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Segue: ancora farmacie e studi dentistici

Nel documento Unione Europea e sanità (pagine 107-110)

I casi che ci si accinge ad analizzare meritano illustrazione separata e più approfondita per alcune questioni riguardanti il rinvio pregiudiziale e la competenza della Corte a giudicare in talune circostanze specifiche. Inoltre, i giudici offrono una migliore elaborazione dei criteri di coerenza e sistematicità utilizzati per verificare la misura in cui una legislazione nazionale asseritamente restrittiva delle libertà fondamentali possa essere giustificata399.

Il caso Hartlauer400 è la prima occasione in ordine cronologico in cui la Corte ha potuto statuire sull’art. 49 TFUE rispetto alle persone giuridiche operanti nella sanità pubblica401. Si trattava, più precisamente, del diniego opposto dalle amministrazioni di due lander austriaci all'autorizzazione richiesta dalla ricorrente per l'apertura di ambulatori odontoiatrici402. Nel primo land, il rifiuto era motivato dal fatto che la legge applicabile prevedeva la possibilità di aprire nuove strutture solo qualora ce ne fosse bisogno, ossia effettuando un calcolo tra il numero di odontoiatri e quello dei cittadini di Vienna403. Sostanzialmente, il provvedimento non era concesso poiché un nuovo insediamento non avrebbe migliorato e/o facilitato tali prestazioni. Nel secondo land, invece, il rifiuto era basato sulla circostanza che un nuovo stabilimento non avrebbe abbreviato i tempi di attesa dei cittadini. Tali regole erano applicabili solo agli ambulatori ma non agli studi dentistici associati i quali, evidentemente, offrivano le stesse prestazioni ma non erano soggetti ad alcuna pianificazione. Entrambe le strutture operano quindi sul mercato rilevante delle cure dentarie. L'Avvocato Generale Bot, nonostante avesse ampiamente sottolineato l'incoerenza della

398DERO-BUGNY D., Les manquements “italiens”. L'évolution de la position italienne dans le cadre de la procédure

de l'article 226 CE, in Revue des affaires européennes, pp.753-759, 2007-2008. Da ultimo si segnala anche Venturini, C-161/12, non ancora pubblicata in Raccolta, in cui la Corte ha dichiarato che l’art. 49 TFUE non osta alla normativa italiana che vieta ai titolari di parafarmacie in possesso del diploma di farmacista di vendere i medicinali oggetto di prescrizione medica.

399 In dottrina si segnalano in particolare TRYFONIDOU A., Further steps on the road to convergence among the

market freedoms, in European law review, pp. 36-56, 2010; FERRARO F., Restrizioni quantitative e territoriali nel diritto dell'Unione: dalla libera circolazione delle merci al diritto di stabilimento, in Il diritto dell'Unione europea, pp. 693-717, 2011.

400Hartlauer, C-169/07, Racc. 2009, p. I-1721.

401Conclusioni dell'Avvocato Generale Bot, par. 50: “mi sembra che la Corte non sia mai stata invitata a pronunciarsi

sulla compatibilità di normative nazionali che […] subordinano lo stabilimento degli operatori sanitari nello Stato membro ospitante a considerazioni di carattere economico e sociale afferenti al mercato della prestazione di cure sanitarie”.

402Le amministrazioni resistenti avevano eccepito che la Hartlauer abusasse del diritto dell'Unione dal momento che il

nesso transfrontaliero sarebbe stato creato artificiosamente. La ricorrente è la controllata di una società austriaca che intende stabilirsi a Vienna e che ha costituito la Hartlauer per il solo scopo di instaurare la controversia ed attrarla nel campo di applicazione nel diritto dell'Unione. La Corte rigetta subito questo argomento del quale, tra l'altro, non c'è traccia nelle conclusioni dell'Avvocato Generale. Sull'abuso del diritto, cfr. SORENSEN K. E., Abuse of rights in Community law: a principle of substance or merely rethoric?, in CMLR, pp. 423-459, 2006.

legislazione austriaca, lasciava al giudice nazionale la verifica di idoneità, necessità e proporzionalità ai fini della protezione della sanità pubblica. Anche una eventuale distorsione della concorrenza, secondo l'Avvocato Generale, deve essere accertata dal’istanza remitente.

