Preemption implicita e caso All-Natural Snapple

Quanto alla preemption implicita, l’NLEA contiene una previsione - non codificata nello U.S. Code - in base alla quale le disposizioni del FFDCA non possono comportare la preemption delle leggi degli Stati, fatte salve le tre ipotesi di express preemption viste supra.180 La clausola, dunque, protegge le leggi statali riguardanti l’etichettatura dei prodotti alimentari escludendo la possibilità che le corti, nell’interpretare la normativa federale, possano individuarvi gli estremi di una implied preemption. In aggiunta a questo, una importante decisione della Corte d’appello federale del 3rd Circuit181 mette in luce come la tesi dell’esistenza di una

implied preemption sulla disciplina dell’etichettatura degli alimenti non

reggerebbe neanche ignorando che la lettera della NLEA esclude tale possibilità

Il caso prende avvio da una class action per pubblicità ingannevole basata su una legge del New Jersey contro il produttore di bibite Snapple Beverage Corporation. La bibita Snapple, descritta sulla confezione come “tutta naturale”, contiene un dolcificante a base di mais - e il mais

180

Public Law No. 101-535, sezione 6(c)(1), 104 Stat. 2353 (8 novembre 1990): “The

Nutrition Labeling and Education Act of 1990 shall not be construed to preempt any provision of State law, unless such provision is expressly preempted under section 403A of the Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (n.d.r. codificato nella sezione 341-3 dello U.S.

Code).”.

181 _{Holk v. Snapple Beverage Corp., 575 F.3d 329 (3rd Cir. 2009). [Non trattandosi di una}

sentenza della Corte Suprema, il testo della decisione riportante l’impaginazione ufficiale può essere consultato qui: https://www.courtlistener.com/opinion/1213488/holk-v- snapple-beverage-corp/ ].

71 coltivato negli Stati Uniti è in gran parte transgenico. Snapple sosteneva che la legge del New Jersey fosse nulla – e dunque che la class action fosse priva di fondamento legale – sostenendo che sull’intera materia dell’etichettatura dei prodotti alimentari gravasse una field preemption. A parere della Snapple Corp., infatti, la pervasività delle disposizioni normative dell’FFDCA e dei regolamenti dell’FDA rappresentava un chiaro segnale della volontà del Congresso di stabilire una riserva di competenza e di dar luogo alla field preemption delle leggi statali in materia di food labeling. Sulla base di ciò, la Snapple Beverage Corp. affermava di poter utilizzare la dicitura “natural” liberamente dal momento che né l’FFDCA né tantomeno i regolamenti dell’FDA contengono previsioni vincolanti relative all’utilizzo di questo termine.

Il District Court dette ragione alla Snapple Beverage Corp., ma la Corte d’appello federale del 3rd Circuit, nel 2009, ribaltò questa decisione.

Nella sentenza d’appello, la Circuit Court ricorda innanzitutto che la pietra angolare di ogni analisi riguardante la preemption è rappresentata dalla volontà del Congresso, aggiungendo che, in un campo come il food

labeling, tradizionalmente disciplinato dagli Stati, la field preemption

scatta solo in presenza di una chiara e manifesta intenzione da parte del legislatore.182 La Corte mette in luce come, al contrario, il Congresso abbia manifestato una volontà diametralmente opposta: con l’introduzione dell’NLEA nel 1990, infatti, il parlamento ha chiaramente stabilito che la normativa federale in questa materia non può dar luogo alla preemption delle norme statali se non nei tre casi esplicitamente previsti dalla legge.183

182

Ibidem, p.334: “We are guided in our preemption analysis "by the rule that `[t]he

purpose of Congress is the ultimate touchstone in every preemption case.'" Altria Group, Inc. v. Good (…) (quoting Medtronic (…)). Additionally, we must begin our analysis by applying a presumption against preemption. Cipollone v. Liggett Group, Inc. (…). "In areas of traditional state regulation, we assume that a federal statute has not supplanted state law unless Congress has made such an intention clear and manifest." Bates v. Dow Agrosciences (…)”.

183

Ibid., p.336: “First, we note that NLEA declares that courts may not find implied

preemption based on any provision of NLEA. It states that the Act "shall not be construed to preempt any provision of State law, unless such provision is expressly preempted under

72 Inoltre la Corte evidenzia come l’FDA, nonostante le frequenti richieste in tal senso, abbia sempre accuratamente evitato di emanare un regolamento vincolante che impedisse agli stati di legiferare in materia di etichettatura dei cibi e delle bevande184 (infatti la normativa federale, anche se solo di livello regolamentare, può dar luogo alla preemption delle norme statali).

