“In questo modo duro, premuti sul fondo, hanno vissuto molti uomini dei nostri giorni, ma ciascuno per un tempo relativamente breve; per cui ci si potrà forse domandare se proprio metta conto, e se sia bene, che di questa eccezionale condizione umana rimanga una qualche memoria”
Levi (1987, 88)
1. Una lettura storico-giuridica del rifugio in Italia
Il primo e fondamentale riferimento al diritto di asilo, nell'ordinamento giuridico italiano, risale alla stesura della Carta Costituzionale del 1948 con l'Art. 10§3 secondo cui “Lo straniero al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione Italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”64
.
Questo articolo è inserito nella rosa degli immodificabili, dimostrando una visione avanguardista e amplia che invece nella pratica odierna non trova piena applicazione65
.
64 Costituzione della Repubblica Italiana,
http://www.governo.it/rapportiparlamento/normativa/costituzione.pdf (26 novembre 2013). 65 Il cosiddetto “asilo costituzionale” fa riferimento proprio al riconoscimento della protezione
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La vita giuridica dei rifugiati in Italia è ad oggi regolata dalla Convenzione di Ginevra del 195166 che entra in vigore nel 1955 a seguito della ratifica, con la legge n. 722 del 24 luglio 195467
(Petrovic 2011, 24). La Convenzione di Ginevra presenta due importanti limitazioni, quella geografica che individua come potenziali rifugiati coloro che si trovano in tale condizione a fronte di avvenimenti occorsi in Europa68 e quella temporale secondo cui era valida la richiesta di protezione presentata per avvenimenti antecedenti il 1° gennaio del 1951 (Petrovic 2011, 26 e segg.). L'Italia abolisce la limitazione temporale con la legge n. 95/7069
, come previsto già in precedenza dal Protocollo di New York del 196770
(Petrovic 2011, 29) e attende oltre trent'anni per l'abolizione delle limitazioni geografiche della Convenzione. Ciò avviene con la Legge Martelli, n. 39/9071 che all'Art. 1 definisce il rifugiato
sentenza della Corte di Cassazione n. 18549 del 25 settembre 2006, al cui interno è contenuto il riferimento alla applicazione dell'asilo costituzionale. Per informazioni visitare il link http://www.serviziocentrale.it/file/server/file/Corte%20di%20Cassazione%20-%20I%20SezCivile%20sentenza%20n18549%20del%202006.pdf (14 ottobre 2013). 66http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/13/convenzione_Ginevra_ rifugiato.pdf (26 novembre 2013). 67 http://www.asgi.it/public/parser_download/save/legge.24.luglio.1954.n.722.pdf (26 novembre 2013). 68
Facendo riferimento ad un documento prodotto dall'Unhcr Italia a cura di Giovanni Ferrari, la limitazione geografica è contenuta nell'art. 1 sezione B della Convenzione di Ginevra e cita le seguenti opzioni: "1. Agli effetti della presente Convenzione, possono essere considerati «avvenimenti anteriori al I` gennaio 1951» nel senso dell’articolo 1, sezione A: a) «avvenimenti accaduti anteriormente al 1° gennaio 1951 in Europa»; b) «avvenimenti accaduti anteriormente al 1° gennaio 1951 in Europa o altrove». Ciascuno Stato Contraente, all’atto della firma, della ratificazione o dell’accessione, farà una dichiarazione circa l’estensione che esso intende attribuire a tale espressione per quanto riguarda gli obblighi da esso assunti in virtù della presente Convenzione. 2. Ciascuno Stato Contraente che si sia pronunciato per la definizione della lettera a può in ogni tempo estendere i suoi obblighi pronunciandosi per la definizione della lettera b mediante notificazione al Segretario generale delle Nazioni Unite". In questo articolo sono contenute le indicazioni che riportano il concetto di limitazione geografica, e Ferrari sottolinea ed elenca quelle che sono qui indicati come avvenimenti, come eventi che fanno riferimento ad “avvenimenti della più grande importanza che hanno provocato modifiche territoriali o cambiamenti politici profondi, così come le persecuzioni sistematiche intervenute a seguito di cambiamenti pregressi” (Documento Onu E/1618, p. 39 cit. in Ferrari). Tra questi l'autore individua una serie di eventi quali la suddivisione delle colonie britanniche tra Pakistan ed India, la divisione della Palestina e la nascita dello stato di Israele, la divisione di Corea ed Indocina; la guerra civile cinese del 1946 e la guerra fredda per citarne alcuni. Sarà con l'aumento dei rifugiati a partire dal Secondo dopoguerra che si paleserà l'esigenza di superare tali limitazioni, che avverrà con il Protocollo di New York del 1967. Si veda Ferrari (2003) e (2004): http://www.unhcr.it/news/download/117/632/91/la-convenzione-sullo-status-dei-rifugiati.html. E anche: http://www.google.it/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCsQFjAA&url=http %3A%2F%2Fwww.unhcr.it%2Fnews%2Fdownload%2F117%2F632%2F91%2Fla-convenzione-sullo- status-dei-rifugiati.html&ei=YDRHUYi-IIvYPN3pgIAE&usg=AFQjCNG4z-pBBB8FkLOqSgVpva51IJ796A&bvm=bv.43828540,d.ZWU (2 dicembre 2013). 69 http://www.asgi.it/public/parser_download/save/legge.14.febbraio.1970.n.95.pdf (26 novembre 2013). 70http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/13/convenzione_Ginevra_ rifugiato.pdf (14 marzo 2014). 71
