L’esercizio del potere di ordinanza59 è tenuto, sulla base del principio di proporzio- nalità, a non recare pregiudizi a destinatari oltre quanto necessario per il perseguimento del fine pubblico (ristabilire l’ordine). Tuttavia l’esercizio di tale potere determina ripercussio- ni anche sul versante organizzativo interno alla P.A., specie con riferimento al possibile scavalco, a livello trasversale e verticale, del normale ordine delle competenze60.
Colui che esercita il potere di organizzazione coordina la propria amministrazione, ma allo stesso tempo, grazie all’utilizzo di atti generali temporanei, può decidere anche in merito alla creazione di nuovi uffici61 ovvero la riassegnazione di quelli già esistenti62.
E’ molto delicata la procedura di individuazione di chi sia titolare del potere di ordinanza che ha ad oggetto la pubblica organizzazione. Bisogna, infatti, distinguere l’amministrazione statale e gli enti pubblici che vi fanno capo, dalle amministrazioni re- gionali e locali e i relativi enti pubblici che vi fanno capo63. Infatti è noto come, ad esem- pio, il Presidente della Giunta regionale, quando esercita il potere di ordinanza nelle emer- genze di tipo sanitario, possa richiamare a sé i poteri che normalmente la legge attribuisce
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Questo potere si esercita in situazioni di "necessità ed urgenza". La caratteristica di questo potere è che la legge non determina anticipatamente il contenuto della statuizione. Esempi del potere di ordinanza sono le ordinanze di necessità e urgenza. Queste ordinanze, che sembrerebbero non rispettare il principio di tipicità dei poteri amministrativi (principio di legalità), sono legittime purché, come ha affermato la Corte costituzio- nale in diverse sentenze, vengano fissati dei limiti all’esercizio di questo potere e cioè il rispetto delle riserve di legge previste dalla Costituzione, dei principi generali dell’ordinamento, oltre che dell’obbligatorietà della motivazione nelle ordinanze, della pubblicazione e, infine, della loro efficacia limitata nel tempo.
60
S. Amorosino, Il coordinamento amministrativo della ricostruzione e sviluppo delle Regioni terremotate, Giuffré, Milano, 1984; cfr. D. Resta, Normazione d’urgenza e i poteri del commissario straordinario per il
terremoto, Cedam, Padova, 1983, 84 ss.
61
M.S. Giannini, Possibilità di istituire enti pubblici mediante esercizio di poteri di ordinanza, in Giur.
Compl. Cass. Civ., 1950, III, 575, che nega la possibilità di istituire nuovi enti pubblici, non già previsti dalla
legge, ivi, 576.
62
Per un caso di attribuzioni in via temporanea di funzioni dirigenziali a dipendenti pubblici si veda: Cons. St., sez. I, 19 febbraio 1982, n. 731, in Cons. St., 1983, I, 189.
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agli organi del proprio apparato, ma possa altresì procedere alla riorganizzazione tempo- ranea, sia parziale che generale, degli enti che erogano i servizi sanitari (che normalmente interessano il territorio di più Comuni), avvalendosi a tal fine degli uffici dello Stato64 qua- li strumento per l’esecuzione di altro ordine contingibile ed urgente e nell’interesse pubbli- co.
Allo stesso modo, il Sindaco può emanare ordinanze in merito all’organizzazione ammini- strativa con la finalità di prevenire e/o eliminare i pericoli che incombono sull’incolumità dei cittadini; ordinanze che possono essere indirizzate ad enti che hanno un rapporto parti- colare con l’amministrazione, come i gestori del servizio pubblico, ovvero possono essere utilizzate quale mezzo per l’esecuzione di altro ordine contingibile ed urgente avvalendosi di uffici statali o regionali presenti sul territorio.
Ancora, il Prefetto detiene gli stessi poteri d’organizzazione per l’emanazione di ordinanze di necessità e urgenza verso uffici ed organi periferici all’amministrazione dello Stato per l’ambito di ordine pubblico e di pubblica sicurezza65, ma lo stesso può anche avvalersi di uffici di Regioni ed enti locali66.
In deroga alle competenze ordinarie previste da leggi e regolamenti, il Sindaco, Presidente della Giunta regionale ed il Prefetto possono dunque disciplinare in via temporanea i setto- ri di amministrazione che al singolo ente di riferimento fanno capo.
Può tuttavia essere necessario, durante una situazione di emergenza, dover disporre dell’intera organizzazione pubblica di erogazione dei servizi e di esercizio delle funzioni,
64
Ex art. 10, d.p.r. n. 616/1977.
65
Ex artt. 2 e 1, c. II, r.d. n. 733/1931; cfr. art. 13, l. 1 aprile 1981, n. 121
66
Anteriormente al nuovo Titolo V si è ritenuto che l’amministrazione statale potesse valersi di uffici regio- nali, o di enti locali: Corte cost. 35/1972, il riferimento è in Giur. Cost., 1972, 385; Corte cost. 74/1987, il riferimento è in Foro it., 88, I, 1487; Corte cost. 201/1987 – il riferimento si ricava solo attraverso il raffronto delle ordinanze del ministro per la Protezione Civile 8 aprile 1986, n. 718 – in G.U. n. 83 del 1986 – e 28 aprile 1986, n. 727 – in G.U. n. 102 del 1986 – e la parte motiva – n. 8 – e dispositiva – n. 9 – della sentenza che si può trovare in Foro It., 88, I, rispettivamente 3550 e 3552.
