«Il locale», sostiene S. Berry, «è diventato un termine polivalente, utiliz- zato per identificare persone, luoghi, istituzioni o pratiche culturali – o tutti questi elementi insieme, sottintendendo la loro coincidenza o intercambiabi- lità, che spesso non è però confermata nella pratica» (Berry, 2004, p. 82). Questa svolta locale si esprime prima di tutto attraverso la decentralizzazio- ne di funzioni amministrative e di governo nel tentativo di rendere la gover- nance più efficace.
Se discorsi sul decentramento avevano cominciato a diffondersi in Africa già a partire dagli anni ’70-’80 in chiave privatistica,2 negli anni ’90 si af-
2 Negli anni ’70 cominciano infatti ad essere evidenti i fallimenti degli stati centralizzati del
periodo post-indipendenza. Il decentramento dunque compare come una strategia finalizzata a ridurre la concentrazione amministrativa e la diseguaglianza tra aree urbane e rurali, in modo da razionalizzare le attività di governo e renderle più efficienti. L’idea era anche che il decentra- mento avrebbe portato ad una riduzione generale del ruolo dello stato, lasciando spazio alla
ferma un’idea di decentramento democratico sostenuta da organizzazioni in- ternazionali in paesi beneficiari di aiuti allo sviluppo.3 L’affermazione di
questa idea di decentramento era il risultato, da un lato, di dinamiche interne in molti paesi africani, in cui era in corso un’ondata di democratizzazione; dall’altro, di cambiamenti globali che avevano da poco visto la fine della guerra fredda e, con essa, la riduzione del sostegno ufficiale a regimi centra- lizzati e autoritari da parte dei paesi occidentali (Olowu e Wunsch, 2004). La good governance, che includeva anche riforme di decentramento ammini- strativo, è diventata prima una condizionalità degli aiuti allo sviluppo, e poi parte integrante nelle “partnership” tra donatori e i paesi riceventi (Crawford e Hartmann, 2008; Harrison, 2001; Abrahamsen, 2004). Tra i primi anni ’90 e la prima metà degli anni 2000, l’UNDP ha sostenuto programmi di decen- tralizzazione in cento paesi (UNDP, 2004), molti dei quali in Africa subsaha- riana (Olowu e Wunsch, 2004; Crawford e Hartmann, 2008), cosa che ha spinto C. Lentz a parlare di una vera e propria «dencentralization mania» (Lentz, 2006). Molte altre agenzie hanno sostenuto programmi del genere, che sono stati ben accolti o addirittura richiesti da governi preoccupati di mantenere inalterato il flusso di aiuti allo sviluppo (Esser, 2012).
Tuttavia, le riforme di decentramento sostenute da organizzazioni inter- nazionali sono state generalmente animate più dalla ricerca di efficacia ed efficienza amministrativa che da una reale volontà di devolvere potere poli- tico, inteso come la capacità di partecipare ai processi decisionali da parte di gruppi marginali (Samoff, 1990). Ad esempio, un rapporto sul decentramen- to in Africa preparato da Associates in Rural Development (ARD) Inc. per conto dell’agenzia statunitense di cooperazione internazionale USAID porta l’organizzazione di elezioni sub-nazionali e il trasferimento formale del po- tere di spesa a testimonianza della effettiva decentralizzazione politica e fi- scale, fermandosi dunque ad aspetti procedurali e tecnici senza mai guardare al trasferimento di fatto di poteri.4
“creatività sociale”, idea rafforzatasi poi negli anni ’80 con i Programmi di Aggiustamento Strut- turale. È in effetti solo negli anni ’90 che si comincia a parlare di decentramento democratico.
3 Benché simile a quella definita da Rondinelli, Nellis e Cheema (1983) come «devolu- tion», questa forma di decentramento è stata definita «decentramento amministrativo» da Joel
Samoff (1990) che ne ha sottolineato l’approccio problem-solving a questioni di efficacia ed efficienza delle funzioni di governo.
4 Associates in Rural Development (ARD) Inc. è stata coinvolta nella riforma della gover-
nance locale in Sud Sudan finanziata da USAID. L’impresa è stata assorbita dalla corporation Tetra Tech e dal 2011 opera sotto il nome di ARD Tetra Tech nel settore della governance della terra. Si veda il sito http://www.tetratech.com/en/international-development (15/10/2017).
