La riforma prevista dal d l 15 maggio 2012, n 59, convertito, con modificazioni, in l 12 luglio 2012, n

Il decreto legge 15 maggio 2012, n. 59, concernente disposizioni urgenti per il rior- dino della Protezione Civile, convertito nella legge 12 luglio 2012, n. 100, ha profonda- mente riformato l’organizzazione ed il funzionamento della stessa, nel tentativo di correg- gere le profonde anomalie che la avevano resa un modello alternativo di amministrazione straordinaria, a fronte dell’incapacità delle amministrazioni di operare in situazioni ordina- rie.

Un primo tentativo di riforma era stato avviato con il d.l. 30 dicembre 2009, n. 195,conte- nente disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della Regio- ne Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla Protezione Civile, che prevedeva la costituzione di una società per azioni

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d’interesse nazionale denominata “Protezione civile servizi S.p.a.”290, che avrebbe dovuto garantire economicità e tempestività, ma il progetto fallì ed il decreto non venne convertito in legge.

L’art. 1 del d. l. n. 59 recupera il modello del servizio nazionale della Protezione Civile già previsto dall’art.1 della l. n. 225/1992, inteso come amministrazione diffusa e reticolare, che trova nella Presidenza del Consiglio un centro di promozione e coordinamento; il Pre- sidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, un Ministro con portafoglio o il Sotto- segretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, è la figura che dovrà pro- muovere e coordinare le attività delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli Enti pubblici nazionali e territoriali. Ri- spetto alla precedente organizzazione, decade il ruolo del Ministro per il coordinamento della Protezione Civile e la delega può essere assegnata ad un Ministro non meglio specifi- cato riducendo il ruolo del Ministro dell’Interno. Il Presidente del Consiglio dei Ministri

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Protezione civile servizi Spa (articoli 14, 15 e 15-ter).

Intanto, si autorizza il dipartimento ad avviare procedure straordinarie di reclutamento di personale a tempo indeterminato, riguardanti il personale già titolare di contratto a tempo determinato o di collaborazione coor- dinata e continuativa. Nel frattempo, si dispone l'assunzione di altro personale, anche a livello dirigenziale (a tempo determinato), fino al massimo di 150 unità. Viene istituita, poi, (a costo zero per l'Erario) la figura del Sottosegretario di Stato incaricato del coordinamento degli interventi di prevenzione in ambito europeo ed internazionale rispetto a eventi di interesse di Protezione Civile. Al fine, inoltre, di assicurare risparmi di spe- sa, i compromessi e le clausole compromissorie inserite nei contratti stipulati per la realizzazione d'interventi connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza sono nulli. Sono fatti salvi i collegi arbitrali presso cui pen- dono i giudizi per i quali la controversia abbia completato la fase istruttoria alla data di entrata in vigore del presente decreto. Verrà, poi, punito con una multa fino a 5mila euro chiunque utilizzi indebitamente logo, stemmi, emblemi, denominazioni e ogni altro segno distintivo dell'immagine, riferiti alla Protezione civile. Viene poi stabilita la costituzione della Protezione civile servizi spa, interamente partecipata dallo Stato, per lo svolgimento delle funzioni strumentali del dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Con- siglio dei Ministri. Per funzioni strumentali, il decreto elenca: lo svolgimento dei compiti e delle attività strumentali e di supporto tecnico amministrativo per il medesimo Dipartimento, salvo diversa ed espressa di- sposizione di legge, ivi compresa la gestione della flotta aerea e delle risorse tecnologiche. Ferme, poi, le competenze del ministero delle Infrastrutture, la nuova società provvede, pure, nel rispetto della vigente nor- mativa anche comunitaria, alla progettazione, alla scelta del contraente, alla direzione lavori, alla vigilanza degli interventi strutturali ed infrastrutturali, nonché all'acquisizione di forniture o servizi rientranti negli am- biti di competenza del Dipartimento della Protezione Civile e da esso individuati, ivi compresi quelli concer- nenti le situazioni di emergenza socioeconomico- ambientale dichiarate. Si chiarisce, comunque, la nuova società, laddove affidi a terzi lavori, forniture e servizi, è tenuta ad applicare il Codice dei contratti pubblici e i principi comunitari in materia di parità di trattamento, trasparenza, concorrenza e non discriminazione. I rapporti tra il dipartimento della Protezione Civile e la Società sono regolati da un apposito contratto di servi- zio.

