In tema di federal preemption, la Public Law 114-216 contiene due distinte previsioni, codificate, rispettivamente, nella sezione 1639b (e) e nella sezione 1639i del titolo 7 dello U.S. Code.
La prima disposizione vieta agli Stati e alle suddivisioni politiche degli stessi di introdurre o di continuare ad applicare ai prodotti circolanti nel commercio interstatale obblighi di “labeling or disclosure” riguardanti i
foods bioingegnerizzati soggetti al “national bioengineered food disclosure standard”, a meno che tali obblighi non siano identici a quelli imposti dalla
riforma stessa.333 La terminologia utilizzata nella sezione 1639b (e)
331 7 U.S. Code § 1639b (g) (1) 332
7 U.S. Code § 1639b (g) (4)
333
7 U.S. Code § 1639b (e) - STATE FOOD LABELING STANDARDS: “Notwithstanding
section 295, no State or political subdivision of a State may directly or indirectly establish under any authority or continue in effect as to any food in interstate commerce any requirement relating to the labeling or disclosure of whether a food is bioengineered or was developed or produced using bioengineering for a food that is the subject of the
115 riprende le definizioni presenti in apertura della legge stessa: food è utilizzato in un’accezione che include solamente gli alimenti per esseri umani, mentre il termine impiegato per far riferimento alla biotecnologia genetica è “bioingegneria”. Tale prescrizione, dunque, riguarda solamente i prodotti che sono oggetto di regolamentazione da parte della nuova disciplina federale.
La sezione 1639i del titolo 7 dello U.S. Code, invece, contiene innanzitutto un richiamo alla definizione di food presente nella sezione 321 del titolo 21 dello U.S. Code, che, come già visto,334 copre anche i prodotti destinati all’alimentazione degli animali. Dopodiché, la disposizione stabilisce che agli Stati e alle loro suddivisioni politiche è fatto divieto di stabilire o di continuare ad imporre obblighi relativi alla segnalazione in etichetta degli alimenti prodotti utilizzando l’ingegneria genetica. Tale divieto ha ad oggetto tanto i foods circolanti nel commercio interstatale (inclusi i cibi venduti nei ristoranti e in luoghi simili, esentati dai labeling requirements della 114-216) quanto le sementi “genetically engineered (…) or (…)
developed or produced using genetic engineering”.335
Si noti come, mentre nel National Bioengineered Food Disclosure Standard viene utilizzato il termine “bioengineering” – inteso in senso molto restrittivo –, qui, invece, sia presente un richiamo alla “genetic
engineering”, da intendersi in senso ampio e, probabilmente, non tecnico:
national bioengineered food disclosure standard under this section that is not identical to the mandatory disclosure requirement under that standard.”.
334
Cfr. il paragrafo 1.2.5., FDA ed etichettatura degli alimenti GM.
335 7 U.S. Code § 1639i - FEDERAL PREEMPTION: ‘‘(a) DEFINITION OF FOOD.—In this
subtitle, the term ‘food’ has the meaning given the term in section 201 of the Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (21 U.S.C. 321).
(b) FEDERAL PREEMPTION.—No State or a political subdivision of a State may directly or indirectly establish under any authority or continue in effect as to any food or seed in interstate commerce any requirement relating to the labeling of whether a food (including food served in a restaurant or similar establishment) or seed is genetically engineered (which shall include such other similar terms as determined by the Secretary of Agriculture) or was developed or produced using genetic engineering, including any requirement for claims that a food or seed is or contains an ingredient that was developed or produced using genetic engineering.”.
116 “which shall include such other similar terms as determined by the
Secretary of Agriculture”.
La preemption esplicita disposta nella sezione 1639i, dunque, colpisce non solo le prescrizioni statali (e locali) rientranti nel perimetro di applicazione del National Bioengineered Food Disclosure Standard - già oggetto della
express preemption di cui alla sezione 1639b (e) - ma inferisce un colpo
fatale a tutte le norme statali (e locali) che pongono obblighi di disclosure relativi ai semi e agli alimenti prodotti mediante l’ingegneria genetica. Il combinato disposto di queste due previsioni, immediatamente efficaci con l’entrata in vigore della legge, produsse l’effetto di rendere nulli l’Act 120 del Vermont e le riforme del Maine e del Connecticut - oltre che di impedire l’approvazione di norme simili in altri Stati -336 e fece sì che venisse immediatamente conseguito l’obbiettivo politico in ragione del quale fu promulgata la Public Law 114-216: evitare la diffusione di una legislazione a macchia di leopardo, così scongiurando le relative conseguenze sulla filiera dell’agroalimentare statunitense.
