L E NOVITÀ CONTENUTE NEL Q UARTO P ACCHETTO F ERROVIARIO IN MATERIA DI GOVERNANCE DELL ' INFRASTRUTTURA L' INTRODUZIONE DEL

PRINCIPIO DI SEPARAZIONE ISTITUZIONALE.

Nell'ambito delle recenti proposte costituenti il c.d. "Quarto Pacchetto Ferroviario", la Commissione europea ha sottolineato l'importanza di raggiungere un maggior livello di separazione tra l'attività di gestione dell'infrastruttura ferroviaria e quella di trasporto.

Nell'ambito della Comunicazione “Quarto pacchetto ferroviario - completare lo spazio ferroviario europeo unico per favorire la competitività e la crescita europee” del 30 gennaio 201386, la Commissione ha, in primis, ribadito la necessità che gli Stati membri attuino il principio di separazione "allo scopo di garantire un trattamento giusto ed equo a tutte le imprese ferroviarie" interessate ad accedere al mercato: ciò vale anche per i "sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo e di assegnazione della capacità, ritenuti fondamentali per garantire un accesso equo".

A questo proposito, la Commissione rileva come in molti Stati membri, a causa della presenza del modello societario di holding, i gestori dell'infrastruttura ferroviaria abbiano "aumentato considerevolmente in alcune occasioni le tariffe di accesso ai binari e alle stazioni per i servizi passeggeri rispetto alle tariffe applicate agli operatori storici. Le asimmetrie informative comportano vantaggi competitivi per gli operatori storici e vi è un persistente rischio di sovvenzioni incrociate per la mancanza di una trasparenza finanziaria completa".

L'attuale livello di separazione non è, dunque, idoneo ad "vitare "conflitti di interessi", laddove, in particolare, "le funzioni attualmente non ritenute essenziali (quali la pianificazione degli investimenti, il finanziamento e la manutenzione) si sono rivelate discriminatorie rispetto ad alcuni nuovi operatori". A ciò si aggiunga che "gli attuali obblighi di separazione che garantiscono l’indipendenza dei gestori dell’infrastruttura si sono dimostrati difficili da recepire e attuare". E' in tale contesto che si riconosce la necessità di "un ulteriore intervento legislativo" che si concretizza nella Proposta di Direttiva volta a modificare la Direttiva 2012/34/UE87.

Come illustrato dalla Commissione, con quest'ultimo provvedimento si intende agire specificamente sul principio di separazione, introducendo "una separazione istituzionale tra la gestione dell’infrastruttura e l’esercizio del trasporto", con la precisazione, tuttavia, che se gli Stati membri continuano ad adottare il modello societario di holding, detta scelta dovrà essere subordinata al rispetto di una serie di condizioni.

In particolare, la Commissione avrà il potere di compiere una "procedura di verifica" allo scopo di "garantire una reale situazione di parità per tutte le imprese ferroviarie".

La proposta di Direttiva di cui si discute detta, inoltre, talune norme allo scopo di creare una "struttura di governance dei gestori dell’infrastruttura che garantisca a tutte le imprese ferroviarie un trattamento equo e assicuri l’adeguato coinvolgimento delle autorità pubbliche e degli utenti dell’infrastruttura nell’elaborazione di decisioni che li coinvolgono".

I gestori dovranno istituire un apposito "organo di coordinamento con le imprese ferroviarie, i clienti e le autorità pubbliche che li renda attori centrali nella pianificazione degli investimenti e nei miglioramenti di efficienza", oltre a partecipare alla "rete europea di gestori dell’infrastruttura per promuovere la cooperazione transfrontaliera, prestando particolare attenzione ai flussi di traffico lungo i corridoi ferroviari per il trasporto merci e sulle linee internazionali per il trasporto passeggeri".

In secondo luogo, la Commissione attesta la sussistenza di una serie di problematiche relative alla governance dei soggetti gestori delle infrastrutture ferroviarie negli Stati membri.

In particolare, nella proposta di Direttiva si sottolinea che le infrastrutture di rete, in quanto "monopoli naturali", non sono sempre in grado di rispondere "alle necessità del mercato e dei suoi utenti, ostacolando in tal modo le prestazioni del settore nel suo complesso".

A ciò si aggiunge la presenza di una serie di ostacoli derivanti proprio dal fatto che "la gestione dell'infrastruttura e le operazioni di trasporto fanno parte della stessa struttura integrata".

In tale caso, infatti, "i gestori dell'infrastruttura si trovano di fronte ad un conflitto di interessi perché, dovendo tener conto degli interessi commerciali della struttura integrata e delle sue società controllate che operano nei trasporti, sono incentivati a operare discriminazioni quando si tratta di fornire l'accesso all'infrastruttura".

Nell'ambito della proposta di Direttiva si sottolinea, poi, come le "strutture integrate" si caratterizzino per il fatto di rendere maggiormente difficile l'attuazione del principio di separazione contabile tra le attività di trasporto e quelle di gestione dell'infrastruttura ferroviaria, dal momento che "le autorità di regolamentazione incontrano difficoltà a tracciare i flussi finanziari tra le diverse società controllate e la società holding in una struttura integrata" e, difatti, "gli strumenti contabili permettono di aumentare o diminuire artificialmente i risultati delle rispettive società controllate".

