Il 28 febbraio 2013 la Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha avuto modo di pronunciarsi con riferimento ad un procedimento di infrazione proposto dalla Commissione europea nei confronti dell'Ungheria, per una presunta non corretta trasposizione della normativa comunitaria in materia di trasporto ferroviario e, in
53 Così si sono espressi M. CASANOVA - M. BRIGNARDELLO, Diritto dei trasporti, Volume I,
particolare, di una serie di principi applicabili al gestore dell'infrastruttura ferroviaria54.
3.5.1LA DISTINZIONE TRA L'ATTIVITÀ DI GESTIONE DEL TRAFFICO E QUELLA DI ASSEGNAZIONE DELLE LINEE FERROVIARIE.
La prima censura rilevata dalla Commissione in relazione al diritto ungherese attiene alla presunta violazione delle Direttive 91/440/CEE e 2001/14/CE in materia di individuazione del soggetto chiamato a svolgere le funzioni di gestione del traffico ferroviario e di assegnazione delle linee ferroviarie.
In particolare, la Commissione sostiene che, ai sensi dell'art. 6 della Direttiva 91/440/CEE, le funzioni essenziali relative all'assegnazione delle linee ferroviarie non possono essere svolte da un'impresa ferroviaria esercente attività di gestione del traffico, dovendo, invero, essere attribuite ad "un organismo indipendente" dalle predette compagnie di trasporto.
Secondo la Commissione, le funzioni essenziali di assegnazione delle linee ferroviarie (id est di ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria) sono volte a garantire "un accesso equo e non discriminatorio all'infrastruttura" da parte delle imprese ferroviarie.
Nel caso dell'Ungheria, la Commissione evidenzia che le funzioni essenziali di assegnazione delle linee ferroviarie risultano essere svolte da MÁV e GySEV che rappresentano, al tempo stesso, le imprese ferroviarie storiche ed il soggetto gestore della rete. L'Ungheria avrebbe, pertanto, violato la normativa comunitaria nella parte in cui non ha provveduto ad assegnare le funzioni essenziali di cui si discute al "VPE, il quale costituisce un organismo indipendente dalle imprese ferroviarie".
La commistione di funzioni che risulta essersi verificata in capo ai predetti soggetti sarebbe, quindi, in grado di distorcere il corretto confronto competitivo in Ungheria.
Sul punto, la Commissione evidenzia, infatti, che un'impresa che assegni linee ferroviarie e che si occupi anche della gestione del traffico può trarre da tale situazione "un vantaggio concorrenziale, in quanto, per poter assolvere ai compiti inerenti a suddetta gestione, tale impresa deve necessariamente possedere una conoscenza dettagliata dei servizi offerti dalle imprese ferroviarie, del volume delle prestazioni e degli orari".
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Corte di Giustizia dell'Unione Europea, Prima Sezione, 28 febbraio 2013, causa C-473/10, Commissione Europea/Ungheria. Cfr., altresì, il Comunicato stampa della Corte di Giustizia dell'Unione europea n. 20/13 del 28 febbraio 2013.
A differenza di quanto previsto dalle Direttive 91/440/CEE e 2001/14/CE, il diritto ungherese permetterebbe ad un'impresa ferroviaria di "venire a conoscenza, tramite l'attività di gestione del traffico, dell'utilizzo dell'infrastruttura fatto dai suoi concorrenti" ovvero di "adottare decisioni in conseguenza di ciò, concernenti l'attribuzione delle linee ferroviarie o la ripartizione della capacità di infrastruttura".
Sul punto, la pronuncia della Corte di Giustizia dell'Unione Europea appare essere tranciante, in quanto permette di evidenziare come l'attività di "gestione del traffico" e quella di "assegnazione di linee ferroviarie" siano profondamente differenti quanto a contenuti.
In primis, i Giudici rilevano che, nell'elenco delle funzioni essenziali contemplate nell'Allegato II della Direttiva 91/440/CEE (le quali devono formare oggetto di esercizio da parte di un organismo indipendente), la funzione di "adozione di decisioni relative all'assegnazione di linee ferroviarie" risulta essere espressamente ricompresa, mentre non altrettanto può dirsi a proposito della funzione di "gestione del traffico": detta circostanza merita di essere sottolineata in quanto "se il legislatore dell'Unione avesse inteso considerare quest'ultima come una funzione essenziale l'avrebbe indicato espressamente facendo figurare detta funzione in tale allegato".