La restrittiva definizione di bioengineering – che non ricomprende gran parte degli OGM di nuova generazione –, la possibilità concessa al produttore di effettuare la disclosure mediante un link elettronico da scannerizzare, la mancata previsione di pene per coloro che non si attenessero allo standard di trasparenza, e, infine, le disposizioni in materia di preemption – in particolare il fatto che esse siano le uniche immediatamente efficaci in tutta la legge - contribuiscono a trasmettere l’immagine di un impianto normativo che, per quanto preveda la segnalazione obbligatoria di alcuni alimenti biotecnologici, sembra
336
La centralità della preemption rispetto alle altre previsioni del National Bioengineering Food Disclosure Standard è illustrata in modo conciso ed efficace, ad esempio, nel report dello studio legale Covington & Burling: Cov. & Bur. LLP, “Both Houses of Congress Pass S.764 Establishing the National Bioengineering Food Disclosure Standard, Which Would Immediately Preempt Key Parts of the Vermont GMO Labeling Law”, CovingtonAlert,15 luglio 2016, cit..
117 rispondere principalmente alle istanze dei gruppi di pressione dell’industria agroalimentare, della GMA in primis.
Gli effetti della Public Law 114-216 risultano infatti evidenti: innanzitutto lo stroncamento istantaneo del fermento riformatore proveniente dal livello di potere statale e, in prospettiva, la creazione di un obbligo di trasparenza particolarmente fiacco, che consentirà ai produttori di imporre al consumatore americano – diffidente nei confronti dell’opzione rappresentata dal codice a barre da scannerizzare337 - un passaggio inutile nell’accesso all’informazione relativa all’eventuale bioingegnerizzazione di un alimento.
337
Un sondaggio effettuato nel novembre 2015 dalla Mellman Group Inc. rileva una netta preferenza dei consumatori statunitensi - con quasi il 90% di favorevoli - nei confronti di una segnalazione stampata sulla confezione del prodotto e visibile ad occhio nudo rispetto all’alternativa rappresentata da un codice a barre scannerizzabile - visto con favore dal 6% degli intervistati -. Vedasi, al riguardo: The Mellman Group, Inc., “Voters Want GMO Food Labels Printed On Packaging”, 23 novembre 2015. Il sondaggio può essere consultato all’indirizzo http://4bgr3aepis44c9bxt1ulxsyq.wpengine.netdna- cdn.com/wp-content/uploads/2015/12/15memn20-JLI-d6.pdf
118
Considerazioni conclusive
L’approvazione della Public Law 114-216 da parte del Congresso degli Stati Uniti costituisce un evento decisivo nella ricostruzione della disciplina applicabile al tema dell’etichettatura degli alimenti GM. Essa rappresenta, infatti, il punto di arrivo di un dibattito che ha avuto luogo non solo nell’opinione pubblica, ma anche - sul piano legislativo - tra i differenti livelli di governo in cui è articolato l’ordinamento statunitense.
Il confronto tra l’approccio alla base delle legislazioni statali e quello adottato a Washington mostra che la soluzione prescelta a livello federale, pur prevedendo un obbligo di disclosure, è caratterizzata da un minor rigore rispetto a quella degli Stati e risponde all’intento di regolare il conflitto tra tutela dei consumatori e circolazione dei prodotti GM a favore del mercato.
