UNIVERSITA’ DI PISA Dipartimento di Giurisprudenza Corso di laurea specialistica in giurisprudenza
L’etichettatura degli alimenti geneticamente modificati negli USA. Tutela del consumatore e innovazione tecnologica in un ordinamento
multilivello.
Candidato Relatore
Alessandro Strano Prof.ssa Eleonora Sirsi
3
Indice
Capitolo 1. Progressi delle moderne biotecnologie e sistema regolatorio negli Stati Uniti
1.1. Introduzione storica
1.1.1. Agricoltura industriale e Rivoluzione verde 1.1.2. Realizzazione dei primi OGM
1.2. (De)regolamentazione delle biotecnologie nel Coordinated Framework
1.2.1. Mancata definizione di una disciplina ad hoc per i prodotti biotecnologici
1.2.2. Competenze dell’EPA 1.2.3. Competenze dell’USDA 1.2.4. Competenze della FDA
1.2.5. Autorità della FDA e regolamentazione dell’etichettatura degli alimenti modificati geneticamente
1.3. Una rivoluzione tecnologica: il genome editing e i nuovi OGM 1.3.1. Cos’è il genome editing
1.3.2. Nuove varietà di piante e impatto sulla disciplina della UE in materia di OGM
1.3.3. Nuove varietà di piante e linea regolamentare adottata dall’APHIS
Capitolo 2. Riforme statali in materia di etichettatura obbligatoria degli alimenti geneticamente modificati
2.1. Ri-orientamento dell’opinione pubblica sul tema degli OGM e iniziative legislative a livello locale e statale
2.1.1. Diffusione pervasiva dei prodotti geneticamente modificati e percezione della questione OGM da parte dell’opinione pubblica
2.1.2. Iniziative legislative a livello locale e statale; promulgazione di leggi statali in materia di etichettatura obbligatoria degli alimenti geneticamente modificati
2.2. Obbligo di etichettatura degli alimenti prodotti con l’ingegneria genetica nell’Act 120 del Vermont
4 2.2.2. Motivazioni e interessi protetti dalla norma
2.2.3. Etichettatura obbligatoria di alcuni alimenti realizzati mediante l’ingegneria genetica
2.2.4. Eccezioni (e ratio delle eccezioni)
2.2.5. Enforcement e blindaggio della normativa 2.2.6. La causa GMA v. Sorrell
Capitolo 3. Leggi statali in materia di GM food labeling e questioni di legittimità costituzionale: Preemption, Primo emendamento, Dormant commerce clause
3.1. Istituto della federal preemption 3.1.1. Quadro generale
3.1.2. Express preemption
3.1.3. Preemption implicita e caso All-Natural Snapple
3.2. Primo Emendamento: protezione costituzionale della libertà di parola
3.2.1. Quadro generale
3.2.2. Protezione costituzionale del commercial speech
3.2.3. Legittimità costituzionale delle restrizioni al commercial
speech
3.2.4. Caso Central Hudson 3.2.5. Caso Zauderer
3.2.6. Caso “somatotropina bovina” 3.3. Dottrina della dormant commerce clause
3.3.1. Quadro generale 3.3.2. Primo test 3.3.3. Test di Pike
Capitolo 4. Promulgazione di una legge federale in materia di segnalazione degli alimenti bioingegnerizzati: introduzione di un obbligo di disclosure su scala nazionale con la Public Law 114-216
4.1. Contesto politico
5 4.3. Obbligo di disclosure
4.3.1. Necessaria implementazione attraverso un regolamento attuativo dell’USDA
4.3.2. Esenzioni
4.3.3. Disciplina dei negative claims
4.3.4. Modalità di adempimento all’obbligo di disclosure e criticità legate al codice a barre
4.3.5. Disposizioni in tema di enforcement e assenza di sanzioni 4.4. Preemption delle leggi statali in materia di etichettatura degli
alimenti geneticamente modificati
6
A Emanuele e Roberta, quasi sposi! Ai miei genitori.
7
Capitolo 1.
Progressi delle moderne biotecnologie e sistema regolatorio negli Stati Uniti1
1.1. Introduzione storica
1.1.1. Agricoltura industriale e Rivoluzione verde
Nel romanzo di denuncia The Grapes of Wrath, del 1939, John Steinbeck racconta, attraverso le vicissitudini della famiglia Joad, di come le vittime della grande depressione e del cosiddetto dust bowl - le apocalittiche tempeste di sabbia che colpirono gli Stati Uniti negli anni ’30 - si riversarono a centinaia di migliaia sulla US Route 66 sospinte dalla speranza di trovare lavoro nella raccolta della frutta in California. L’errato impiego dei macchinari agricoli di recente introduzione - in particolare degli aratri meccanici, che consentivano di smuovere le zolle in profondità - aveva fatto sì che il terreno fertile delle Grandi Pianure venisse spazzato via dal vento, dando luogo a tempeste di polvere senza precedenti in quelle latitudini. Ciò provocò, anno dopo anno, la distruzione di buona parte della capacità produttiva delle fattorie nell’area compresa fra Texas, Kansas e Oklahoma e contribuì a gettare sul lastrico una moltitudine di agricoltori già con l’acqua alla gola a causa della stretta creditizia seguita al
crack del ‘29.
D’altro canto, già all’inizio del XX secolo si poteva osservare come la tecnologia avesse trasformato la California in un enorme e rigoglioso frutteto: la scienza, mediante la selezione sistematica, aveva ottenuto in tempi relativamente brevi delle varietà vegetali altamente produttive, imprimendo una netta accelerazione al secolare processo di adattamento al consumo umano delle specie commestibili.
1
Vorrei ringraziare la prof.ssa Eleonora Sirsi per l’attenzione dedicata alla mia ricerca e per aver avuto fiducia in me. Ringrazio anche i miei amici, in particolare Marcello Ranucci e Michele Maltese, per il costante sostegno e incoraggiamento.
8 Il cambio di marcia si ebbe però solo dopo il secondo conflitto mondiale, con la diffusione di coltivazioni ad alto rendimento selezionate in modo da essere adatte all’impiego di macchinari agricoli e tali da rispondere in maniera abbastanza uniforme - anche su diversi tipi di suolo - a determinati input chimici. Ciò avvenne tanto negli Stati Uniti ed in Europa occidentale, dove il settore pubblico cominciò a sussidiare fortemente l’agricoltura premiando gli alti rendimenti, quanto nell’Europa orientale e in Unione Sovietica, dove le cooperative kolchoz vennero progressivamente sostituite dai sovchoz, aziende di Stato in cui l’impiego di macchine, pesticidi e fertilizzanti aumentava la resa e riduceva l’apporto di manodopera.
I primi passi verso la diffusione di queste innovazioni nei paesi meno sviluppati tecnologicamente vennero mossi in Messico, dove - nel 1943 - il governo, coadiuvato economicamente dalla Fondazione Rockefeller, avviò un programma del ministero dell’agricoltura in cui esperti messicani e stranieri avrebbero collaborato per ottenere, mediante incroci e selezioni, delle varietà vegetali altamente produttive. Le ricerche sortirono risultati positivi, con particolare riferimento al grano, e nel 1963 il governo messicano istituì il Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo, poi divenuto una ONG avente come obiettivo lo sviluppo e la diffusione di varietà migliorate di grano e mais nei paesi del terzo mondo. L’esperienza messicana fece da apripista a progetti di collaborazione internazionale simili, sostenuti da Stati, organismi internazionali e fondazioni: nelle Filippine venne creato dal governo, in collaborazione con le fondazioni Ford e Rockefeller, l’International Rice Research Institute, mentre, negli anni ’60, l’India e il Pakistan avviarono imponenti programmi di modernizzazione del settore primario finalizzati a migliorare i raccolti per far fronte alla rapida crescita della popolazione. Tali esempi vennero seguiti, nei decenni successivi, da numerosi paesi asiatici e sudamericani.