Nonostante l'Italia abbia aderito alla Convenzione di Ginevra nel 1951, sino al 1990 ha mantenuto in vigore la limitazione geografica che rendeva la domanda di asilo accessibile solo a persone provenienti dal continente europeo; coloro che provenivano invece da altre zone geografiche dovevano fare riferimento all'Acnur, che li avrebbe trasferiti in paesi terzi. La loro permanenza in Italia era dunque temporanea. La Legge Martelli è intitolata “Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione
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in base alla Convenzione di Ginevra (Idem; Hein 2010, 41; Masiello 2007, 16). Per un’analisi critica del contesto storico e giuridico entro cui si sviluppa il diritto di asilo in Italia, è importante sottolineare la latitanza da parte dell'ordinamento giuridico nazionale ad una regolamentazione del diritto di asilo. Volendo dare una lettura temporale, sono oltre sessant'anni che in Italia il diritto di asilo soggiace ad un limbo normativo (Benedetti 2010, 263); e certamente questo fattore dovrà essere tenuto in conto in una più amplia analisi del contesto di applicazione quotidiana.
Vi è una differenza importante tra i due riferimenti normativi succitati: la Costituzione Italiana riconosce il diritto di asilo; le leggi che hanno recepito la Convenzione di Ginevra fanno riferimento allo status di rifugiato e la Convenzione dal canto suo non fa riferimento alcuno al diritto di asilo. Citando Masiello (2007, 11):
“Per questo motivo l'asilo viene nel nostro Paese ad avere una legittimazione costituzionale e la figura del rifugiato è ricompresa nella più ampia categoria dell'asilo. Ne consegue che l'asilo internazionale è un privilegio che lo Stato concede sul proprio territorio a colui che ritiene meritevole. L'asilo territoriale deriverebbe dal potere di imperio assoluto dello Stato nei suoi confini, trascurando per il momento l'asilo extraterritoriale, che ovviamente prescinde dai medesimi confini”.
In Italia le prime leggi sull'immigrazione non fanno riferimento alcuno alla creazione di un sistema organizzato volto all'accoglienza e alla presa in carico di richiedenti asilo e rifugiati. La norma di riferimento ad inizio anni Novanta è sostanzialmente il D.Lgs n. 451/199572
, convertito poi in quella denominata Legge Puglia, legge n. 563/199573
, che risale al periodo dei costanti sbarchi di cittadini in fuga dalla penisola balcanica, sulle coste della Regione Puglia e che istituisce l'accoglienza delle persone in centri temporanei, sino al rilascio di un permesso di soggiorno (Save the Children 2010, 5; Olivieri 2005, 66; Caponio 2004, 5). La legge n. 40/9874
, conosciuta come Legge Turco-Napolitano, che verrà successivamente fatta confluire nel D.Lgs. 286/199875
, ovvero il Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e le norme sulla condizione dello straniero76, tenta di dare una
dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato”. Sino alla sua entrata in vigore, l'organismo preposto alla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato era la Commissione paritetica di eleggibilità che venne istituito nel 1952 a seguito di accordi tra il Governo italiano e l'Acnur; successivamente sarà la Commissione centrale, istituita dal Decreto del Presidente della Repubblica n°136 del 15 maggio 1990, in attuazione dell’art. 1 della L 39/1990, l'organo di riferimento per tutti coloro che chiedono asilo in Italia. Tra le altre novità introdotte dalla Legge Martelli vi è, come previsto all'art.7, un contributo di “prima assistenza per un periodo non superiore ai quarantacinque giorni” e viene garantito ai richiedenti asilo che risultano essere “privi di mezzi di sussistenza o di ospitalità”.
72 http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2005/luglio/d-l-451-1995.html (26 novembre 2013). 73 http://www.asgi.it/public/parser_download/save/legge.563.95.pdf (26 novembre 2013). 74 http://www.camera.it/parlam/leggi/98040l.htm (26 novembre 2013). 75http://www.interno.gov.it/mininterno/site/it/sezioni/servizi/legislazione/immigrazione/legislazione _200.html (26 novembre 2013). 76
In relazione a quanto verrà analizzato nel prossimo paragrafo (Cap. 2 par. 2) si vuole qui brevemente sottolineare quanto previsto dall'art.40 del Testo Unico, ovvero la responsabilità da parte di regioni, provincie e comuni a supportare attraverso l'istituzione di centri di accoglienza quei cittadini, europei e non europei regolarmente soggiornanti e “temporaneamente impossibilitati a provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e di sussistenza” (Caponio 2004, 5).