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continua a poter usufruire del Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, così come la struttura del servizio nazionale, rimane composta dalle amministrazioni dello Stato, dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni e dalle Comunità montane.

Rispetto alla l. 225/1992, art. 2, cambia la terza tipologia di eventi calamitosi, quella cioè che individuava le competenze e i poteri dello Stato. Nella nuova formulazione, infatti, la lett. C) individua: calamità naturali o connesse con l’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo, ovvero potranno essere usati poteri straordinari ma solamente per periodi di tempo limitati e predefiniti.

Alle tradizionali funzioni di prevenzione dei rischi, soccorso alle popolazioni e superamen- to dell’emergenza, sono affiancate tutte le altre attività necessarie e indifferibili, dirette al contrasto dell’emergenza e alla mitigazione del rischio; al concetto di prevenzione viene associata la identificazione degli scenari di rischio probabili e vanno comprese nella previ- sione le attività dirette al preannuncio, monitoraggio, sorveglianza, vigilanza in tempo rea- le degli eventi e dei livelli di rischio attesi. Sono attività che rientrano nella prevenzione: l’allertamento; la pianificazione dell’emergenza; la formazione; la diffusione della cono- scenza della Protezione Civile; l’informazione alla popolazione; l’applicazione della nor- mativa tecnica e le esercitazioni. Il soccorso deve invece svolgersi in maniera integrata e coordinata, mentre non cambia il concetto di superamento dell’emergenza.

Quanto alla pianificazione, non cambia il sistema di pianificazione d’emergenza, ma si modifica il rapporto tra questa e la pianificazione territoriale: la pianificazione ordinaria

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dovrà quindi coordinarsi con quella di Protezione Civile, in modo da definire una scala di priorità nelle scelte al fine di privilegiare la sicurezza.

Profonde modifiche sono state apportate all’art. 5 della l. 225/1992 che regolamenta il pro- cedimento per la dichiarazione dello stato di emergenza e il potere di ordinanza, che sono strettamente connessi: la dichiarazione è il presupposto dell’ordinanza. In base al nuovo modello, lo stato d’emergenza può essere dichiarato dal Presidente del Consiglio dei Mini- stri, o dal suo delegato, al verificarsi degli eventi straordinari che rendono necessario l’intervento dello Stato, ma anche nella loro imminenza; quest’ultima previsione, che ri- guarda eventi prevedibili, consente di anticipare l’intervento della Protezione Civile in mo- do da ridurre i rischi connessi agli eventi in atto. E’ fortemente innovativa la previsione di una durata certa e limitata dello stato di emergenza che non può, di regola, superare i 90 giorni, e che può essere prorogata, per un massimo di 60 giorni; i poteri emergenziali non devono protrarsi per anni sostituendosi all’ordinaria amministrazione, pertanto è necessario individuare l’amministrazione pubblica competente in via ordinaria, che dovrà subentrare alla scadenza dello stato di emergenza.

Si nota inoltre un ridimensionamento del ruolo del Presidente del Consiglio: infatti, mentre in precedenza era abilitato alla emanazione della dichiarazione e delle ordinanze, oggi si limita ad una funzione di impulso e controllo (le ordinanze devono infatti essere trasmesse per informazione al Presidente del Consiglio dei Ministri o al suo delegato) inoltre, ai fini della verifica della loro compatibilità finanziaria, le ordinanze emanate entro 30 giorni dal- la dichiarazione dello stato di emergenza devono essere trasmesse al Ministero dell’Economia e delle Finanze, cui spetta il compito di comunicarne gli esiti della verifica al Presidente del Consiglio, mentre per le ordinanze emanate dopo 30 giorni dalla dichiara-

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zione dello stato di emergenza, è necessario il concerto con il Ministero dell’Economia li- mitatamente ai profili finanziari.