9 Quest’epoca di imponenti investimenti in infrastrutture e tecnologia, che consentì di scongiurare le nefaste previsioni malthusiane che gravavano sul futuro di molti paesi in via di sviluppo, divenne nota come Rivoluzione verde.
1.1.2. Realizzazione dei primi OGM
Mentre l’industria trasformava l’agricoltura in quasi tutto il mondo, la ricerca nel ramo delle biotecnologie compiva passi da gigante: a partire dal 1972, a meno di venti anni dalla scoperta della struttura della molecola di DNA, alcuni esperimenti dimostrarono la possibilità di inserire materiale genetico proveniente da un organismo di una specie all’interno del DNA di un organismo appartenente a un’altra specie.2
La capacità di produrre artificialmente degli esseri viventi transgenici attraverso la tecnologia del DNA ricombinante apparve alla comunità scientifica come una scoperta enorme e da maneggiare con cura. In risposta a queste preoccupazioni, nel 1975 si tenne a Pine Grove, California, la conferenza di Asilomar, nel corso della quale 140 scienziati ed esperti di biotecnologie provenienti da tutto il mondo stilarono delle linee guida volontarie3 da applicare alla ricerca nel campo dell’ingegneria genetica al fine di garantirne la sicurezza.
Nel 1976, riprendendo le indicazioni emerse dal convegno, il National Institutes of Health, un’agenzia del ministero della salute statunitense responsabile per il finanziamento della ricerca biomedica, introdusse una serie di regole destinate ai laboratori pubblici e privati che conducessero
2
Cfr.: David A. Jackson; Robert H. Symons; Paul Berg, “Biochemical Method for Inserting New Genetic Information into DNA of Simian Virus 40: Circular SV40 DNA Molecules Containing Lambda Phage Genes and the Galactose Operon of Escherichia coli”, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 1972, pp.2904-2909.
3 Paul Berg; David Baltimore; Sydney Brenner; Richard O. Roblin III; Maxine F. Singer,
“Summary Statement of the Asilomar Conference on Recombinant DNA Molecules”, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 1975, pp.1981-1984.
10 ricerche finanziate dal governo federale sulle tecnologie del DNA ricombinante.4
Tuttavia, in questo ramo, fu soprattutto il settore privato, attratto dal potenziale commerciale delle biotecnologie, a dare impulso alla ricerca: già sul finire degli anni ’70 l’azienda Genetech mise a punto un sistema per produrre somatostatina, insulina e somatotropina utilizzando dei batteri di
escherichia coli modificati geneticamente, così ottenendo ormoni migliori
per gli esseri umani rispetto a quelli utilizzati fino ad allora; tali farmaci entrarono in commercio nel corso degli anni ’80.
In ogni caso, fu probabilmente la sentenza Diamond v. Chakrabarty del 1980,5 in cui la Corte Suprema riconobbe la possibilità di brevettare gli OGM, che ebbe un ruolo decisivo nel convincere alcune grandi aziende a destinare massicci investimenti nella ricerca genetica finalizzata alla produzione di organismi modificati dotati di tratti commercialmente attrattivi, in particolare per il comparto agricolo.6 Nel giro di pochi anni, però, una controversia legale7 aperta dal gruppo ambientalista di Jeremy Rifkin - Foundation on Economic Trends - contro l’autorizzazione concessa dal National Institutes of Health all’azienda Advanced Genetic Sciences e ai ricercatori dell’Università di Berkeley per condurre in campo aperto delle prove sperimentali sul batterio geneticamente modificato “Ice-minus” rese evidente come fosse necessario un intervento normativo complessivo del governo federale al fine di garantire una certa tranquillità alla ricerca industriale sugli OGM.
4
NIH, Guidelines for research involving recombinant DNA molecules, Federal Register, Vol.41, 1976, p.27911.
5 Diamond v. Chakrabarty, 447 U.S. 303 (1980). 6
Cfr. Anna Meldolesi, “Organismi geneticamente modificati. Storia di un dibattito truccato”, Einaudi, 2001 (v. in particolare p.83 e ss.).
11
1.2. (De)regolamentazione delle biotecnologie nel Coordinated Framework
1.2.1. Mancata definizione di una disciplina ad hoc per i prodotti biotecnologici
Preso atto dei progressi compiuti dall’ingegneria genetica, nel 1984 l’amministrazione Reagan affidò a un gruppo di lavoro composto da membri di varie agenzie governative la stesura di una cornice normativa che disciplinasse il settore delle biotecnologie tenendo conto dell’interesse dell’industria nazionale per le possibili applicazioni nello sviluppo di nuovi prodotti commerciali. Il 31 dicembre dello stesso anno il gruppo presentò una serie di proposte8 che rappresentano la base su cui l’Office of Science and Technology Policy – organo consultivo dell’Executive Office of the President - elaborò il Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology,9 un announcement of policy rilasciato nel 1986 in cui viene enunciato l’approccio del governo federale alle biotecnologie e che ancor oggi costituisce l’impalcatura della materia.
L’idea fondante del Coordinated Framework è che le agenzie governative già esistenti e i regolamenti da esse emanati con l’autorità conferita dalle leggi vigenti siano sufficienti a garantire la sicurezza della ricerca biotecnologica e dei prodotti da essa derivanti.10 A tal riguardo,
8 Federal Register, Vol.49, 1984, p.50856. 9
Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology, Federal Register, Vol.51, 1986, p.23302.
10 Ivi: “This notice describes the comprehensive federal regulatory policy for ensuring the
safety of biotechnology research and products. Specifically addressed are agency policies that formed part of the previously proposed Coordinated Framework for the Regulation of Biotechnology, published in the Federal Register December 31, 1984 (49 FR 50856, hereinafter "the December 84 Notice"). These agency policies build upon experience with agricultural, pharmaceutical, and other commercial products developed by traditional genetic modification techniques. Existing statutes provide a basic network of agency jurisdiction over both research and products; this network forms the basis of this coordinated framework and helps assure reasonable safeguards for the public. This framework is expected to evolve in accord with the experiences of the industry and the agencies, and, thus, modifications may need to be made through administrative or legislative actions.”.
12 rispondendo alle preoccupazioni di una parte dell’opinione pubblica circa la pericolosità degli organismi geneticamente modificati, il documento chiarisce che la scelta di fare riferimento alle leggi già in esistenza, oltre a garantire la sicurezza della collettività, mira a evitare che lo sviluppo della nascente industria del settore venga ostacolata da regole troppo severe.11 Nell’escludere la necessità di emanare una disciplina ad hoc per le nuove tecnologie, pur ammettendo la possibilità di introdurre modifiche e ampliamenti in futuro qualora ne emergesse il bisogno, il documento chiarisce la volontà del governo di mantenere un approccio basato sull’esame delle caratteristiche dei prodotti finali piuttosto che sul procedimento attraverso cui gli stessi vengono ottenuti e fa riferimento, a titolo esemplificativo, a una serie di leggi relative agli standard di sicurezza di diversi tipi di merci - dai cibi ai pesticidi, passando per i vaccini -12 che, pur essendo state pensate per prodotti ottenuti con le tecniche tradizionali, risultano ugualmente applicabili anche a quelli biotecnologici. Richiamando le conclusioni del gruppo di lavoro del 1984, il documento del 1986 individua nella Food and Drug Administration (FDA), nella United States Environmental Protection Agency (EPA) e nello United States
11 Ivi: “Concerns were raised as to whether products resulting from the recently developed
techniques would pose greater risks than those achieved through traditional manipulation techniques. (…) The underlying policy question was whether the regulatory framework that pertained to products developed by traditional genetic manipulation techniques was adequate for products obtained with the new techniques. (…) The Administration, recognizing its responsibility to confront these concerns, formed an interagency working group under the former White House Cabinet Council on Natural Resources and the Environment in the spring of 1984. The working group sought to achieve a balance between regulation adequate to ensure health and environmental safety while maintaining sufficient regulatory flexibility to avoid impeding the growth of an infant industry.”