Ricordando i contenuti della Direttiva 2001/14/CE, si precisa, poi, che allo scopo di garantire un accesso equo e non discriminatorio all'infrastruttura di rete, le modalità di imposizione dei diritti di utilizzo e di assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria se non sono svolte da un gestore della rete indipendente rispetto alle imprese ferroviarie, debbono essere esercitate da un "organismo preposto all'assegnazione della capacità indipendente dalle imprese ferroviarie" medesime.
A giudizio della Corte, l'attività consistente nell'assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria ricomprende una serie di "attività di natura amministrativa che riguardano in sostanza la programmazione, la fissazione dell'orario di servizio e l'assegnazione di singole linee ferroviarie ad hoc".
Da tale precisazione consegue che l'attività di gestione del traffico "non implica, prima facie, l'adozione di decisioni relative all'assegnazione di linee ferroviarie, che si traducono nei confronti di un'impresa ferroviaria nella concessione del diritto di utilizzare le capacità dell'infrastruttura ferroviaria mediante inclusione nell'orario di servizio o mediante decisioni individuali ad hoc".
Il principio giuridico espresso dai Giudici dell'Unione è, pertanto, quello secondo cui tra le due attività in esame vi è una differenza sostanziale, nel senso che se l'attività di gestione del traffico "comprende attività che rientrano nella gestione dell'infrastruttura", essa "consiste non già nell'adozione di decisioni relative
all'assegnazione di linee ferroviarie, ma nell'attuazione o nell'esecuzione di tali decisioni". In altri termini, la gestione del traffico si qualifica quale "attività diretta a garantire l'esercizio effettivo, in tutta sicurezza, dei diritti di utilizzare capacità di rete in forma di linee ferroviarie".
Quanto precede permette di condurre alla conclusione che l'attività di gestione del traffico non rientra nell'elenco delle funzioni essenziali che debbono essere esercitate da un soggetto indipendente rispetto alle imprese ferroviarie e, dunque, può "essere attribuita ad un gestore dell'infrastruttura che sia anche un'impresa ferroviaria, come avviene in Ungheria".
3.5.2 LA DISTINZIONE TRA L'ATTIVITÀ DI DETERMINAZIONE E QUELLA DI RISCOSSIONE E FATTURAZIONE DEI DIRITTI DI ACCESSO ALL'INFRASTRUTTURA FERROVIARIA.
Il secondo motivo di addebito formulato dalla Commissione nei confronti dell'Ungheria attiene alla distinzione tra l'attività di determinazione e quella di riscossione e fatturazione dei diritti versati dalle imprese ferroviarie al gestore della rete per poter accedere ed utilizzare l'infrastruttura ferroviaria.
Secondo la Commissione, la normativa comunitaria di cui alle Direttive 91/440/CEE e 2001/14/CE richiederebbe agli Stati membri di attribuire le funzioni di determinazione dei diritti ad un organismo indipendente dalle imprese ferroviarie; queste ultime potrebbe invece provvedere all'attività di riscossione dei canoni.
Tuttavia, nel caso dell'Ungheria, la necessaria ripartizione di funzioni non sarebbe stata rispettata, in quanto "le fatture dettagliate relative ai diritti da versare per l'utilizzo dell'infrastruttura sono emesse dai gestori dell'infrastruttura, la MÁV e la GySEV, le quali sono anche imprese ferroviarie".
Tale situazione sarebbe, pertanto, idonea a determinare effetti anticompetitivi all'interno del mercato ungherese, posto che "un'impresa ferroviaria incaricata di emettere le fatture dettagliate dei diritti" può trarre da tale situazione "un vantaggio concorrenziale, in quanto tali fatture si riferirebbero necessariamente, in particolare, ai servizi utilizzati dalle imprese ferroviarie concorrenti, al volume di tali servizi e alle ore del loro utilizzo", con ciò ponendosi in contrasto con la normativa comunitaria che impone agli Stati membri di garantire alle imprese ferroviarie l'accesso equo e non discriminatorio all'infrastruttura di rete.
Dal canto suo, l'Ungheria fa rilevare che l'attività di determinazione dei diritti è attribuita all'organismo indipendente VPE, mentre quella di riscossione è affidata ai gestori dell'infrastruttura che svolgono, al tempo stesso, attività di trasporto. In particolare, l'Ungheria sostiene che "la fatturazione è solo l'espressione tecnica
dei diritti fondati sui calcoli effettuati dal VPE e rientra pertanto nella riscossione dei medesimi".