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lettura che superi l'approccio emergenziale utilizzato sin dall'inizio degli anni Novanta nella legislazione in materia di immigrazione77 ma senza andare ad apportare sostanziali modifiche alla Legge Martelli e senza apportare novità in materia di asilo. Sul piano del diritto di asilo però “il legislatore del '98 elude la riserva di legge dell'Art. 10, 3 co., Cost., *e+ non regola in maniera altresì organica, come quella del migrante, la posizione dell'asilante, riducendola a sottorubrica del rifugiato” (Masiello 2007, 17).
Con il secondo Governo Berlusconi viene emanata la Legge Bossi-Fini, ovvero la n. 189/200278
che, presentando novità rispetto alle precedenti leggi, trova piena attuazione nel 2005. Con essa di fatto “diminuiscono le possibilità per i richiedenti asilo di seguire il loro
iter senza essere trattenuti in appositi centri” (Ibidem, 18)79. La Legge Bossi-Fini istituisce
parallelamente sette Commissioni Territoriali80 per il Riconoscimento dello Status di Rifugiato, e la maggior parte di esse sono geograficamente posizionate in prossimità dei Centri di Identificazione e dei Centri di Permanenza Temporanea. La Bossi-Fini si distingue
77 La Turco Napolitano ed il conseguente Testo Unico non apporteranno elementi di rilevanza in relazione all'asilo, ma va ricordata, tra le novità introdotte dalla Turco-Napolitano in materia di immigrazione, l'istituzione di centri di accoglienza e detenzione per richiedenti asilo e rifugiati che prendono il nome di Centri di Permanenza Temporanea e Assistenza, previsti per chiunque si trovi sul territorio nazionale privo di permesso di soggiorno. I centri sono la risposta alla difficile applicazione della normativa precedente che prevedeva l'espulsione come metodo di controllo della presenza irregolare di cittadini stranieri. Ai tempi della Legge Martelli difatti era previsto il rilascio da parte delle Prefetture di un foglio di via obbligatorio, strumento che indicava l'obbligo per lo straniero irregolarmente presente di abbandonare il territorio italiano dal momento della notifica, cosa che in molti casi non avveniva e le persone rimanevano sul territorio nazionale. Per maggiori informazioni si veda il report di Medici Senza Frontiere pubblicato nel 2004 “Rapporto sui Centri di Permanenza Temporanea e Assistenza” .
http://www.medicisenzafrontiere.it/Immagini/file/CPT_FINALE.pdf, 29 marzo 2013 78 http://www.camera.it/parlam/leggi/02189l.htm (26 novembre 2013).
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Difatti vengono istituiti i Centri di Identificazione adibiti al trattenimento di richiedenti asilo e rifugiati nel periodo di valutazione della domanda di asilo presentata e in alcuni casi anche della determinazione dell'identità della persona, ai fini del riconoscimento del diritto a permanere sul territorio nazionale e per la verifica di elementi necessari alla richiesta di asilo difficilmente reperibili. Tale trattenimento può avvenire solo in casi di elusione della frontiera o di soggiorno irregolare. Nel caso in cui una persona richiedente asilo sia già in possesso di un decreto di espulsione o respingimento, il trattenimento è previsto all'interno di Centri di Permanenza Temporanea e non dei Centri di Identificazione, come per gli altri cittadini presenti in modo irregolare sul territorio italiano ed in attesa di espulsione.
80 La Commissione Centrale ha rappresentato l'unico organo, sino a questo momento, preposto per l'audizione di ogni persona che in Italia avesse presentato richiesta di asilo e con sede a Roma; con la Bossi-Fini viene convertita in Commissione Nazionale per il Riconoscimento dello Status di Rifugiato, assumendo funzioni legate anche al monitoraggio e alla formazione. Le Commissioni Territoriali istituite sono composte da un prefetto, un funzionario della pubblica sicurezza, un rappresentante degli enti locali ed uno dell'ACNUR. Le commissioni sono rispettivamente quelle di GORIZIA: competenza sulle domande presentate nelle regioni Friuli-Venezia Giulia, Veneto, Trentino Alto Adige; MILANO: competenza sulle domande presentate nella regione Lombardia; ROMA: competenza sulle domande presentate nelle regioni Lazio, Sardegna e Umbria; FOGGIA: competenza sulle domande presentate nelle province di Foggia e Barletta-Andria-Trani; SIRACUSA: competenza sulle domande presentate nelle province di Siracusa, Ragusa, Caltanissetta, Catania; CROTONE: competenza sulle domande presentate nelle regioni Calabria e Basilicata; TRAPANI: competenza sulle domande presentate nelle province di Agrigento, Trapani, Palermo, Messina, Enna; BARI: competenza sulle domande presentate nelle province di Bari, Brindisi, Lecce e Taranto; CASERTA: competenza sulle domande presentate nelle regioni Campania, Molise, Abruzzo e Marche; TORINO: competenza sulle domande presentate nelle regioni Valle d'Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia Romagna, Toscana.
http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/temi/asilo/sottotema0021/Le_Com missioni_Territorialix_funzioni_e_composizione.html (26 novembre 2013).