12
Ivi: “The application of traditional genetic modification techniques is relied upon broadly
for enhanced characteristics of food (e.g., hybrid corn, selective breeding), manufactured food (e.g., bread, cheese, yogurt), waste disposal (e.g., bacterial sewage treatment), medicine (e.g., vaccines, hormones), pesticides (e.g. Bacillus thuringiensis) and other uses. Federal agencies implement an array of laws which seek to ensure the safety of these products. A concise index of these U.S. laws was published in the Federal Register November 14, 1985 (50 FR 47174, hereinafter "the November 85 Notice"). These laws are product-specific because they regulate certain product uses, such as foods or pesticides. This approach provides the opportunity for similar products to be treated similarly by particular regulatory agencies.”.
13 Department of Agriculture (USDA) le istituzioni federali competenti sugli organismi bioingegnerizzati.13
Alla FDA - responsabile per la sicurezza dei farmaci, degli additivi alimentari e dei cibi destinati all’alimentazione umana e animale - è riconosciuta, negli ambiti di sua competenza, anche una potestà regolamentare sugli OGM, che vengono sottoposti alle stesse disposizioni vigenti per i prodotti ottenuti con le tecniche tradizionali. All’agenzia per la protezione dell’ambiente (EPA), che regola l’impiego dei pesticidi e stabilisce il livello dei residui chimici tollerati negli alimenti, viene attribuita anche una competenza sulle piante geneticamente modificate dotate di proprietà pesticide. Al ministero dell’agricoltura (USDA), infine, è riconosciuto un potere regolamentare sugli organismi geneticamente modificati dotati di tratti che li rendono patogeni per le piante o gli animali.14
Per scongiurare il pericolo di una futura sovrapposizione fra le disposizioni emanate da FDA, EPA e USDA, viene stabilito che esse dovranno fare riferimento, nel loro operato, ad analisi scientifiche rigorose e che dovranno adottare definizioni atte a specificare nel dettaglio quali organismi biotecnologici rientrino nei rispettivi ambiti di competenza.15 Inoltre, viene confermato il ruolo della Biotechnology Science Coordinating
13
Per uno sguardo d’insieme sulla ripartizione delle competenze, cfr.: Margaret Rosso Grossman, “Protecting Health, Environment and Agriculture: Authorisation of Genetically Modified Crops and Food in the United States and the European Union”, Deakin Law Review, 2009, pp.257-304.
14
Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology, Federal Register, Vol.51, 1986, p.23302 (cit.): “(…) the Notice stated that the Food and Drug Administration (FDA)
would regulate genetic engineering products no differently that those achieved through traditional techniques. The Environmental Protection Agency (EPA) described existing and proposed new policies for regulating pesticidal and nonpesticidal microorganisms. The Department of Agriculture (USDA) stated that under its different legislative authorities it could broadly regulate genetically engineered plants and animals, and plant and animal pathogens.”.
15 Ibidem, p.23303: “(1) Agencies should seek to adopt consistent definitions of those
genetically engineered organisms subject to review to the extent permitted by their respective statutory authorities; and, (2) agencies should utilize scientific reviews of comparable rigor.”.
14 Committee16 come organo di supervisione sul coordinamento fra le tre agenzie.
Val la pena far presente che, in conseguenza della nuova sensibilità maturata dall’opinione pubblica statunitense riguardo alla presenza di OGM nell’agricoltura e negli alimenti, la “filosofia” su cui si fonda tale impalcatura regolamentare - in vigore ormai da tre decenni - negli ultimi anni è divenuta oggetto delle critiche di una parte consistente della dottrina, che sostiene la necessità di una riforma complessiva della materia.17
1.2.2. Competenze dell’EPA
Il Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act (FIFRA) conferisce all’Environmental Protection Agency l’autorità di regolamentare la commercializzazione dei pesticidi e degli erbicidi.18 Questi possono essere immessi sul mercato solamente previa autorizzazione dell’agenzia,19 che concede la registrazione alle sostanze che, oltre ad essere di provata efficacia, non provochino danni irragionevoli all’ambiente quando utilizzate in maniera non anomala.20
16
Istituita il 31 ottobre 1985 (Federal register, Vol.50, p.47174) nell’ambito del Federal Coordinating Council for Science, Engineering and Technology.
17
Vedasi: Rebecca M. Bratspies, “Is Anyone Regulating? The Curious State of GMO Governance in the United States”, Vermont Law Review, 2013, pp.923-956. Cfr. anche: Maria Lee-Muramoto, “Reforming the 'Uncoordinated' Framework for Regulation of Biotechnology”, Drake Journal of Agricultural Law, 2012, pp.311-368.
18
US Code, Titolo 7, Sezione 136.
19 I pesticidi sono definiti come sostanze aventi la funzione di prevenire, distruggere,
repellere e mitigare gli organismi nocivi; tale definizione include i diserbanti e i defolianti. Cfr. US Code, Titolo 7, Sezione 136 (u): “The term “pesticide” means (1) any substance or
mixture of substances intended for preventing, destroying, repelling, or mitigating any pest, (2) any substance or mixture of substances intended for use as a plant regulator, defoliant, or desiccant, and (3) any nitrogen stabilizer (…)”.
20
US Code, Titolo 7, Sezione 136 a (c)(5): “The Administrator shall register a pesticide if
(…) (c) it will perform its intended function without unreasonable adverse effects on the environment; and (c) when used in accordance with widespread and commonly recognized practice it will not generally cause unreasonable adverse effects on the environment.
15 Il Coordinated Framework stabilisce che le previsioni contenute nel FIFRA e nel Toxic Substances Control Act, riguardanti le sostanze chimiche, vanno applicate anche alle varietà di piante GM in grado di produrre pesticidi e attribuisce all’EPA l’autorità di regolamentare questi organismi sulla base delle disposizioni già esistenti.21 I vegetali GM dotati di tratti pesticidi, dunque, possono essere commercializzati solo previa autorizzazione dell’EPA.22
Le varietà dotate di tratti pesticidi sviluppate fino ad oggi e messe in commercio sono state tutte ottenute mediante l’inserzione di frammenti del genoma del bacillus thuringiensis nel loro DNA e, come parte della procedura di registrazione di queste piante “BT”, l’agenzia stabilisce delle restrizioni al loro impiego: tali OGM possono essere coltivati solamente a condizione che una certa porzione del terreno agricolo venga destinata alle cosiddette “aree rifugio”, zone in cui devono crescere le varietà non in grado di produrre pesticidi. Ciò dovrebbe servire a ridurre la pressione selettiva sugli organismi nocivi e così a prevenire, almeno in teoria, l’emergere e il diffondersi della resistenza alla tossina secreta dagli OGM. In ogni caso, tali misure di salvaguardia non si sono dimostrate molto efficaci.23
Infine, in base all’FFDCA, l’EPA regolamenta anche la presenza dei residui di pesticidi negli alimenti, determinando i livelli di tolleranza consentiti.24
21
Cfr. Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology, cit., Fed. Reg., Vol.51, p.23313: “Specifically, EPA reviews and may register pesticide products under the Federal
Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act (FIFRA), and reviews chemical substances (except those used as pesticides, foods, food additives, cosmetics, drugs, and medical devices) under the Toxic Substances Control Act (TSCA). EPA's Office of Pesticides and Toxic Substances (OPTS) is responsible for implementing both FIFRA and TSCA.”
22 Vedasi: Helle Tegner Anker; Margaret Rosso Grossman, “Authorization of genetically
modified organisms: precaution in the US and EC law”, European Food and Feed Law Review, 2009, pp.3-22.