In particolare, osservando la riforma alla luce dei più recenti sviluppi nel campo dell’ingegneria genetica, assume notevole rilevanza la scelta di circoscrivere l’obbligo di labeling ai soli alimenti contenenti materiale genetico le cui modificazioni non possono derivare da un processo “tradizionale” di selezione né essere rinvenute in natura, limitazione che dischiude ai produttori la possibilità di aggirare il mandatory diclosure
standard immettendo in commercio organismi geneticamente modificati
ma non transgenici. Del resto, sono già diversi anni che le sperimentazioni effettuate mediante la tecnologia CRISPR/Cas9 sono orientate in questa direzione e la tecnica è stata perfezionata in modo tale da evitare il verificarsi di transgenesi indesiderate, rendendo possibile ottenere piante dotate di mutazioni non distinguibili – anche a seguito di un esame del DNA - da quelle che hanno luogo in natura.338
338
Per un approfondimento, cfr. il paragrafo sul genome editing (1.3.). La scoperta di cui si parla fu sviluppata da scienziati sud coreani e annunciata in un articolo su Nature Biotechnology: Je Wook Woo et al., “Dna-free genome editing in plants with preassembled CRISPR-Cas9 ribonucleoproteins”, Nature Biotechnology, 2015, pp.1162- 1164. Cit..
119 La tecnologia, dunque, ha raggiunto un livello tale da consentire lo sviluppo di nuovi organismi potenzialmente simili a quelli “tradizionali” anche sotto il profilo genetico, con il risultato che i confini fra OGM e non- OGM stanno divenendo sempre più sfocati e impalpabili.
In tale contesto, accodarsi all’orientamento regolatorio statunitense risulta scientificamente molto più giustificabile rispetto a quanto non fosse in passato, tanto che le autorità europee stanno seriamente prendendo in considerazione la possibilità di abbandonare l’approccio process oriented in favore di una disciplina che distingua OGM e non-OGM solo sulla base delle caratteristiche del prodotto finale. La travagliata storia del GM food
labeling negli Stati Uniti, tuttavia, mostra che la scelta di non imporre la
segnalazione in etichetta degli organismi ottenuti attraverso la modificazione genetica - per quanto, in alcuni casi, sia razionalmente fondata - non ha altro scopo se non quello di favorire il commercio di tali prodotti, altrimenti evitati dagli acquirenti.339
Infine, si rileva che l’opzione politica imboccata dal legislatore federale statunitense probabilmente sortirà l’effetto di accrescere il diffuso senso di sfiducia nei confronti delle istituzioni - sempre più percepite come semplici strumenti agli ordini del potere economico - esacerbando peraltro la diffidenza verso la scienza “ufficiale”, che già oggi favorisce la crescita di fenomeni pericolosi quali l’antivaccinismo e la fede nell’omeopatia.
Forse un approccio migliore rispetto alla via americana, non solo per fugare paure irrazionali, ma anche per evitare di creare ulteriore malcontento riguardo a un tema su cui l’opinione pubblica è molto sensibile, potrebbe essere quello di migliorare il livello e la diffusione dell’educazione scientifica, in modo che ciascuno possa decidere
339
Un approccio “scientifico” che consenta di omettere la segnalazione in etichetta dei prodotti geneticamente modificati, inoltre, non tiene conto del fatto che il desiderio di sapere se l’alimento in vendita sia GM, o meno, spesso ha motivazioni che esulano dalla preoccupazione per la sua “innaturalità” o nocività - passibile di essere considerata irragionevole - e che riguardano, invece, il modello di agricoltura, o, in generale, il modello di economia, di cui tali prodotti sono considerati espressione.
120 consapevolmente se acquistare o meno i cibi prodotti attraverso le tecniche dell’ingegneria genetica.
121
Bibliografia
AGRES Ted, “USDA Begins Crafting Rules for Mandatory GMO Food Labels”, Food Quality & Safety, 13 settembre 2016.
ANKER Helle Tegner; Grossman Margaret Rosso, “Authorization of genetically modified organisms: precaution in the US and EC law”, European Food and Feed Law Review, 2009, pp.3-22.
BAJAK Aleszu, “Will QR Codes for GM Food Reveal Information — or Conceal it?”, Undark.org, 5 agosto 2016.
BAJAK Aleszu; Zeller Tom Jr., “In Vermont, Blessed Are the Cheese Makers”, Undark.org, 8 luglio 2016.
BARFOOT Peter; Brookes Graham, “GM Crops: The Global Economic and Environmental Impact - The First Nine Years 1996–2004”, AgBioForum, 2005, pp.187-196.
