Capitolo II: I soggetti e gli strumenti della normalizzazione Tassonomia dei produttori di standard
II.2. a Normalizzatori e certificatori Il rapporto tra le norme tecniche e le certificazioni
Prima di analizzare nel dettaglio le varie tipologie di normalizzatori esistenti, risulta necessario discernere chiaramente il rapporto che esiste tra coloro che pongono le norme tecniche da un lato e i soggetti deputati a certificare il rispetto di quelle norme dall’altro. Tale relazione riveste infatti un ruolo principe soprattutto in quei sistemi amministrativi che hanno demandato (integralmente o comunque in grossa parte) le funzioni di certezza al soggetto privato484, e va intesa nell’ambito del più complessivo insieme dei requisiti propri dei sistemi di Quality Infrastructure, fortemente incentivati a livello globale per il tramite di organizzazioni internazionali come l’OCSE e l’UNIDO485.
Che ciò avvenga in ragione di apposito mandato da parte di un’autorità pubblica e con l’indicazione di precise istruzioni e fabbisogni, oppure che ciò avvenga in modo
483 Il documento è reperibile all’indirizzo http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/22722 (ultima visita:
20.10.2017).
484 Si veda F. SALMONI, Il rapporto tra tecnica e diritto attraverso l’analisi della produzione normativa tecnica consensuale, cit., pp.114-116.
485 Per un’introduzione sul tema, si veda in generale l’opera di S. BROWNE, United State Industrial Development Organization, Industrial Solutions for a Sustainable Future, Routledge, Abingdon, Oxon, 2012. Per un esempio
specifico di cosa sia la Quality Infrastructure come concepita a livello globale, si veda invece M. F. JENSEN,
Meeting the Quality Challange:Technical Regulation, Sanitary and Phytosanitary Measures, and Quality Infrastructure, in “Strengthening Competitiveness in Bangladesh – Thematic Assesment, A Diagnostic Trade
Integration Study” a cura di S. KATHURIA e M. MEZGHENNI MALOUCHE, studio condotto dal Governo Popolare del Bangladesh congiuntamente con la Banca Mondiale, pp. 155-161.
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spontaneo coerentemente col dispiegarsi delle relazioni industriali486, il normalizzatore è di regola il primo soggetto che si fa carico dell’esigenza di certezza e di qualità espressa dai bisogni della produzione, ponendo gli standard tecnici cui il mercato deve (se la normalizzazione scaturisce da un dovere di legge) o può (se la normalizzazione si dispiega liberamente) attenersi, che sono a loro volta il risultato di procedure di consultazione tecnico-scientifica normalmente stabilite ex ante.
Un esempio di tali procedure può essere rappresentato dall’iter di approvazione di uno standard tecnico in sede ISO, laddove il Technical Management Board (TMB) nomina i comitati tecnici, che procedono, in un numero di fasi prestabilite (alcune delle quali facoltative, come la fase preliminare), a discutere e approvare uno o più standard tecnici487. Il TMB coadiuva tale processo, nominando all’occorrenza ulteriori organismi di supporto488 e, in tempi prevedibili, si giunge alla pubblicazione di uno standard tecnico489.
Come già in parte sottolineato con riguardo all’analisi storica della normalizzazione490, con il peso sempre maggiore che le dinamiche reputazionali hanno acquisito per le strategie di impresa, le norme tecniche hanno assunto, oltre al ruolo di veicoli per la mediazione degli interessi tra imprese a fini di interoperabilità, quello di parametri di qualità ad interesse del consumatore491. In quest’ottica, lo sviluppo dell’attività di certificazione delle attività produttive e di erogazione di servizi rispetto
486 È questo il caso del modello asistematico americano. Si veda S. KRISLOV, op. cit., p.104.
487 Si veda Parte I, artt. 2 e ss., della Direttiva ISO/IEC, 8a edizione, 2017, reperibile all’indirizzo
http://www.iso.org/sites/directives/2017/consolidated/index.xhtml#_idTextAnchor108 (ultima visita: 29 ottobre 2017).
488 Statuto ISO, clausola 9.4: «The Technical Management Board may establish ad hoc technical and strategic advisory groups as deemed necessary to accomplish its responsibilities. »
489 La pubblicazione è la fase dell’iter procedimentale interno che porta alla conoscibilità della norma tecnica al
pubblico. Di regola, in sede ISO, i tempi perché si addivenga alla pubblicazione di uno standard sono, generalmente, da 2 a 4 anni. Si contemplano però casi di procedure più accelerate. Sulla pubblicazione in sede ISO si veda M. DE ROSA, The International Technical Standards and their Legal Effects in the Light of the TBT Agreements, cit., pp 19-20. Va peraltro segnalato che se una parte della dottrina ravvede nella celerità uno degli aspetti maggiormente convenienti della standardizzazione (si veda in proposito F. SALMONI, Il rapporto fra tecnica e diritto attraverso
l’analisi della produzione normativa consensuale, cit., pp. 125-138), per altri autori tempistiche più lunghe sono da
giustificarsi se correlate a garanzie partecipative più corpose (si veda G. M. MARENGHI, op. cit., pp. 31-33). Si veda inoltre infra, paragrafo III.3.b.