23 Cfr. Jerry D. Ericsson; Alida F. Janmaat; Carl Lowenberger; Judith H. Myers, “Is
decreased generalized immunity a cost of Bt resistance in cabbage loopers Trichoplusia ni?”, Journal of Invertebrate Pathology, 2009, pp.61-67.
16 Tuttavia le piante BT sono esentate da queste disposizioni dal momento che le sostanze che emettono non sono considerate dannose per l’uomo.25
1.2.3. Competenze dell’USDA
Fra i compiti dello US Department of Agriculture vi è quello di impedire la diffusione delle piante potenzialmente infestanti e dei parassiti nocivi per l’agricoltura; in tale ottica, il ministero è responsabile per la regolazione dell’import, dell’export, del movimento all’interno degli Stati Uniti e del commercio interstatale di tali organismi e dei prodotti che potrebbero contenerne.26 Tale potestà regolamentare in passato discendeva dal Federal Plant Quarantine Act del 1912 e dal Federal Plant Pest Act del 1957, oggi sostituiti dal Plant Protection Act del 2000.27
Il Coordinated Framework del 1986, facendo riferimento alle prime due leggi, estende il potere regolamentare dell’USDA ai “plant pests” (espressione che ricomprende tutti gli organismi nocivi per le coltivazioni)28 realizzati con l’ingegneria genetica e a tutte le piante
25
Vedasi: Code of Federal Regulations, Titolo 40, Sezione 180.1155 - Bacillus thuringiensis subspecies Kurstaki CryIA(c) and the genetic material necessary for its production in all plants; exemption from the requirement of a tolerance.
26
Titolo 7, Sezione 7701 dello US Code: “Congress finds that- (1) the detection, control,
eradication, suppression, prevention, or retardation of the spread of plant pests or noxious weeds is necessary for the protection of the agriculture, environment, and economy of the United States; (2) biological control is often a desirable, low-risk means of ridding crops and other plants of plant pests and noxious weeds, and its use should be facilitated by the Department of Agriculture, other Federal agencies, and States whenever feasible;(3) it is the responsibility of the Secretary to facilitate exports, imports, and interstate commerce in agricultural products and other commodities that pose a risk of harboring plant pests or noxious weeds in ways that will reduce, to the extent practicable, as determined by the Secretary, the risk of dissemination of plant pests or noxious weeds;(…)”.
27
Codificato nello US Code al Titolo 7, Sezioni 7701 e ss..
28 La definizione di “plant pest” è molto ampia. Vedasi: Code of federal regulations, Titolo
7 (Agriculture), Parte 340.1: “Any living stage (including active and dormant forms) of
insects, mites, nematodes, slugs, snails, protozoa, or other invertebrate animals, bacteria, fungi, other parasitic plants or reproductive parts thereof; viruses; or any organisms similar to or allied with any of the foregoing; or any infectious agents or substances, which can directly or indirectly injure or cause disease or damage in or to any plants or parts thereof, or any processed, manufactured, or other products of plants.”
17 geneticamente modificate che possano rappresentare un potenziale rischio per l’agricoltura.29 Come già detto, le piante GM in grado di secernere pesticidi ricadono invece sotto l’autorità dell’EPA.30 L’USDA, dunque, ha il compito di disciplinare il movimento e il commercio interstatale nonché l’importazione e l’esportazione delle piante geneticamente modificate.
In base alla sezione 340.1 del titolo 7 del Code of federal regulations,31 le varietà GM ottenute utilizzando come donatore di materiale genetico o come vettore un organismo rientrante nell’elenco dei plant pests di cui al titolo 7 sezione 340.2 del CFR sono considerate “regulated articles” e possono essere impiegate in ambito agricolo solamente con l’autorizzazione dell’APHIS, un’agenzia dell’USDA.
La maggior parte degli organismi geneticamente modificati oggi in commercio ricadono nell’ambito della categoria dei “regulated articles”, essendo stati realizzati impiegando come vettore l’agrobacterium
tumefaciens, una specie considerata plant pest. Le varietà GM più diffuse,
tuttavia, sono soggette a regole meno rigide rispetto a quelle previste
29
Cfr. Coordinated Framework, cit., pp.23342 e 23343: “(…) USDA has regulatory
authority over the movement into or within and through the United States of plants, plant products, plant pests, and any product or article which may contain a plant pest at the time of movement. These articles are regulated in order to prevent the introduction, spread, or establishment of plant pests new to or not widely prevalent in the United States. (…)The FPPA and PQA are applicable to the movement of plants, plant products, and other articles and plant pests developed through genetic engineering if such plants, plant products, other articles, or plant pests present a risk of plant pest introduction, spread, or establishment. Under the authority granted by the FPPA and PQA, USDA is proposing new regulations which would impose restrictions on the introduction of organisms and products altered or produced through genetic engineering which are plant pests or which there is reason to believe are plant pests. In accordance with the provisions of the FPPA and PQA. USDA must determine the plant pest status of plants, plant products or articles to be moved into or within or through the United States.”.
30
Cfr. il paragrafo 1.2.2..
31 Code of Federal Regulations, Titolo 7 (Agriculture), sezione 340.1: “Regulated article.
Any organism which has been altered or produced through genetic engineering, if the donor organism, recipient organism, or vector or vector agent belongs to any genera or taxa designated in §340.2 and meets the definition of plant pest. (…)”.
18 dalla disciplina generale:32 esse infatti possono essere trasportate e coltivate senza bisogno di un permesso esplicito dell’APHIS, semplicemente notificando con un certo anticipo all’agenzia l’attività che si intende svolgere e le precauzioni approntate in relazione ad essa. Ciò in virtù della sezione 340.3 titolo 7 CFR, emanata dall’USDA nel 1993,33 in base alla quale l’APHIS può stabilire che una varietà GM, pur essendo classificata come “regulated article”, possa essere impiegata in agricoltura senza autorizzazione, purché ci si attenga ai protocolli di sicurezza e si provveda alla notifica.34 Questa procedura semplificata, inizialmente introdotta per 6 vegetali transgenici, venne a più riprese estesa a decine e decine di varietà geneticamente modificate, con un allentamento progressivo della rigidità nei controlli.35
Un OGM, invece, è considerato “non regulated article” - e dunque non è necessaria l’autorizzazione preventiva dell’APHIS per introdurlo nell’ambiente - se si tratta di una varietà transgenica ottenuta con l’impiego di uno strumento meccanico, come ad esempio la cosiddetta
gene gun, e i cui geni “nuovi" non appartengano a organismi considerati plant pests.
Inoltre, stando all’orientamento assunto dall’USDA nei confronti degli organismi realizzati con le tecniche di genome editing, una nuova varietà vegetale è considerata non regulated article anche qualora sia stata
32 Per approfondire l’argomento, può risultare interessante la lettura di: Gregory N.
Mandel, “Toward Rational Regulation of Genetically Modified Food”, Santa Clara Journal of International Law, 2006, pp.21-59, in particolare, p.30 e ss..
33 Federal Register, Vol.58, 1993, p.17056. 34
Sezione 340.3 titolo 7 CFR: “APHIS may issue guidelines regarding scientific procedures,
practices, or protocols which it has found acceptable in making various determinations under the regulations. (…)
(a) General. Certain regulated articles may be introduced without a permit, provided that the introduction is in compliance with the requirements of this section. Any other introduction of regulated articles require a permit under § 340.4, with the exception of introductions that are conditionally exempt from permit requirements under § 340.2(b) of this part.”.
35
Vedasi: Thomas Bernauer, “Genes, Trade, and Regulation. The seeds of conflict in food biotechnology”, Princeton University Press, 2003 (v., in particolare, p.56).