BENBROOK M. Charles, “Impacts of genetically engineered crops on pesticide use in the U.S. -- the first sixteen years”, Environmental Sciences Europe, 2012.
BERG Paul; Jackson David A.; Symons Robert H., “Biochemical Method for Inserting New Genetic Information into DNA of Simian Virus 40: Circular SV40 DNA Molecules Containing Lambda Phage Genes and the Galactose Operon of Escherichia coli”, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 1972, pp.2904-2909.
122 BERG Paul; Baltimore David; Brenner Sydney; Roblin III Richard O.; Singer Maxine F., “Summary Statement of the Asilomar Conference on Recombinant DNA Molecules”, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 1975, pp.1981-1984.
BERNAUER Thomas, “Genes, Trade, and Regulation. The seeds of conflict in food biotechnology”, Princeton University Press, 2003.
BOVAY John; Alston Julian M., “GM Labeling Regulation by Plebiscite: Analysis of Voting on Proposition 37 in California”, Journal of Agricultural and Resource Economics, 2016, pp.161-188.
BRACKEN Matthew, “Gmo labeling: California’s proposition 37 and federal constitutional implications”, Arizona Journal of environmental law & policy, 2012, pp.1023-1027.
BRATSPIES Rebecca M., “Is Anyone Regulating? The Curious State of GMO Governance in the United States”, Vermont Law Review, 2013, pp.923- 956.
BREYER Didier; Herman Philippe; Brandenburger Annick; Gheysen Godelieve; Remaut Erik; Soumillion Patrice; Van Doorsselaere Jan; Custers René; Pauwels Katia; Sneyers Myriam; Reheul Dirk, “Genetic modification through oligonucleotide-mediated mutagenesis. A GMO regulatory challenge?”, Environmental Biosafety Research, 2009, pp.57-64.
CARTER Colin A.; Gruère Guillaume P., “Mandatory Labeling of Genetically Modified Foods: Does it Really Provide Consumer Choice?”, AgBioForum, 2003, pp.68-70.
123 CERRONI Andrea; D'addario Marco; Pozzali Andrea; Truglia Paola, “Biotecnologie e opinione pubblica. Una ricerca sulla percezione della scienza in Italia”, Sociologia e ricerca sociale, 2002, pp.117-141.
CHARPENTIER Emmanuelle; Kaldy Pierre, “L’enzima che rivoluziona la genetica”, Le Scienze, 1 aprile 2016.
CHEN Christopher C., “Labeling Genetically Modified Food - Comparative Law Studies from Consumer's Perspective”, National Taiwan University Law Review, 2006, pp.1-44.
COLAS Veronica, “Voluntary and Mandatory Claims About Foods and Genetic Engineering”, Food And Drug Law Institute, gennaio 2017.
CONYERS John, “Let Americans know what's in their food”, CNN.com, 22 luglio 2015.
CRAIG Robin Kundis, “Labeling Genetically-Engineered Foods: An Update from One of the Front Lines of Federalism”, University of Utah College of Law Research Paper No.198, 15 gennaio 2017.
DANG Eric; Moradi Itak, “Preparing California for Genetically Engineered Salmon”, University of California, 2014.
DINAN Stephen, “Obama signs bill overturning Vermont’s GMO labeling law”, The Washington Times, 2 agosto 2016.
DU Dorothy, “Rethinking Risks: Should Socioeconomic And Ethical Considerations Be Incorporated Into The Regulation Of Genetically
124 Modified Crops?”, Harvard Journal of Law & Technology, 2012, pp.375- 401.
DUKE University, “Compromise Bioengineered Food Labeling Legislation (Public Law 114-216)”, Duke SciPol, 29 luglio 2016. Consultabile all’indirizzo http://scipol.duke.edu/content/compromise-bioengineered- food-labeling-legislation-public-law-114-216
EASAC (European Academies’ Science Advisory Council), “New breeding techniques”, [Dichiarazione], 13 luglio 2015. Consultabile all’indirizzo: http://www.easac.eu/fileadmin/PDF_s/reports_statements/Easac_14_NB T.pdf
EFSA (European Food Safety Authority), “Scientific opinion addressing the safety assessment of plants developed through cisgenesis and intragenesis”, EFSA Journal, 2012. Consultabile all’indirizzo: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.2903/j.efsa.2012.2561/epdf
ERICSSON Jerry D.; Janmaat Alida F.; Lowenberger Carl; Myers Judith H., “Is decreased generalized immunity a cost of Bt resistance in cabbage loopers Trichoplusia ni?”, Journal of Invertebrate Pathology, 2009, pp.61- 67.