Aderendo alla posizione ungherese, la Corte di Giustizia precisa che l'attività di determinazione dei diritti deve essere tenuta distinta dall'attività di relativa fatturazione. La prima rappresenta, infatti, un'attività essenziale che, in quanto tale, deve essere svolta da un organismo indipendente dalle imprese ferroviarie che, nel caso ungherese, è rappresentato dal VPE. L'attività di riscossione e fatturazione dei diritti, viceversa, non può essere confusa con quella di relativa determinazione, con la conseguenza che l'attività di percezione e fatturazione dei diritti può essere affidata, come avviene in Ungheria, alle imprese storiche esercenti servizi di trasporto, senza che ciò determini l'esistenza di un vantaggio competitivo a favore del soggetto in questione: sul punto, infatti, la Corte ricorda che "gli articoli 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e 4, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 consentono ad un'impresa ferroviaria di procedere alla riscossione o al percepimento dei diritti"55.
55 Per completezza, si rileva che la Commissione ha censurato l'operato dell'Ungheria sotto due ulteriori motivi di diritto, entrambi oggetto di accoglimento da parte dei Giudici comunitari, a causa del mancato rispetto del termine, da parte dell'Ungheria, per riscontrare le censure sollevate dalla Commissione medesima. Sotto un primo profilo, la Commissione rileva che l'Ungheria non ha provveduto a porre in essere le misure dirette a garantire l'equilibrio finanziario del gestore dell'infrastruttura di rete e l'adozione di incentivi per ridurre i costi e i diritti legati all'esercizio dell'infrastruttura. Si è già avuto modo di sottolineare come il legislatore comunitario abbia dettato delle specifiche norme volte a garantire l'equilibrio finanziario nello svolgimento delle attività di gestione dell’infrastruttura ferroviaria, considerando, da un lato, l'unicità di detta risorsa, e, dall'altro lato, gli ingenti costi legati al relativo utilizzo e mantenimento di funzionalità. Secondo la Commissione, detti principi non sarebbero stati rispettati dall’Ungheria. In primis, il diritto ungherese non avrebbe "definito le condizioni che garantiscono l'equilibrio finanziario dei gestori
dell'infrastruttura, contrariamente a quanto richiesto dall'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14". In secondo luogo, il Ministro competente non avrebbe provveduto a "finanziare per contratto le spese riconosciute giustificate, sostenute nell'ambito della gestione della rete da parte dell'impresa ferroviaria incaricata della gestione dell'infrastruttura". La normativa nazionale
ungherese non prevederebbe, inoltre, alcuna previsione tesa a determinare incentivi per ridurre i costi e i diritti delle imprese ferroviarie, e ciò "contrariamente alle disposizioni dell'articolo 6,
paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14". Detta censura è stata accolta dalla Corte, la quale fa
rilevare che è la stessa Ungheria ad ammettere che "è in corso di preparazione" la bozza di contratto della legge sul trasporto ferroviario con cui il Ministero si impegna a "finanziare le spese
effettuate nell'ambito della gestione dell'infrastruttura e che deve incentivare i gestori dell'infrastruttura a ridurre le loro spese di gestione nonché i diritti d'accesso, è in corso di preparazione". Da ciò consegue l'inadempimento dello Stato.
L'ultimo motivo di censura sollevato dalla Commissione attiene alla mancata corrispondenza tra l'ammontare dei diritti riscossi dai gestori dell'infrastruttura rispetto ai costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario. In estrema sintesi, la normativa ungherese non sarebbe conforme all'articolo 7, paragrafo 3 della Direttiva 2001/14, in quanto non conterrebbe alcuna disposizione nel senso di garantire "l'applicazione del principio cd. «dei costi diretti»", e ciò in dispregio con quanto richiesto dalle norme comunitarie. In altri termini, occorrere che "i diritti per
il pacchetto minimo di accesso e per l'accesso ai servizi sulla linea" garantiti alle imprese siano
parametrati sulla base dei costi relativi alla prestazione del servizio ferroviario esercitate dalle imprese medesime. Anche sotto tale ultimo profilo, l'Ungheria è riconosciuta inadempiente alla normativa comunitaria in quanto non ha provveduto, nei termini stabiliti, a trasmettere alla Commissione la normativa nazionale contenente le modalità di fissazione dei diritti de quibus.
3.6 I COMPITI ATTRIBUITI AL GESTORE DELL'INFRASTRUTTURA FERROVIARIA ALLA LUCE DELLA PRONUNCIA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELL'UNIONE