19 ottenuta per mezzo di un vettore biologico ricompreso nell’elenco dei
plant pests purché alla fine del processo non vi siano tracce di materiale
genetico di altre specie nel suo DNA. Per un approfondimento su questa novità nel panorama regolatorio si rinvia alla parte su genome editing e APHIS.36
1.2.4. Competenze della FDA
La Food and Drug Administration, agenzia del Department of Health and Human Services (il ministero della salute statunitense), è l’ente responsabile per la sicurezza dei farmaci e dei cibi destinati all’alimentazione umana e animale - con l’eccezione di carne e pollame, sottoposti all’autorità dell’USDA. Il Federal Food, Drug, and Cosmetic Act37 (FFDCA) del 1938 - emendato numerose volte e codificato nello U.S. Code - attribuisce alla FDA il compito di regolamentare la dicitura delle etichette alimentari e di sovrintendere alla salubrità dei cibi, impedendone l’adulterazione. In questo ambito, secondo quanto stabilito nell’announcement of policy del 1986, le disposizioni valide per gli alimenti prodotti con le tecniche tradizionali si applicano indistintamente anche a quelli realizzati con l’apporto dell’ingegneria genetica.38
Al fine di dettagliare le indicazioni del Coordinated Framework in merito ai cibi derivanti dalle piante geneticamente modificate, nel 1992 venne rilasciato dalla FDA uno statement of policy intitolato Foods derived from new plant varieties.39 In tale documento il governo ribadisce l’idea che non sussista alcuna differenza significativa fra gli alimenti bioingegnerizzati e i loro corrispettivi tradizionali e conferma la scelta di non sottoporre
36
Paragrafo 1.3.3..
37
Il Federal Food, Drug, and Cosmetic Act è codificato nel Capitolo 9 del Titolo 21 dello United States Code.
38
Vedasi il paragrafo 1.2.1..
39
FDA, Statement of Policy: Foods Derived from new plant varieties, Federal Register, Vol.57, 1992, p.22984.
20 quest’ultimi a regole diverse da quelle generali. Nel far ciò, richiama esplicitamente il concetto di “equivalenza sostanziale”40 illustrato dall’OCSE nel report Safety evaluation of foods derived by modern
biotechnology: concepts and principles,41 ancora in corso di stesura al momento della pubblicazione dello statement of policy, e cita i principi di sicurezza alimentare adottati dall’OMS.
La ratio su cui si fonda la politica della FDA in materia di cibi prodotti mediante l’impiego dell’ingegneria genetica è che le sostanze – ad es.: proteine, olii, grassi, carboidrati – che li compongono sono le stesse, o sono “sostanzialmente simili”, e presenti in livelli generalmente comparabili, rispetto a quelle contenute negli alimenti ottenuti attraverso i procedimenti tradizionali.42
Essendo improbabile che gli alimenti geneticamente modificati possano rappresentare una minaccia per la salute, essi non sono sottoposti alle nome sugli additivi alimentari, ma vengono considerati, in linea generale, come sicuri (GRAS) alla stregua dei cibi “normali”.43 Nella rara ipotesi in cui
40 Ibidem, p.22992: “The scientific concepts described in this guidance section are
consistent with the concepts of substantial equivalence of new foods discussed in a document under development by the Group of National Experts on Safety in Biotechnology of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). This guidance section is also consistent with the principles for food safety assessment discussed in the Report of a Joint Food and Agriculture Organization/World Health Organization Consultation (Ref. 6).”.
41
OECD, “Safety Evaluation of Foods Derived by Modern Biotechnology: Concepts and
Principles”, report, 1993.
42 FDA, Statement of Policy: Foods Derived from new plant varieties, cit., p.22984: “(…)
the substances expected to become components of food as a result of genetic modification of a plant will be the same as or substantially similar to substances commonly found in food, such as proteins, fats and oils, and carbohydrates”.
43
Ibidem, p.22990: “With respect to transferred genetic material (nucleic acids), generally
FDA does not anticipate that transferred genetic material would itself be subject to food additive regulation. Nucleic acids are present in the cells of every living organism, including every plant and animal used for food by humans or animals, and do not raise a safety concern as a component of food. In regulatory terms, such material is presumed to be GRAS. (…) FDA expects that the intended expression product or products present in foods derived from new plant varieties will typically be proteins or substances produced by the action of protein enzymes, such as carbohydrates, and fats and oils. When the substance present in the food is one that is already present at generally comparable or greater levels in currently consumed foods, there is unlikely to be a safety question
21 un prodotto contenga una sostanza, ad esempio una proteina, che differisce sostanzialmente nella composizione, nella struttura o nella funzione da quelle presenti negli alimenti privi di OGM, tale sostanza potrebbe non essere considerata GRAS ed essere pertanto soggetta alle disposizioni sugli additivi alimentari.44
1.2.5. Autorità della FDA e regolamentazione dell’etichettatura degli alimenti modificati geneticamente
La disciplina generale in materia di etichettatura posta dallo FFDCA stabilisce che un “food”,45 termine che comprende sia i prodotti destinati all’alimentazione umana che i mangimi, è “misbranded” – e dunque la sua immissione nel commercio interstatale è proibita46 - qualora esso risulti etichettato in maniera falsa oppure ingannevole.47
sufficient to call into question the presumed GRAS status of such naturally occurring substances and thus warrant formal premarket review and approval by FDA. Likewise, minor variations in molecular structure that do not affect safety would not ordinarily affect the GRAS status of the substances and, thus, would not ordinarily require regulation of the substance as a food additive”.
44
Ivi: “It is possible, however, that the intended expression product in a food could be a
protein, carbohydrate, fat or oil, or other substance that differs significantly in structure, function, or composition from substances found currently in food. Such substances may not be GRAS and may require regulation as a food additive.”. Vale la pena far presente
che spetta al produttore valutare se un additivo – o, in questo caso, un OGM - sia o meno GRAS. Cfr.: ibidem p.22989.
45
U.S. Code, Titolo 21, Sezione 321 (f): “The term “food” means (1) articles used for food
or drink for man or other animals, (2) chewing gum, and (3) articles used for components of any such article”.
46
U.S. Code, Titolo 21, Sezione 331: “The following acts and the causing thereof are
prohibited: (a) The introduction or delivery for introduction into interstate commerce of any food, drug, device, tobacco product, or cosmetic that is adulterated or misbranded.
(…)”.
47
U.S. Code, Titolo 21, Sezione 343 (a): “A food shall be deemed to be misbranded— (a)
False or misleading label If (1) its labeling is false or misleading in any particular, or (2) in the case of a food to which section 350 of this title applies, its advertising is false or misleading in a material respect or its labeling is in violation of section 350(b)(2) of this title.”.
22 L’ingannevolezza del label, in base allo U.S. Code, titolo 21, sezione 321 (n),48 è determinata non solo dalla presenza di elementi verbali o visivi che possano indurre a credere che la merce sia dotata di caratteristiche in realtà assenti, ma anche dall’omissione di “material informations”, cioè di informazioni significative alla luce di quanto affermato nell’etichetta o in relazione alle conseguenze derivanti dall’utilizzo del prodotto.
Per quanto riguarda gli alimenti geneticamente modificati, lo statement of
policy emanato nel 1992 dalla FDA – la cui autorità regolamentare, come
già detto, deriva dallo FFDCA - stabilisce che non vi è obbligo di segnalare nell’etichetta l’impiego delle biotecnologie. L’agenzia, infatti, ritiene che le nuove tecniche rappresentino una prosecuzione dei metodi tradizionali di selezione e rileva che non esistono informazioni che facciano supporre che gli organismi biotecnologici presentino differenze significative o uniformi rispetto agli altri, né che essi possano considerarsi una categoria di alimenti comportanti maggiori rischi.49
Alla luce di queste considerazioni, la FDA stabilisce che la tecnica mediante la quale è stata ottenuta una nuova varietà di pianta, incluso l’utilizzo delle tecnologie del DNA ricombinante, non costituisce una “material
48
21 U.S. Code § 321 (n): “If an article is alleged to be misbranded because the labeling or
advertising is misleading, then in determining whether the labeling or advertising is misleading there shall be taken into account (among other things) not only representations made or suggested by statement, word, design, device, or any combination thereof, but also the extent to which the labeling or advertising fails to reveal facts material in the light of such representations or material with respect to consequences which may result from the use of the article to which the labeling or advertising relates under the conditions of use prescribed in the labeling or advertising thereof or under such conditions of use as are customary or usual.”.