490 Si veda, in particolare, supra, paragrafo I.3.c.
491 Si veda A. BENEDETTI, Certezza pubblica e “certezze” private, poteri pubblici e certificazioni di mercato, cit.,
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a tali parametri non poteva che assumere – e ha nei fatti assunto – un rilievo primario nell’economie più evolute e competitive492.
I certificatori, di regola, esprimono una valutazione di conformità agli standard tecnici in vigore nell’ambito tecnico-produttivo di riferimento, basandosi su rilievi tecnici effettuati attraverso strumentazioni tecnico-specifiche, quali possono essere, ad esempio, i laboratori di ricerca per l’effettuazione di analisi microbiologiche o chimiche (si pensi alle innumerevoli analisi compiute sull’acqua minerale)493.
Come sottolineato da BENEDETTI, il ruolo delle certificazioni in ambito produttivo è esattamente parallelo a quello delle società di revisione dei conti nell’ambito contabile: gli organismi privati di certificazione, sulla base di vincoli contrattuali con l’impresa che richiede la prestazione in oggetto (la verifica dei presupposti e la concessione della certificazione), rilasciano, all’esito di una fase di verifica normativa e sostanziale, certificazioni di conformità al modello espresso dalle norme tecniche di riferimento494. In numerosi casi, la fase di verifica dei requisiti formali-normativi è tenuta distinta dalla fase di ispezione e verifica concreta, che è svolta, anche per ragioni di credibilità e trasparenza, da laboratori di ricerca indipendenti, i quali mantengono un certo grado di separazione dal certificatore anche nel caso in cui siano parte di esso495.
Sotto un profilo giuridico, emerge ictu oculi come la dipendenza contrattuale tra il soggetto che verifica e il soggetto verificato presenti pressappoco gli stessi inconvenienti che si registrano nel mercato finanziario496. Di fatti, come anche per le società di revisione e di rating, l’attività di controllo, lungi dal dispiegare i propri effetti
492 Ibidem. BENEDETTI richiama la definizione di standard proposta nell’Accordo TBT di cui si è già detto nel
paragrafo II.1.
493 Si veda ivi, pp. 95-96.
494 Si veda ivi, pp. 57, 95-96. Si veda anche IDEM, Profili di rilevanza giuridica delle certificazioni volontarie ambientali, cit., pp. 5-8. BENEDETTI, in particolare, intravede un parallelismo tra le diverse forme di
certificazione, alcune delle quali, come quelle in ambito contabile / finanziario, molto più risalenti nel tempo. Il modello da prendere in considerazione, talora chiamato con lessico aziendalistico “delle certificazioni di parte terza”, è di carattere privatistico ed è antitetico rispetto al cosiddetto “command and control”.
495 Si veda A. BENEDETTI, Certezza pubblica e “certezze” private, poteri pubblici e certificazioni di mercato, cit.,
pp. 95-96.
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soltanto nei confronti del soggetto ispezionato, presenta profili di natura pubblicistica che trascendono il rapporto sinallagmatico e che sono strumentali alla funzione di certezza di cui si è detto497. Oltretutto, in presenza di più certificatori che competono tra loro, è ben possibile ravvedere il rischio che si sviluppino tentativi di forum shopping da parte dei soggetti che richiedono la certificazione, interessati a ridurre i costi connessi con la certificazione: comportamenti legittimi, che possono tuttavia provocare una “raise to the bottom” da parte degli enti certificatori, tutti parimenti interessati ad espandere il novero di potenziali clienti498.
Tanto considerato, appare evidente perché il mercato delle certificazioni, fino ad oggi, non si sia dimostrato sempre pienamente adeguato ad arginare i possibili tentativi di collusione tra i certificatori e i soggetti ispezionati; è proprio da tale insufficienza che è promanata la prassi dell’accreditamento dei certificatori presso organismi pubblici o privati499. Si tratta di un meccanismo che incamera la stessa logica delle certificazioni per il consumatore, ma che vede come soggetto scrutinato il certificatore medesimo500, che ottiene l’accreditamento soltanto se in grado di dimostrare il pieno rispetto di moduli procedurali (a loro volta oggetto di normalizzazione), provata esperienza e affidabilità501.