FDA, “FDA/HHS Technical Assistance on Senate Agriculture Committee draft legislation to establish a national disclosure standard for bioengineered foods (EDW16734)”, 27 giugno 2016.
FENG Nan, “The Recent Enactment of National Mandatory GMO Labeling Law: Superior to a Voluntary Labeling Scheme But Unlikely to End the Labeling Controversy”, Seattle University Law Review, pp.821-840, 2017.
125 FLEGAL M. Katherine; Carroll D. Margaret; Kit K. Brian; Ogden L. Cynthia, “Prevalence of obesity and trends in the distribution of body mass index among US adults, 1999-2010”, JAMA: The Journal of the American Medical Association, 2012, pp.491-497.
FURMAN Joshua S., “The constitutionality of GMO disclosure requirements”, Drake Journal of Agricultural Law, 2016, pp.59-73.
GASPARRO Annie, “Mars to add GMO labels to products”, The Wall Street Journal, 21 marzo 2016.
GIAMMONA Craig; Kaskey Jack, “Americans Are Buying Gene-Edited Food That's Not Labeled GMO”, Bloomberg, 14 luglio 2016.
GOLAN Elise; Kuchler Fred; Crutchfield R. Stephen, “Labeling Genetically Modified Foods: An Economic Appraisal”, IIFET, 2000.
GOLDSTEIN Joyce; Brown Dore, “Inside the California food revolution: thirty years that changed our culinary consciousness”, Berkeley: University of California Press, 2013.
GROSSMAN Margaret Rosso, “Protecting Health, Environment and Agriculture: Authorisation of Genetically Modified Crops and Food in the United States and the European Union”, Deakin Law Review, 2009, pp.257- 304.
HALLORAN Jean, “Consumers Union letter to US Senate in opposition of S.764 to preempt state GMO labeling laws”, 1 luglio 2016.
126 HASKINS George L., “John Marshall and the Commerce Clause of the Constitution”, University of Pennsylvania Law Review, 1955, pp.23-37.
HELME Morgan Anderson, “Genetically Modified Food Fight: The FDA Should Step Up to the Regulatory Plate so States Do Not Cross the Constitutional Line”, Minnesota Law Review, 2013, pp.356-384.
HEMPHILL Thomas A.; Banerjee Andsyagnik, “Genetically Modified Organisms and the U.S. Retail Food Labeling Controversy: Consumer perceptions, Regulation, and Public Policy”, Business and Society Review, 2015, pp.435–464.
HUFFMAN Wallace E.; Mccluskey Jill J., “The Economics of Labeling GM Foods”, Washington State University, 2014, pp.156-160.
HUFFMAN Wallace E.; Shogren Jason F.; Rousu Matthew; Tegene Abebayehu, "Consumer Willingness to Pay for Genetically Modified Food Labels in a Market with Diverse Information: Evidence from Experimental Auctions", Journal of Agricultural and Resource Economics, 2003, pp.481- 502.
ISIDRO Nilda M.; Kerner Glenn S., “The Ongoing Battle over GMO Labeling”, For The Defense, aprile 2016, pp.36-44.
JONES Huw D., “Regulatory uncertainty over genome editing”, Nature Plants, 2015, Articolo n.14011.
KEIGHLEY Jenniver M., “Can You Handle the Truth? Compelled Commercial Speech and the First Amendment”, Journal of Constitutional Law, 2012, pp.539-617.
127 LASKER Eric, “Federal Preemption and State Anti-Gm Food Laws”, Legal Backgrounder, 2005, pp.1-4.
LEE-MURAMOTO Maria, “Reforming the 'Uncoordinated' Framework for Regulation of Biotechnology”, Drake Journal of Agricultural Law, 2012, pp.311-368.
LOHMANN Paul M., “Constitutional Law: First Amendment: Protection of Commercial Speech. (Virginia Board of Pharmacy v. Virginia Citizens Consumer Council, Inc.)”, Marquette Law Review, 1976, pp.138-152.