49 FDA, Statement of Policy: Foods Derived from new plant varieties, cit., p.22991: “To
date, FDA has not considered the methods used in the development of a new plant variety (such as hybridization, chemical or radiation- induced mutagenesis, protoplast fusion, embryo rescue, somaclonal variation, or any other method) to be material information within the meaning of section 201(n) of the act (21 U.S.C. 321(n)). As discussed above, FDA believes that the new techniques are extensions at the molecular level of traditional methods and will be used to achieve the same goals as pursued with traditional plant breeding. The agency is not aware of any information showing that foods derived by these new methods differ from other foods in any meaningful or uniform way, or that, as a class, foods developed by the new techniques present any different or greater safety concern than foods developed by traditional plant breeding.”.
23
information”secondo la definizione del 21 U.S. Code 321 (n) e che perciò non è obbligatorio rivelarla nel label.50 La modificazione genetica degli alimenti viene dunque classificata come un fatto non rilevante ai fini della segnalazione in etichetta.
La legittimità di tale disposizione fu contestata dinnanzi alla District Court del District of Columbia,51 la quale, nel 2000, confermò la validità dello
statement of policy emanato dalla FDA: la corte prese per buone le
valutazioni di natura fattuale contenute nel documento, secondo cui le biotecnologie non comportano una alterazione significativa del cibo, e dunque ritenne che non sussistessero basi legali per imporre nel label l’indicazione della presenza di ingredienti geneticamente modificati.52
Pur escludendo l’obbligatorietà della disclosure, la FDA consente di inserire in etichetta una segnalazione volontaria finalizzata a rimarcare o a negare l’utilizzo delle moderne biotecnologie nella produzione di un alimento. Al fine di aiutare l’industria del settore ad avvalersi di questa facoltà, la Food and Drug Administration pubblicò all’inizio del 2001 una bozza di linee guida53 nella quale sono riportati diversi esempi di diciture cui i produttori possono far riferimento per evitare che l’etichetta risulti falsa o ingannevole, e dunque misbranded.
50
Ivi: “For this reason, the agency does not believe that the method of development of a new plant variety (including the use of new techniques including recombinant DNA techniques) is normally material information within the meaning of 21 U.S.C. 321(n) and would not usually be required to be disclosed in labeling for the food.”.
51
Alliance for Bio-Integrity v. Shalala, 116 F. Supp. 2d 166 (D.D.C. 2000).
52
Si veda, in proposito: Fred Degnan, “Biotechnology and the Food Label” in Paul Weirich (cur.), “Labeling genetically modified food: the philosophical and legal debate”, Oxford University Press, 2007, p.26.
53
FDA, “Draft Guidance for Industry: Voluntary Labeling Indicating Whether Foods Have or Have Not Been Developed Using Bioengineering”, bozza, 2001.
24 L’approccio della FDA – rimasto invariato fino all’ultima versione delle linee guida, resa pubblica nel 201554 - è quello di avallare le formule che contengono un riferimento esplicito all’ingegneria genetica o alla biotecnologia,55 come “Not bioengineered” o “Not genetically engineered”. Al contrario, le indicazioni “Not genetically modified” e “GMO free” sono considerate tecnicamente inesatte a meno che non siano accompagnate da un richiamo alla bioengineering technology – correttamente presente, ad esempio, nella formulazione “Not genetically modified through the use
of modern biotechnology”-. Il termine “modified”, infatti, viene ritenuto
eccessivamente generico, tale da includere differenti tecniche di alterazione del genoma, ivi inclusi i sistemi tradizionali di ibridazione o selezione attraverso i quali è stata ottenuta la quasi totalità dei vegetali oggi destinati al consumo alimentare.56 Inoltre, dal momento che per la FDA l’impiego delle biotecnologie di per sé non trasforma la pianta in un organismo significativamente differente, l’agenzia considera fuorvianti anche diciture corrette, come “not bioengineered”, nel caso in cui il label affermi, o in qualche modo suggerisca, che tale prodotto sia superiore
54
Voluntary Labeling Indicating Whether Foods Have or Have Not Been Derived From Genetically Engineered Plants; Guidance For Industry; Availability, Federal Register, Vol.80, 2015, pp.73194-73198.
55
Per un approfondimento sul tema della definizione giuridica di OGM, in ambito europeo e statunitense, vedasi Sirsi Eleonora, “Note sulla definizione giuridica di OGM e sulle cd New Breeding Techniques in occasione dell’Audizione della 9° Commissione (Agricoltura e Produzione alimentare) del Senato del 13 luglio 2016”, all’indirizzo https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/documento_e vento_procedura_commissione/files/000/004/418/Prof.ssa_SIRSI_DA_PUBBLICARE.pdf
56
FDA, “Draft Guidance for Industry: Voluntary Labeling Indicating Whether Foods Have or Have Not Been Developed Using Bioengineering”, bozza, 2001, p.11: “Terms like “not
genetically modified” and “GM0 free,” that include the word “modified” are not technically accurate unless they are clearly in a context that refers to bioengineering technology. “Genetic modification” means the alteration of the genotype of a plant using any technique, new or traditional. “Modification” has a broad context that means the alteration in the composition of food that results from adding, deleting, or changing hereditary traits, irrespective of the method. Modifications may be minor, such as a single mutation that affects one gene, or major alterations of genetic material that affect many genes. Most, if not all, cultivated food crops have been genetically modified. Data indicate that consumers do not have a good understanding that essentially all food crops have been genetically modified and that bioengineering technology is only one of a number of technologies used to genetically modify crops.”.
25 rispetto al suo corrispettivo biotecnologico, ad esempio perché “di qualità superiore” o più sicuro.57
In conclusione, con riguardo alle norme sull’etichettatura, gli alimenti contenenti organismi geneticamente modificati sono in tutto e per tutto soggetti alla disciplina generale presente nello U.S. Code - ove è codificata la FFDCA con i numerosi emendamenti succedutisi nel tempo - e nei regolamenti emanati dalla FDA, codificati nel Code of Federal Regulations. Per una disamina di ulteriori profili inerenti la normativa generale in materia di etichette alimentari si rinvia alla parte sulla express
preemption.58
1.3. Una rivoluzione tecnologica: il genome editing e i nuovi OGM
1.3.1. Cos’è il genome editing
Negli ultimi dieci anni, i progressi compiuti dalla scienza nello studio del genoma hanno consentito lo sviluppo e la rapida diffusione di una serie di tecnologie di ingegneria genetica che hanno reso possibile apportare al DNA modifiche talmente precise da coinvolgere solamente un numero ristretto di basi in loci genici preventivamente determinati.
Fra le numerose potenzialità insite in queste tecniche - dette di “genome
editing” - riveste un’importanza di primo piano dal punto di vista
economico la possibilità di impiegare le nuove conoscenze nel campo della genomica in combinazione con l’esattezza chirurgica delle più moderne
57
Ibidem, p.13: “A statement that a food was not bioengineered or does not contain
bioengineered ingredients may be misleading if it implies that the labeled food is superior to foods that are not so labeled. that are not so labeled. FDA has concluded that the use or absence of use of bioengineering in the production of a food or ingredient does not, in and of itself, mean that there is a material difference in the food. Therefore, a label statement that expresses or implies that a food is superior (e.g., safer or of higher quality) because it is not bioengineered would be misleading.”.
