. Le misure precauzionali dovranno essere adeguate alla realtà su cui vanno ad incide- re sia sincronicamente che diacronicamente. Per valutare la proporzionalità della misura occorre prendere in considerazione i rischi immediati e gli effetti potenziali a lungo termi- ne, difficili da accertare poiché appaiono solo dopo vari anni e si producono in capo alle

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Sulle origini del principio di proporzionalità e sui suoi caratteri v. A. Sandulli, Il principio di proporziona-

lità dell’azione amministrativa, Padova, Cedam, 1998. Un accenno alle origini del principio nella dottrina

tedesca per cui esso costituisce “la regola guida generale di tutto l’agire dello Stato” e, come tale, “deve sem- pre essere preso in considerazione nell’interpretazione e nell’applicazione della norma legislativa al caso concerto” in S. Cognetti, Profili sostanziali della legalità amministrativa, cit., 65.

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In questo senso “Comunicazione sul principio di precauzione” par. 1 che parla di “azioni proporzionate” e par. 6 che sancisce che “le misure devono essere proporzionali rispetto al livello prescelto di protezione”.

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generazioni future217. La proporzionalità della misura esige che nel caso di divieti o misure restrittive, il costo della restrizione venga ripartito in capo a tutta la collettività e non vada a pesare solo in capo ad un soggetto particolare.

Le amministrazioni devono quindi ricostruire attentamente tutti gli elementi per poter emanare una serie di misure, sia di tipo positivo che di tipo negativo, in modo da fondare un equilibrio di posizioni; in caso di assenza di tale equilibrio, infatti, il provvedimento di cautela potrebbe essere ritenuto illegittimo per violazione del principio di proporzionali- tà218. Le misure adottate in contesti caratterizzati da incertezza e rischio non possono esse- re standardizzate, ma si distinguono per un’accentuata atipicità219; dovranno essere studiate

ad hoc, quali misure idonee al grado di rischio probabilistico accertato, e non potranno es-

sere troppo rigide. Le stesse non devono essere discriminatorie nella loro applicazione: si- gnifica che non è possibile trattare diversamente situazioni simili e, d’altra parte, non si può trattare allo stesso modo situazioni completamente diverse220. Le misure precauzionali devono essere coerenti con altre misure analoghe già adottate e ciò significa che devono essere di portata e di natura comparabili a quelle già adottate in aree equivalenti, nelle quali tutti i dati scientifici sono disponibili221. Infine, esse si caratterizzano per la loro provviso- rietà, dal momento che vengono adottate in una situazione di incertezza scientifica e per- tanto non possono avere durata indefinita ma devono essere continuamente sottoposte a re-

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“In alcuni casi un divieto tale può non costituire una risposta proporzionale ad un rischio potenziale. In altri casi può essere la sola risposta possibile a un rischio dato”: Comunicazione sul principio di precauzione, cit., p. 19.

218

Nel punto 60 della sentenza “BSE” si legge che “il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi”.

219

Comunicazione sul principio di precauzione, cit., I, par. 5.

220

Comunicazione sul principio di precauzione, cit., I, par. 6.

221

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visione222. Il carattere provvisorio implica che una volta adottate le misure, non si possono interrompere gli studi scientifici che ne hanno costituito il fondamento, e che esse debbano invece essere modificate qualora si presentasse la possibilità di utilizzare una tecnologia più sicura223. In conclusione, le misure precauzionali dovrebbero essere riviste periodica- mente alla luce dei progressi scientifici, e, se necessario, modificate224.