Ecco che "la pratica dei sussidi incrociati e il trasferimento ad attività competitive dei fondi destinati all'infrastruttura costituiscono un grande ostacolo all'ingresso sul mercato per i nuovi operatori che non possono contare su tali fondi. La pratica dei sussidi incrociati può altresì implicare la concessione di aiuti di Stato ad attività concorrenziali".

Per quanto attiene alle misure specificamente individuate allo scopo di pervenire ad un superamento dell'attuale assetto gestorio caratterizzante le due attività di cui si discute, la proposta di Direttiva si prefigge di porre in essere i seguenti interventi:

- introdurre il principio della "separazione istituzionale" tra l'attività di trasporto e quella di gestione della rete, inibendo ad "una stessa persona fisica o giuridica (...) il diritto di controllo o di esercitare un'influenza contemporaneamente su un gestore dell'infrastruttura e su un'impresa ferroviaria". Ove lo Stato membro sia proprietario di entrambe le suddette entità giuridiche, occorre far sì che il controllo sia esercitato "da autorità pubbliche separate e legalmente distinte l'una dall'altra" (cfr. nuovo art. 7 della Direttiva 2012/34/UE);

- elaborare il principio di "indipendenza dei gestori dell'infrastruttura inseriti in imprese a integrazione verticale"88, nel senso che queste ultime, "anche con

88 _{Laddove per "impresa a integrazione verticale", la Proposta di direttiva fa riferimento alle} seguenti situazioni:

- una o più imprese ferroviarie appartengono, in tutto o in parte, alla stessa impresa di cui fa parte il gestore dell'infrastruttura (società holding);

struttura di holding, [possono] mantenere la proprietà del gestore dell'infrastruttura", ma ciò deve avvenire "solo in presenza di condizioni che assicurino che il gestore dell'infrastruttura goda di effettivi diritti di decisione per tutte le sue funzioni". In tale ipotesi occorre garantire delle apposite misure di salvaguardia volte a tutelare l'indipendenza del gestore della rete, in relazione "alla struttura dell'impresa, compresa la separazione dei circuiti finanziari tra il gestore dell'infrastruttura e le altre società del gruppo integrato" (cfr. nuovo art. 7 bis della Direttiva 2012/34/UE).

- ad ulteriore garanzia di quanto precede, introdurre il principio di "indipendenza effettiva del personale e della dirigenza del gestore dell'infrastruttura inserito in un'impresa a integrazione verticale" (nuovo art. 7 ter della Direttiva 2012/34/UE).

- allo scopo di monitorare l'effettiva attuazione dei requisiti introdotti dalla proposta di Direttiva, istituire un'apposita "procedura di verifica della conformità", attivata dietro iniziativa dello Stato membro ovvero d'ufficio dalla Commissione europea, e diretta a verificare "se il gestore dell'infrastruttura inserito in un'impresa a integrazione verticale soddisfa i requisiti" di indipendenza di cui sopra, nonché se "tali requisiti sono applicati in modo atto a garantire pari condizioni di concorrenza a tutte le imprese ferroviarie e l'assenza di distorsioni della concorrenza sul mercato in questione" (nuovo art. 7 quater della Direttiva 2012/34/UE). In particolare, gli Stati membri possono disporre limitazioni al diritto di accesso "per le imprese ferroviarie inserite nell'impresa a integrazione verticale cui appartiene il gestore dell'infrastruttura in questione". - istituire un apposito "comitato di coordinamento" per ciascuna infrastruttura ferroviaria, al quale possono far parte "almeno il gestore dell'infrastruttura, i richiedenti noti (...) e, su loro richiesta, i richiedenti potenziali, le loro organizzazioni rappresentative, i rappresentanti degli utenti dei servizi di trasporto di passeggeri e di merci per ferrovia e, se del caso, le autorità locali e regionali. Lo scopo del comitato è quello di presentare proposte che riguardano ovvero consigliano il gestore dell'infrastruttura e, se opportuno, lo Stato membro in merito a tutte le problematiche relative alle condizioni di accesso e uso dell'infrastruttura e alla qualità dei servizi del gestore dell'infrastruttura (es. le necessità dei richiedenti relative alla manutenzione e allo sviluppo della capacità di infrastruttura; il contenuto e l'attuazione del prospetto informativo della rete; i principi e le regole relative ai canoni per l'utilizzo dell'infrastruttura; la procedura di assegnazione della capacità dell'infrastruttura etc...) (cfr. nuovo art. 7 quinquies della Direttiva 2012/34/UE).

- una o più imprese ferroviarie appartengono, in tutto o in parte, ad un gestore dell'infrastruttura

- istituire una "rete europea dei gestori dell'infrastruttura", allo scopo di "sviluppare l'infrastruttura ferroviaria dell'Unione, in particolare per assicurare l'attuazione tempestiva ed efficiente della rete transeuropea di trasporto, inclusi i corridoi della rete centrale, i corridoi merci ferroviari (...) e il piano di implementazione del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS)": la Commissione figura quale membro attivo e propositivo al fine della implementazione della rete medesime (cfr. nuovo art. 7 sexies della Direttiva 2012/34/UE).