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coordinando tutti i settori dell’amministrazione per il raggiungimento dell’obiettivo prima- rio67.
Il Commissario del Governo, prima della riforma del Titolo V Cost. avvenuta nel 2001, era indicato nell’art. 124 Cost.68 quale organo atto a sopraintendere alle funzioni amministrati- ve esercitate dagli organi statali, coordinandole con quelle regionali; pertanto in situazioni di necessità ed urgenza l’ordinamento attribuiva un potere di ordinanza generale, ma resi- duale, per il buon andamento della funzione amministrativa al commissario di Governo, in accordo col Presidente della Giunta regionale69.
La norma transitoria del testo unico sull’ordinamento delle autonomie locali70 convalida l’assetto del potere di ordinanza sull’organizzazione. Il potere esecutivo nella Provincia appartiene al Prefetto che:
• vigila sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni e adotta in caso di ur- genze e necessità i provvedimenti indispensabili nei diversi rami di servizio; • ordina le indagini necessarie nei riguardi delle amministrazioni locali sottoposte al-
la sua vigilanza;
• invia appositi commissari presso le amministrazioni degli enti locali territoriali e istituzionali;
• tutela l’ordine pubblico e sovraintende alla pubblica sicurezza, dispone della forza pubblica71.
67
Art. 2, co. 1, lett. B; art. 5, e art. 6, l. n. 225 del 1992, cit.
68
Con l'art. 9, comma 2, della Legge cost. n. 3 del 2001, supra cit. Il testo abrogato così disponeva:
«Art. 124. Un commissario dei Governo, residente nei capotuogo della Regione, sopraintende alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione».
69
Cass., sez. un., 96/4364.La legge prevedeva un’intesa tra organi statali e regionali per l’esercizio di poteri di ordinanza di necessità e urgenza, poi però l’espressione è stata rettificata in “sentite le Regioni”, rappre- sentando così un indebolimento del vincolo procedimentale; i vincoli procedimentali esistono in ragione dell’urgenza, ma sono anche conformi al principio di leale collaborazione.
70
Art. 273, c. 5, d. lgs. 267/2000 Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali
71
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Normalmente il Prefetto riferisce agli organi competenti e propone i provvedimenti che ri- tiene di interesse72, ma nei casi di necessità ed urgenza può intervenire sull’organizzazione delle pubbliche amministrazioni o dei gestori di servizi pubblici oppure di privati che eser- citano un’attività di interesse pubblico73.
Il Presidente del Consiglio coordina l’azione del Governo nei rapporti col sistema delle au- tonomie locali e si adopera per la collaborazione tra Stato, Regione ed autonomie locali, utilizzando i Prefetti74, che per tale scopo dipendono dallo stesso Presidente del Consi- glio75. Ciò significa che il Prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo di Regione rappresenta lo Stato per i rapporti con il sistema delle autono- mie76 e provvede all’esecuzione dei provvedimenti del Consiglio dei ministri esercitando il potere sostitutivo77, per mezzo degli uffici territoriali del Governo e degli altri uffici statali situati nella Regione78, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione e del rapporto tra le istituzioni dello Stato nel territorio, che hanno come obiettivo la coe- renza dell’azione amministrativa con l’interesse generale, il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino, il rapporto col sistema delle autonomie, e il coordinamento Sta- to-Regioni e Stato-Autonomie locali nelle materie dell’immigrazione, dell’ordine pubblico e della sicurezza.
72
G. De Gennaro, I provvedimenti di urgenza del Prefetto secondo il nuovo art. 19 t.u.c.p. in Nuova rasse-
gna, 1949, I, 732 ss.
73
L. Galateria, I provvedimenti amministrativi di urgenza, 1953, 50 ss., spec. 55.
74
Rappresentanti dello Stato nelle Regioni, art. 10, c. 1 e 2, l. n. 131/2003; ex commissario di Governo: art. 11, c. 3, d. lgs n. 300/1999; poi art. 11, l. n. 131/2003
75
Art. 4, c. 3, d. lgs. N. 303/1999
76
Verifica inoltre l’interscambio di dati e informazioni rilevanti sull’attività statale, regionale e degli enti lo- cali nelle funzioni conferite a Regioni o enti locali e la raccolta delle notizie utili allo svolgimento delle fun- zioni degli organi statali, costituendo il tramite per la reciproca informazione nei rapporti con le autorità re- gionali; la fornitura di dati e di elementi per la redazione della Relazione annuale sullo stato della pubblica amministrazione; la raccolta e lo scambio dei dati di rilevanza statistica (art. 10, c. II. E, g, l. n. 131/2003)
77
Art. 120, c. II, Cost.
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Il Sindaco ha la competenza per quanto riguarda le emergenze ambientali in ambito locale fino a quando non intervengano i soggetti competenti, ad eccezione delle emergenze da ri- fiuti, dove per la prima volta si inserisce la titolarità di un potere di emergenza del presi- dente della Provincia.
Per le emergenze ambientali in ambito nazionale la competenza appartiene invece al Mini- stro dell’ambiente e della tutela del territorio.
Il Prefetto e il Ministro dell’interno si distribuiscono infine la titolarità del potere di ordi- nanza per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.