Il capo del Dipartimento della Protezione Civile è responsabile per l’attuazione delle ordi- nanze, attraverso le quali vengono individuati i soggetti responsabili per l’attuazione degli interventi previsti, scegliendoli fra quelli competenti in via ordinaria. Ancora, il ricorso al commissario straordinario viene ridimensionato, dal momento che le sue funzioni cessano con la scadenza dello stato di emergenza nell’obiettivo di limitare il ricorso alle gestioni commissariali.

Una particolare attenzione viene prestata al momento in cui termina l’emergenza e al rien- tro nelle condizioni di normalità. All’uopo è previsto che almeno dieci giorni prima della scadenza del periodo emergenziale, il Capo del Dipartimento adotti una nuova ordinanza atta a definire i tempi ed i modi per il subentro dell’amministrazione competente nelle fasi ordinarie. Tale ordinanza può tuttavia contenere delle deroghe, per un massimo di sei mesi non prorogabili, e può individuare il soggetto dell’amministrazione pubblica competente a cui intestare la contabilità speciale aperta per l’emergenza. Quando viene chiusa la contabi- lità speciale, le risorse che rimangono sono trasferite alla Regione o all’Ente locale compe- tente in ordinario.

Vengono poi precisate le dotazioni del Fondo nazionale di Protezione Civile291 e le fonti di entrata. Così è possibile ricorrere al Fondo solo dopo la dichiarazione dello stato di emer-

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Il Fondo nazionale per la protezione civile è finalizzato alla copertura finanziaria degli interventi, delle attività istituzionali e del fabbisogno residuale degli oneri di funzionamento del Dipartimento. Il valore costi- tuisce una componente variabile e dinamica che si modifica per effetto di disposizioni normative che inter- vengono nel corso dell’anno.

È destinato alla copertura delle voci di spesa più rappresentative degli interventi e delle attività del Diparti- mento, quali:

- la gestione della flotta aerea impiegata negli interventi di spegnimento degli incendi boschivi;

- la previsione e prevenzione delle emergenze, mediante la stipula di convenzioni con enti e istituti di ricerca tra i più qualificati nel settore;

- il volontariato, mediante i rimborsi ai datori di lavoro e i contributi alle associazioni ai sensi della normativa vigente.

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genza e lo stesso dovrà essere finanziato annualmente. Altra possibile fonte di finanzia- mento è il Fondo di riserva per le spese impreviste del Ministero dell’Economia e delle Fi- nanze292, che può essere reintegrato attraverso l’aumento, per un massimo di cinque cente- simi al litro, dell’aliquota dell’accisa sui carburanti. Le risorse vengono assegnate alle am- ministrazioni interessate dal capo del Dipartimento della Protezione Civile tramite ordi- nanza. L’art. 1-bis293 inserito dalla legge di conversione 12 luglio 2012, n. 100, prevede che le Regioni debbano elaborare e approvare un piano di Protezione Civile che può pre- vedere anche l’istituzione di un fondo regionale, iscritto in bilancio, per far fronte agli in- terventi previsti dai piani, nelle prime fasi dell’emergenza.

La rendicontazione delle spese da parte degli eventuali commissari straordinari deve essere trasmessa al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria ge- nerale dello Stato, e deve successivamente essere pubblicata sul sito internet del Diparti- mento della Protezione Civile.

Interviene nel finanziamento, a carattere sussidiario, degli interventi di prima emergenza destinati al ripristi- no delle normali condizioni di vita nel caso di eventi calamitosi di rilevanza nazionale, con i meccanismi pre- visti dal modificato comma 5-quinquies dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225.

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Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze è istituito il «Fondo di riserva per le spese impreviste», per provvedere alle eventuali deficienze delle assegnazioni di bilancio, e che, comunque, non impegnano i bilanci futuri con carattere di continuità.