26 biotecnologie per realizzare modifiche genetiche senza l’apporto di transgeni.
Agli occhi dei soggetti economici interessati allo sviluppo di questo settore, la possibilità di realizzare prodotti potenzialmente indistinguibili dagli omologhi “naturali” sotto il profilo genetico, ma allo stesso tempo dotati artificialmente di tratti fenotipici vantaggiosi, potrebbe spalancare le porte ad un allentamento dei vincoli normativi che in alcune aree del mondo, in particolare nell’U.E., disciplinano in maniera stringente gli organismi geneticamente modificati. E il richiamo a un adeguamento, o meglio a una “razionalizzazione”, del quadro normativo europeo alla luce di questo mutamento nel paradigma tecnologico rappresenta ormai da qualche anno una costante sulle principali riviste scientifiche.59
Nel campo della ricerca sui vegetali destinati all’agricoltura, le nuove e più precise tecniche hanno ormai soppiantato i sistemi di manipolazione genetica impiegati fino a pochi anni fa, che comportavano l’inserimento di un gene di un’altra specie nel DNA della pianta ospite (transgenesi) tramite la gene gun (con cui ad esempio è stato prodotto il Mais Bt della Monsanto, Il Mon810) o utilizzando come vettore l’agrobacterium
tumefaciens, sistemi mediante i quali sono state realizzate a partire dagli
anni ’90 tutte le varietà vegetali geneticamente modificate attualmente in commercio.
La prima tecnica di ingegneria genetica utilizzata per ottenere mutazioni sito specifiche nel DNA delle piante è stata la ODM
(oligonucleotide-directed mutagenesis), che prevede la sintetizzazione chimica di brevi
catene di nucleotidi (oligonucleotidi) che inducono la mutazione di parti
59
A titolo di esempio, si vedano: Huw D. Jones, “Regulatory uncertainty over genome editing”, Nature Plants, 2015, Articolo n.14011, in particolare p.3; oppure Didier Breyer et al., “Genetic modification through oligonucleotide-mediated mutagenesis. A GMO regulatory challenge?”, Environmental Biosafety Research, 2009, pp.57-64. Vedasi anche: Thorben Sprink et al., “Regulatory hurdles for genome editing: process- vs. product-based approaches in different regulatory contexts”, Plant Cell Reports, 2016, p.1500, in particolare.
27 specifiche del DNA. Mediante una tecnologia ODM, la “genoplasty”, è stata prodotta da un’azienda di San Diego, la Cibus, una varietà di colza dotata di una resistenza agli erbicidi del gruppo chimico delle sulfaniluree che nel 2017 verrà introdotta sul mercato canadese e diverrà così il primo prodotto agricolo geneticamente modificato ma non transgenico ad essere messo in commercio.
Le tecniche di genome editing più recenti, invece, prevedono la realizzazione in vitro di nucleàsi, enzimi in grado di tagliare i due filamenti del DNA (DSB, double-strand break) in punti ben definiti. Al fine di manipolare il genoma delle piante, vengono ingegnerizzate diverse tipologie di “forbici molecolari”, rientranti in quattro categorie: meganucleasi, ZFN (zinc finger nucleases), TALEN (transcription
activator-like effector-based nucleases), CRISPR-Cas9 (Clustered regularly interspaced short palindromic repeats).
Alla nucleasi viene inoltre legata una proteina che funge da guida - con l’eccezione del CRISPR, cui viene associata una molecola di RNA - affinché, all’interno della cellula bersaglio, la forbice molecolare giunga a contatto del locus genico prescelto per la modifica.
In corrispondenza del sito stabilito, l’enzima biotecnologico effettua uno o più doppi-tagli nel DNA. Queste aperture, successivamente, vengono riparate dalla cellula ricongiungendo segmenti omologhi di DNA (HR,
homologous recombination) o segmenti non omologhi (NHEJ, nonhomologous end-joining). Qualora la riparazione sia di tipo NHEJ,
questa porta frequentemente all’insorgenza di mutazioni non intenzionali, che comunque risultano indistinguibili da quelle che possono aver luogo naturalmente.
Con l’avvento del genome editing, quindi, si dispiega un amplissimo ventaglio di opportunità per lo sviluppo di organismi geneticamente
28 modificati:60 a seconda di come la nucleasi è stata progettata, questa può essere utilizzata per eliminare, introdurre o sostituire specifiche sequenze di basi, oppure per silenziare (gene knockdown) o inibire (gene knockout) l’espressione di uno o più geni.
Con il genome editing è dunque possibile eseguire una grande varietà di operazioni, ivi compreso l’inserimento nell’ospite di geni appartenenti a un’altra specie – il che porta alla realizzazione di un organismo transgenico. Nonostante ciò, la ricerca in questo campo, specialmente per quanto riguarda i vegetali destinati alla commercializzazione, è sostanzialmente finalizzata alla produzione di organismi che siano geneticamente indistinguibili da quelli “naturali”, quali possono essere, ad esempio, delle piante ottenute con la cisgenesi - cioè con l’inserimento di materiale genetico proveniente dalla medesima specie - o modificate esclusivamente tramite l’eliminazione di alcune basi dal loro DNA, oppure, ancora, ottenute con l’induzione di mutazioni di piccola entità, simili a quelle che hanno luogo naturalmente.
Il più promettente fra i nuovi sistemi di genome editing è quello che sfrutta il meccanismo CRISPR-Cas,61 che in natura rappresenta una sorta di primitivo sistema immunitario mediante il quale gli organismi procarioti immagazzinano nel proprio DNA frammenti del patrimonio genetico degli organismi aggressori - distanziato dal resto del codice genetico da sequenze di basi che fungono da “spaziatori” (CRISPR) - per poi utilizzare questa “biblioteca” genica in modo da riconoscere e tagliare, mediante le nucleasi Cas, il DNA plasmidico o fagico che riesce a introdursi nella cellula. Fra le Cas individuate in natura, la nucleasi considerata più efficace per le operazioni di modifica del DNA è la proteina Cas9 (CRISPR associated
60 Joseph F. Petolino, “Editing Plant Genomes: a new era of crop improvement”, Plant
Biotechnology Journal, 2016, pp. 435–436.
61
Emmanuelle Charpentier; Pierre Kaldy, “L’enzima che rivoluziona la genetica”, Le Scienze, 1 aprile 2016.
29 protein 9), presente in alcuni batteri quali lo Streptococcus pyogenes. A differenza dalle altre nucleasi utilizzate per il genome editing, la Cas9 viene guidata su un determinato locus genico da una molecola di RNA ed effettua tagli nei punti prescelti sulla base della complementarità del DNA bersaglio con l’RNA-guida.
Sulle piante, le operazioni di genome editing con Crispr-Cas9 vengono solitamente effettuate utilizzando l’agrobacterium tumefaciens, un batterio che in natura infetta le cellule vegetali introducendovi un plasmide contenente un frammento di DNA che induce lo sviluppo di tumori. Questo parassita viene modificato dai genetisti in modo tale da far sì che esso inserisca nella cellula bersaglio un plasmide dotato di un gene per la codifica della proteina Cas9, acciocché questa sia prodotta all’interno dell’organismo bersaglio stesso.
Questo procedimento può comportare l’inclusione accidentale di frammenti del patrimonio genetico dell’agrobacterium in quello della pianta; inoltre, anche nel caso non venga impiegato il vettore batterico, può accadere che ad essere inglobato nel DNA del vegetale siano parti del gene per la codifica dell’enzima Cas9.