L’attività di accreditamento è l’ultimo anello del sistema, e per tale ragione è stata svolta in passato e continua ad essere svolta da organismi di matrice pubblicistica o da organismi privatistici sottoposti a controllo pubblico. In Italia, ad esempio, l’attività in oggetto è svolta da ACCREDIA, associazione senza scopo di lucro che opera sotto la vigilanza del Ministero dello Sviluppo Economico e che è nata, anche su
497 Ivi, pp. 57-60. L’assunto è valido anche per l’attività di produzione delle norme tecniche. Si veda G. M.
MARENGHI, op. cit., pp. 9-10. Tuttavia, una parte importante della dottrina sostiene che gli svantaggi associati con la natura privatistica degli interessi che sottendono la partecipazione dei comitati d’esperti all’attività di formazione delle norme tecniche sono ampiamente compensati dalla qualità della normazione tecnica che i comitati medesimi – per l’expertise che li caratterizza – sono in grado di apportare. Si veda in proposito M. J. MONTORO CHINER, Seguridad jurídica, principio de cautela y comité científico, Documentación Administrativa, n. 265-266, 2003, pp. 339-340.
498 Si veda D. A. WIRTH, op. cit., pp. 90-93.
499 Si veda A. BENEDETTI, Certezza pubblica e “certezze” private, poteri pubblici e certificazioni di mercato, cit.,
pp. 96-98.
500 Ibidem. 501 Ibidem.
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impulso del regolamento europeo n. 765/2008, dalla fusione di SINAL (Sistema nazionale per l’accreditamento dei laboratori di prova) e SINCERT (Sistema nazionale per l’Accreditamento degli Organismi di certificazione e di ispezione)502. Chiaramente, il sistema in oggetto si atteggia in modi profondamente diversi nel caso in cui a richiedere l’accreditamento siano organi statali, per i quali vale il regime di autorizzazione specifico e tipizzato dalle norme di settore, gestito direttamente da parte della pubblica amministrazione503.
Ulteriormente, come ricorda BENEDETTI, i soggetti accreditanti perseguono la credibilità attraverso organigrammi che integrano la presenza di organi collegiali di direzione e controllo, aperti a tutte le parti interessate, nonché impegnandosi nella partecipazione in sistemi di accreditamento a carattere internazionale / globale, come lo IAF (International Accreditation Forum) e l’ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation), i quali a loro volta esercitano forme di controllo più o meno penetranti nei confronti dei loro membri504.
Bisogna oltretutto segnalare che in ragione dell’ultima modifica operata sulla norma ISO/IEC 17011:2017 in materia di accreditamento, che ha tentato una mediazione tra il modello pubblicistico europeo e quello prettamente concorrenziale- privatistico vigente in numerosi altri ordinamenti, i poteri dei soggetti accreditanti risultano fortemente potenziati505. Ad esempio, per incrementare la trasparenza, gli stessi possono condurre ispezioni senza preavviso, e hanno la possibilità di revocare l’accreditamento contestualmente laddove riescano a ravvisare l’esistenza di una frode da parte del certificatore e/o laboratorio506. L’aggiornamento della norma ISO/IEC ha
502 Si veda A. BENEDETTI, Certezza pubblica e “certezze” private, poteri pubblici e certificazioni di mercato, cit.,
pp. 96-98. Si veda anche il sito istituzionale di ACCREDIA, https://www.accredia.it/ (ultima visita: 5 novembre 2017).
503 Si veda F. ANCORA, Normazione tecnica, certificazione di qualità e ordinamento giuridico, cit., pp. 53-55.
L’autore mette anche in guardia dalla possibilità di antinomie nei sistemi in esame.
504 Si veda A. BENEDETTI, Certezza pubblica e “certezze” private, poteri pubblici e certificazioni di mercato, cit.,
pp. 96-98.
505 La norma è disponibile sul sito dell’ISO, https://www.iso.org/standard/67198.html (ultima visita: 5 novembre
2017). Si veda in materia lo stringato ed efficace resoconto sulla pagina istituzionale web di ACCREDIA https://www.accredia.it/2017/10/30/approvata-la-nuova-norma-isoiec-170112017-ecco-cosa-cambia-nel-mondo- dellaccreditamento-e-della-valutazione-della-conformita/ (ultima visita: 5.11.2017).
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inoltre dato ulteriore peso alla disciplina in materia di accreditamento scaturita in ambito internazionale e globale, e in linea con la dignità che all’attività di accreditamento conferisce l’OMC in sede di Accordo TBT, secondo i canoni di “quality infrastructure” emersi in sede UNIDO507.