La Corte, dunque, nota come non sia possibile ritenere che esista una field

preemption dell’intera materia del food and beverage labeling da parte

della normativa federale, nonostante questa sia molto pervasiva, mancando evidentemente un intento in tal senso sia da parte del Congresso sia da parte della della FDA.185

Snapple inoltre sosteneva che la legge del New Jersey, discostandosi dalle indicazione dell’FDA circa l’uso della dicitura “natural”, costituisse un ostacolo per l’intero impianto regolatorio dell’FFDCA (perché, come visto, la conflict preemption scatta anche se la legge statale ostacola il raggiungimento degli obiettivi della legge federale). Anche questo argomento viene rigettato dalla Corte alla luce del fatto che le indicazioni dell’FDA al riguardo rappresentano solamente delle linee guida volontarie, non dei regolamenti vincolanti.186

[21 U.S.C. § 343-1] of the Federal Food, Drug, and Cosmetic Act." Pub.L. No. 101-535, § 6(c)(1). Accordingly, if we are to find that Holk's claims are impliedly preempted, we must do so based on provisions of federal law other than NLEA”.

184 _{Ibid., p. 338: “Furthermore, we note that the FDA has stated that it does not intend to}

occupy the field of food and beverage labeling, even with regard to regulations affecting juice products”.

185

Ibid., 339: “Finally, we are reluctant to find field preemption predicated solely on the

comprehensiveness of federal regulations. (…) These factors, along with the Supreme Court's direction that we should not infer field preemption from the comprehensiveness of a regulatory scheme alone, lead us to conclude that neither Congress nor the FDA intended to occupy the fields of food and beverage labeling and juice products.”.

186

Ibid., pp.: 339-342: “Snapple submits that Holk's claims are preempted because they

stand as an obstacle to federal law. (…)To determine whether Holk's claims present an obstacle to federal law, we must as an initial matter consider whether the FDA has regulations or has otherwise taken actions that are capable of having preemptive effect. In 1991, the FDA announced that it was considering defining the term "natural" for the purpose of future rulemaking. (…) At that time, the FDA recounted its existing "informal policy" on the use of the term:

73 Questa sentenza della Corte d’Appello federale del 3rd Circuit, dunque, è importante perché ribadisce con chiarezza come nel campo dell’etichettatura dei cibi e delle bevande non esista una competenza federale riservata visto che, da un lato, la implied preemption è esplicitamente esclusa dall’FFDCA e visto che, in aggiunta a ciò, la FDA non ha emanato regolamenti aventi carattere normativo. Val la pena far presente, al riguardo, che parte della dottrina – prima dell’emanazione della Public Law 114-216 - auspicava un intervento normativo da parte della FDA che riempisse il vuoto regolatorio così da bloccare le leggi statali attraverso l’istituto della federal preemption.187

Ciò non toglie che un tribunale passa ritenere che a dar luogo ad una ipotesi di preemption implicita siano leggi federali diverse dall’FFDCA. Queste norme, come visto, dovrebbero ad ogni modo essere interpretate in maniera restrittiva dal momento che l’etichettatura degli alimenti è considerata un ambito normativo di cui tradizionalmente si occupano gli Stati; inoltre, per la medesima ragione, la implied preemption potrebbe scattare solo in presenza di una manifesta intenzione in tal senso da parte del Congresso.

In conclusione, la sentenza è interessante ai fini di questa analisi anche per il fatto che l’utilizzo della dicitura “natural” rientrava fra le questioni disciplinate dall’Act 120 del Vermont, che ne vietava l’utilizzo sulle confezioni e nelle pubblicità degli alimenti prodotti con l’apporto

[T]he agency has considered "natural" to mean that nothing artificial or synthetic (including colors regardless of source) is included in, or has been added to, the product that would not normally be expected to be there. For example, the addition of beet juice to lemonade to make it pink would preclude the product being called "natural."

We conclude that the FDA's policy statement regarding use of the term "natural" is not entitled to preemptive effect. First, the FDA declined to adopt a formal definition of the term "natural." (…) Though the FDA declined to adopt a formal definition of "natural," it declared that it would continue to adhere to the informal policy previously announced. (…) This too, however, lacks preemptive weight.”.

187

Per esempio: Morgan Anderson Helme, “Genetically Modified Food Fight: The FDA Should Step Up to the Regulatory Plate so States Do Not Cross the Constitutional Line”, Minnesota Law Review, 2013, pp.356-384.

74 dell’ingegneria genetica. Dunque - alla luce degli argomenti che portarono la Court of Appeals a decidere in favore della resilienza costituzionale della legge del New Jersey - bisogna ritenere che, sull’Act 120 e, a maggior ragione, sulle parti della legge relative all’uso del termine “natural”, non potesse gravare alcuna forma di implied preemption.

3.2. Primo emendamento: protezione costituzionale della libertà di