L’approccio tecnicistico di queste riforme è stato accompagnato da una «tendenza comunitaria» (Darbon, 1998)5 che ha progressivamente posto al
centro della retorica sui processi di sviluppo e di sostegno alla partecipazione politica le cosiddette comunità locali, anziché gli individui (Otayek, 2007). Non diversamente da molti altri paesi africani, in Sud Sudan, l’identità locale è spesso espressa in termini etnici e primordiali a causa delle molteplici ere- dità (coloniale, di guerra, ecc.) che hanno provocato un’etnicizzazione della politica. L’idea di comunità locali riflette la concezione populista di un’entità non chiaramente definita, simile a quella descritta da Harrison nei discorsi della Banca Mondiale a proposito dei «poveri» (Harrison, 2004), che dà per scontata l’omogeneità e l’a-storicità di questi gruppi sociali e la- scia spazio alla tentazione di fare affidamento sulle strutture di governo loca- le pre-esistenti, variamente definite tradizionali o consuetudinarie. Questa tendenza a fare affidamento sulla sfera dei poteri tradizionali o consuetudi- nari ignora non soltanto la complessità interna delle cosiddette comunità lo- cali, ma anche i processi e le dinamiche che portano alla definizione e alla riproduzione dei confini di queste stesse comunità.
Ciò nonostante, a partire dagli anni 2000, le autorità tradizionali sono spesso state coinvolte in programmi di rafforzamento della governance loca- le negli “stati fragili” sulla base dell’idea che l’inclusione della “comunità” in un sistema di governance partecipativa potesse passare attraverso la tradi- zione.6 Questa inclusione è avvenuta nell’ambito di riforme di decentramen-
to, grazie alla convinzione che i capi locali potessero garantire un’alternativa sostenibile alla debolezza delle istituzioni statali (Lutz e Linder, 2004; Kyed, 2008). Come illustra Kyed nel caso del Mozambico, le autorità tradizionali sono spesso descritte nei documenti di policy in termini essenzialistici, come se esistessero indipendentemente da qualsiasi altra forma di autorità sociale e politica in quanto espressione di una comunità primordiale. Anche se questa definizione è stata ampiamente discussa e criticata dalla letteratura accade- mica (Bellagamba e Klute, 2008; Ranger, 1994; Mamdani, 1996; Ranger,
5 Darbon parla di «tendenza comunitaria» con un riferimento all’idea di gruppi titolari di
diritti collettivi sviluppatasi in Nord America negli anni ’70 come critica all’individualismo liberale, e caratterizzata dall’accesso a diritti individuali attraverso l’appartenenza a un grup- po. Questa idea, applicata all’Africa post-coloniale, ha portato l’identità etnica in primo piano come principale espressione di identità locale.
6 In realtà, questa «rinascita tradizionale», come è stata definita da Englebert (2002), era
cominciata già negli anni ’90, quando diversi stati africani (tra cui Sudafrica, Ghana, Botswa- na e Uganda) hanno cooptato le autorità tradizionali nei sistemi di governo locale invertendo la tendenza che le aveva per alcuni decenni descritte come residuo di un passato pre-moderno destinato a scomparire (Darbon, 1998; Englebert, 2002).
2014; Olivier de Sardan, 2010), l’idea di tradizione alla base del rapporto tra i capi e i loro sottoposti resta molto forte nel mondo coinvolto nella produ- zione di policy (Luntz e Linder, 2004; Prah, 2013).
In realtà, una delle questioni più problematiche dell’inclusione dei capi tradizionali nei sistemi di governo locale, oltre alla loro legittimità e tipolo- gia di poteri, è rappresentata dalla definizione della giurisdizione entro la quale essi esercitano i propri poteri. In altre parole, si rende necessario iden- tificare precisamente la “comunità locale” che, attraverso la rappresentanza garantita dall’autorità tradizionale, può prendere parte alla governance locale e alle iniziative di sviluppo, in un contesto in cui essa è spesso definita in termini etnici e in cui, di conseguenza, l’identificazione in un contesto di sta- to moderno implica necessariamente una sua territorializzazione.
3. Le riforme della terra sostenute dalla comunità internazionale: dalla