LUGO Dianne, “U.S. Senate passes GM food labeling bill”, Sciencemag.org, 8 luglio 2016.
MANDEL Gregory N., “Toward Rational Regulation of Genetically Modified Food”, Santa Clara Journal of International Law, 2006, pp.21-59.
McFADDEN Brandon R., “The Unknowns and Possible Implications of Mandatory Labeling” Trends in Biotechnology , pp.1-3, 2016.
McPHERSON Malia J., “What's in a name: the Vermont Genetically Engineered Food Labeling Act”, Journal of Law and the Biosciences, 2014, pp.359-368.
MELDOLESI Anna, “Organismi geneticamente modificati. Storia di un dibattito truccato”, Einaudi, 2001.
MELLMAN Group Inc., “Voters Overwhelmingly Support A Labeling Requirement For GE Foods”, 22 marzo 2012.
128 MELLMAN Group, Inc., “Voters Want GMO Food Labels Printed On Packaging”, 23 novembre 2015.
MMWR, “Food Labeling Litigation in 2016: The Sun Never Sets”, Ahead of the class - a class action defense blog, 2 marzo 2016.
MORRAN Chris, “President Signs Law That Overturns Vermont GMO Labeling Rules, Replaces Them With Barcodes.”, Consumerist, 29 luglio 2016.
MURPHY Laura; Bernstein Jillian; Fryska Adam, “More than curiosity: the constitutionality of state labeling requirements for genetically engineered foods”, Vermont Law Review, 2013, pp.477-553.
NORRIS H. Trenton; Pippins Raqiyyah; Weekes Dana, “Vt. GMO Law Deadline Looms For Food Cos. And Congress”, Law 360, 15 marzo 2016.
NOUSSAIR Charles; Robin Stephane; Ruffieux Bernard, “Do Consumers Really Refuse to Buy Genetically Modified Food?”, The Economic Journal, 2004, pp. 102–120.
OECD, “Government at a Glance 2015”, OECD Publishing, 2015
OECD, “Safety Evaluation of Foods Derived by Modern Biotechnology: Concepts and Principles”, report, 1993.
Pamela G. Bailey (presidentessa e CEO della GMA), lettera di supporto della Grocery Manufacturers Association al ddl S764, 23 giugno 2016. Consultabile all’indirizzo telematico http://www.gmaonline.org/news-
129 events/newsroom/gma-praises-bipartisan-agreement-on-national-food- labeling-legislation/
PETOLINO Joseph F., “Editing Plant Genomes: a new era of crop improvement”, Plant Biotechnology Journal, 2016, pp. 435–436.
PIFER Ross H., “Mandatory Labeling Laws: What Do Recent State Enactments Portend for the Future of GMOs?”, Penn State Law Review, 2014, pp.789-812.
POMERANZ Jennifer L., “Compelled Speech Under the Commercial Speech Doctrine: The Case of Menu Label Laws”, Journal of Health Care Law and Policy, 2009, pp.159-194.
REDISH Martin H.; Nugent Shane V., “The Dormant Commerce Clause and the Constitutional Balance of Federalism”, Duke Law Journal, 1987, pp.569–617.
RESNIK Stephanie, “Both Houses of Congress Pass S.764 Establishing the National Bioengineering Food Disclosure Standard, Which Would Immediately Preempt Key Parts of the Vermont GMO Labeling Law”, Covington Alert, 15 luglio 2017.
ROBERTSON Emily, “Finding a compromise in the debate over genetically modified food: an introduction to a model state consumer right-to-know act”, Boston University Journal of Science & Technology Law, 2003, pp.156-186.
ROSE Jonathan, “What businesses need to know about the new Vt. GMO law”, Law360, 31 maggio 2016.
130 SAX Joanna, “Contours of GMO Regulation and Labeling”, SMU Science and Technology Law Review, 2017, pp.413-418.
SHARKEY Catherine M., “States vs. FDA”, The George Washington Law Review, 2015, pp.1609-1641.
SIRSI Eleonora, “Note sulla definizione giuridica di OGM e sulle cd New Breeding Techniques in occasione dell’Audizione della 9° Commissione