Nel 2015 un gruppo di scienziati sud coreani ha affermato in una pubblicazione su Nature Biotechnology62 di aver sviluppato una tecnica in grado di superare questi inconvenienti: secondo i ricercatori, il rischio che avvenga una transgenesi indesiderata può essere ridotto al minimo se la nucleasi Cas9, anziché essere codificata da un plasmide all’interno dell’organismo bersaglio, viene pre-assemblata assieme all’RNA-guida e direttamente introdotta nella pianta bersaglio con l’impiego di solventi. Stando all’articolo pubblicato dal team di genetisti, la portata rivoluzionaria della scoperta consisterebbe nell’aver reso possibile
62 Je Wook Woo; Jungeun Kim; Soon Il Kwon; Claudia Corvalán; Seung Woo Cho;
Hyeran Kim; Sang-Gyu Kim; Sang-Tae Kim; Sunghwa Choe; Jin-Soo Kim, “Dna-free genome editing in plants with preassembled CRISPR-Cas9 ribonucleoproteins”, Nature Biotechnology, 2015, pp.1162-1164.
30 ottenere con la tecnica Crispr-Cas9 piante dotate di modifiche non distinguibili, a seguito di un esame del DNA, dalle mutazioni che hanno luogo in natura, il che potrebbe consentire di “esentare” tali vegetali dalle normative sugli OGM vigenti in alcuni paesi.63
1.3.2. Nuove varietà di piante e impatto sulla disciplina della UE in materia di OGM
Il riferimento è chiaramente al complesso di regole che disciplinano gli alimenti OGM nell’Unione Europea. Improntata a un approccio
process-based, la definizione giuridica di organismo geneticamente modificato
sembrerebbe includere anche gli organismi realizzati con le nuove tecniche, per lo meno alla luce di una interpretazione letterale della disposizione: “"organismo geneticamente modificato (OGM)", un
organismo, diverso da un essere umano, il cui materiale genetico è stato modificato in modo diverso da quanto avviene in natura con l'accoppiamento e/o la ricombinazione genetica naturale.”.64
Ciononostante, le lettere inviate da Cibus a partire dal 2011 agli organi competenti di alcuni stati membri dell’U.E. per domandare delucidazioni circa lo status o meno di OGM della sua colza ODM resistente agli erbicidi ha aperto un dibattito in merito all’applicabilità o meno di questa
63
Ibidem, pp.1162 e 1164: “It remains unclear whether genome-edited plants will be
regulated by genetically modified organism (GMO) legislation in the EU and other regions. Programmable nucleases induce small insertions and deletions (indels) or substitutions at chromosomal target sites that are indistinguishable from naturally occurring genetic variation. However, mutated plants might be considered GMOs by regulatory authorities in certain countries, which could reduce the potentially widespread use of programmable nucleases in plant biotechnology and agriculture. For example, when A. tumefaciens is used as a delivery vector, the resulting genome-edited plants contain foreign DNA sequences, including those that encode the programmable nucleases, in the host genome.”
(…)
“Because no recombinant DNA is used in this process, the resulting genome-edited plants might be exempt from current GMO regulations, paving the way for the widespread use of RNA-guided genome editing in plant biotechnology and agriculture.”
64
Art.2 (2) della direttiva 2001/18 CE. L’art2(b) della direttiva 2009/41 CE contiene una definizione identica di MGM, microrganismo geneticamente modificato.
31 definizione ai prodotti realizzati con il genome editing.65 Diverse istituzioni - quali la BVL tedesca, la britannica DEFRA, e il Gentekniknämnden svedese - hanno negato che la colza ODM, realizzata senza l’impiego di transgeni, possa considerarsi un OGM; in senso opposto, si sono espressi altri organi, quali l’Agenzia federale tedesca per la protezione della natura e numerose organizzazioni non governative. D’altro canto, le istituzioni scientifiche europee chiamate dalla Commissione a fornire assistenza tecnico-scientifica sulla materia - in particolare EFSA e EASAC - ritengono che i prodotti realizzati senza l’impiego di geni di altre specie non debbano rientrare nella definizione di OGM e invitano a chiarire ed eventualmente ad adeguare sul punto la normativa comunitaria.66
Ad oggi, si attende che la Commissione Europea o la Corte di Giustizia dell’Unione Europea forniscano una interpretazione autentica.
1.3.3. Nuove varietà di piante e linea regolamentare adottata dall’APHIS
Un modello normativo apprezzato dagli attori operanti nel settore delle biotecnologie per l’agroalimentare è quello vigente negli Stati Uniti, dove, come già visto,67 gli organismi frutto dell’ingegneria genetica non vengono in quanto tali sottoposti a vincoli particolari, ma sono soggetti alle stesse norme che regolano l’immissione sul mercato di qualsiasi altra pianta destinata all’agricoltura. La competenza in materia è suddivisa fra FDA, EPA e APHIS, un’agenzia dell’USDA.
65 Sul dibattito europeo sviluppatosi a partire dalle lettere inviate dalla Cibus, vedasi:
Thorben Sprink et al., “Regulatory hurdles for genome editing: process- vs. product-based approaches in different regulatory contexts”, Plant Cell Reports, 2016, pp.1493-1506, cit..
66 Cfr.: EASAC (European Academies’ Science Advisory Council), “New breeding
techniques”, [Dichiarazione], 13 luglio 2015. Consultabile all’indirizzo: http://www.easac.eu/fileadmin/PDF_s/reports_statements/Easac_14_NBT.pdf e EFSA (European Food Safety Authority), “Scientific opinion addressing the safety assessment of plants developed through cisgenesis and intragenesis”, EFSA Journal, 2012. Consultabile all’indirizzo: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.2903/j.efsa.2012.2561/epdf
32 La FDA ha competenza sulla sicurezza degli alimenti, con particolare riferimento alla loro adulterazione o alla presenza di additivi, e considera le piante e i prodotti alimentari OGM come sicuri (GRAS) in quanto equivalenti a quelli non modificati.
L’EPA sovraintende all’impiego dei pesticidi e si occupa degli OGM che abbiano la capacità di emettere sostanze pesticide.
Infine, come già visto, gli OGM realizzati utilizzando come donatore di materiale genetico o come vettore un organismo rientrante nell’elenco dei
plant pests68 sono considerati “regulated articles”,69 cioè possono essere immessi nell’ambiente solo a seguito dell’autorizzazione dell’APHIS.
In anni recenti, diverse società ed enti hanno sottoposto al ministero dell’agricoltura statunitense delle domande formali in merito allo status legale delle piante ottenute mediante l’utilizzo delle tecniche di genome
editing. Esaminando il complesso delle risposte fornite dall’APHIS,70 si può individuare un criterio generale secondo il quale i vegetali realizzati col
genome editing non vengono considerati regulated articles a meno che tali
organismi non siano il risultato dell’inserzione del DNA di altre specie. Quando invece i prodotti sono transgenici, viene valutato caso per caso se le loro caratteristiche siano tali da far scattare il controllo di uno degli enti preposti: per esempio, un organismo modificato in modo tale da produrre una tossina pesticida verrà posto sotto esame dall’EPA.
Inoltre, il ministero dell’agricoltura ritiene che questi prodotti di nuova concezione non debbano essere considerati regulated articles, anche qualora nelle operazioni di bioingegneria siano stati utilizzati dei plant
pests, a patto che le generazioni selezionate alla fine del processo non
68 Titolo 7 parte 340.2 del CFR. 69
Code of Federal Regulations, Titolo 7 (Agriculture), Parte 340.1.
70
Le lettere di risposta dell’APHIS possono essere consultate sul sito internet dell’agenzia. Per farsi un’idea complessiva di tali pareri, potrebbe risultare utile consultare un prospetto riassuntivo, come ad esempio quello contenuto nella tabella 3, p.515, in: Jeffey D.Walt, Kan Wang, Bing Yang, “The Regulatory Status of Genome-edited Crops”, Plant Biotechnol Journal, 2016, pp.510-518.