2. Il trasferimento di somme dal Fondo di cui al comma 1 e la loro corrispondente iscrizione alle voci di bi- lancio sono effettuati con decreti del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, da registrare alla Corte dei conti, e riguardano sia le dotazioni di competenza sia quelle di cassa delle voci interessate.

3. Allo stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze è allegato un elenco, da approvare con apposito articolo della legge di approvazione del bilancio, delle spese per le quali può essere esercitata la facoltà di cui al comma 2.

4. Alla legge di approvazione del budget è allegato un elenco dei decreti di cui al comma 2, con le indicazioni dei motivi per i quali si è proceduto ai prelevamenti dal Fondo di cui al presente articolo.

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Art. 1-bis Piano regionale di Protezione Civile (articolo inserito dalla legge di conversione 12 luglio 2012, n. 100), in vigore dal 14 luglio 2012.

1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le regioni possono approvare con propria deliberazione il piano regionale di protezione civile, che può prevedere criteri e modalità di intervento da seguire in caso di emergenza sulla base delle indicazioni operative adottate dal Dipartimento della protezione civile e il ricorso a un piano di prevenzione dei rischi. Il piano regionale di protezione civile può prevedere, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, l'istituzione di un fondo, iscritto nel bilancio regionale, per la messa in atto degli interventi previsti dal medesimo piano per fronteggiare le prime fasi dell'emergenza.

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Il principio della trasparenza viene rispettato attraverso la stesura di una relazione annuale che il Governo fornisce al Parlamento sulle attività di Protezione Civile che riguardano le azioni di previsione, prevenzione, mitigazione del rischio e pianificazione dell’emergenza. Aspetto innovativo della riforma è infine la previsione di un sistema di coperture assicura- tive su base volontaria contro i rischi di danni derivanti da calamità naturali, che tuttavia è stata abolita in sede di conversione. Per favorire la diffusione delle coperture assicurative era demandato ad un futuro regolamento la definizione di un sistema di aiuti al pagamento dei premi assicurativi, il regolamento avrebbe dovuto attenersi al rispetto di alcuni crite- ri294, ed il Dipartimento della Protezione Civile avrebbe dovuto acquisire e trasmettere ai ministeri concertanti una serie di dati295.

Lo Stato italiano ha finora adottato un sistema solidaristico che prevede la totale copertura pubblica dei danni agli edifici privati; considerata però la frequenza e la consistenza dei danni provocati da eventi di varia natura, il costo degli interventi sta diventando insosteni- bile anche in rapporto alla riduzione della complessiva capacità di spesa dello Stato.

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Con regolamento emanato entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private (ISVAP), che si esprimono entro trenta giorni, sono definiti modalità e termini per l'attuazione del comma 1 senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, anche sulla base dei seguenti criteri:

a) estensione della copertura assicurativa del rischio calamità naturali nelle polizze che garantiscono i fabbri- cati privati contro qualsiasi danno;

b) esclusione, anche parziale, dell'intervento statale per i danni subiti da fabbricati;

c) incentivazioni di natura fiscale, nel rispetto del principio dell'invarianza di gettito, tramite regimi agevola- tivi all'imposta sul premio di assicurazione ovvero la deducibilità, anche parziale, del premio dalla base im- ponibile ai fini IRPEF e IRES dell'assicurato;

d) previsione di un regime transitorio, anche a fini sperimentali ovvero di prima applicazione.

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Al fine della predisposizione del regolamento di cui al comma 2, il Dipartimento della protezione civile provvede ad acquisire e trasmettere ai Ministeri concertanti, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ogni elemento necessario per la valutazione degli effetti derivanti dall'introduzione del re- gime assicurativo di cui al comma 1, in particolare

a) mappatura del territorio per grado di rischio; b) stima della platea dei soggetti interessati;

c) dati percentuali sull'entità dei contributi pubblici finora concessi in caso di stato di emergenza; d) simulazione dei premi, suddivisi per tipologia di copertura assicurativa.

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