La Corte si dimostra di tutt'altro avviso. Innanzitutto, afferma perentoriamente che la ricorrente è stata privata di ogni accesso al mercato odontoiatrico in Austria. In secondo luogo, ricorda che tra i motivi imperativi atti a giustificare una restrizione al diritto di stabilimento si annoverano il mantenimento di un servizio medico ospedaliero di qualità, accessibile a tutti nonché la prevenzione di gravi alterazioni dell'equilibrio finanziario del sistema previdenziale nazionale. In particolare, “le infrastrutture di assistenza ambulatoriale, come gli studi medici e gli ambulatori, possono anch'esse formare oggetto di una programmazione404”. Quindi, pur partendo dalle medesime premesse, la Corte giunge a conclusioni diametralmente opposte rispetto a quelle dell'Avvocato Generale. L'incoerenza che fa crollare la la legislazione esaminata si annida nel diverso regime cui sono sottoposti gli studi dentistici associati rispetto agli ambulatori. Poiché entrambi offrono il medesimo servizio non si vede, secondo la Corte, il motivo per il quale debbano essere assoggettati a regole diverse, o meglio, perché i primi non lo siano affatto. Infatti, il governo austriaco non è riuscito a fornire alcuna spiegazione sulla differenza di trattamento.

L'ultimo passaggio rilevante nell'iter che condurrà la Corte a ritenere illegittima la normativa dei due lander riguarda le caratteristiche dell'autorizzazione preventiva. Essa costituisce, di per sé, un ostacolo al diritto di stabilimento, ma sarebbe legittima se si basasse su criteri noti in anticipo, chiari e che diano all'interessato la possibilità di prevedere il comportamento della pubblica amministrazione con il fine ultimo di evitare, da parte di quest'ultima, ogni forma di arbitrio. Ebbene, poiché essa dipende dal numero di pazienti, di odontoiatri ed alla possibile velocizzazione delle prestazioni dentistiche non solo si rinviene che tali parametri non sono previamente indicati - ie: non è possibile conoscerli in anticipo- ma anche che variano da un land all'altro. In altre parole, non ci sono elementi sufficienti per circoscrivere la discrezionalità dell'amministrazione; di conseguenza, l’art. 49 TFUE osta ad un sistema come quello in discorso.

Il caso Blanco Perez405 concerne la fissazione delle distanze minime per lo stabilimento delle farmacie406.La pronuncia in commento è importante anche per alcune tematiche generali, ossia il (parziale) superamento del criterio del nesso transfrontaliero per attrarre la controversia nel campo di applicazione del diritto dell'Unione e l'enucleazione dei criteri di coerenza e sistematicità della normativa nazionale che si aggiungono al consueto test di ragionevolezza.

Nonostante tutti gli elementi di fatto e di diritto della controversia fossero localizzati in Spagna, l'Avvocato Generale si era espresso a favore della ricevibilità delle questioni pregiudiziali in virtù dello “spirito di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte di Giustizia” e per “evitare situazioni in cui l'applicazione congiunta della legge nazionale e del diritto comunitario

404Hartlauer, cit., par. 51.

405Blanco Perez, C-570/07 e C-571/07, Racc. 2010 p. I-4629.

406Le stesse tematiche si sono presentate anche nel caso Sanchez, C-563/08, Racc. 2010, p. I- 00125, pubblicazione

sommaria, deciso con ordinanza motivata dalla Corte. La legislazione spagnola è stata oggetto di una procedura di inadempimento anche per quel che riguarda la dislocazione e le distanze minime tra i centri commerciali ed i piccoli negozi, cfr. Commissione c. Spagna. C-400/08, Racc. 2011 pagina I-01915.

determinino un trattamento sfavorevole dei propri cittadini da parte di uno Stato membro407”. La Corte ha condiviso questo approccio aggiungendo altri requisiti che sembrano far propendere - almeno in determinate circostanze408- nel senso dell'irrilevanza dell'elemento transfrontaliero dal momento che “le questioni relative all'interpretazione del diritto dell'Unione godono di una presunzione di rilevanza409”. Di conseguenza, il rigetto della domanda proposta dal giudice a quo può avvenire solo se essa sia ipotetica oppure nella misura in cui non contenga tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari per una risposta utile410.

Tuttavia, è l'ipoteticità a lasciare perplessi, soprattutto alla luce dei passaggi successivi. Infatti, poiché la normativa spagnola asseritamente lesiva del diritto di stabilimento è indistintamente applicabile “non si può escludere che cittadini diversi dal Regno di Spagna siano interessati411”. Non è questa una mera ipotesi412? Certo, così facendo per mezzo della pronuncia interpretativa la Spagna sarà obbligata -in caso di incompatibilità- a modificare la propria legislazione ma, ad ogni modo, non esiste comunque la certezza che ci siano soggetti provenienti da altri Stati membri interessati ad intraprendere l'attività di farmacisti.

Per quel che riguarda i parametri di sistematicità e coerenza413 della legislazione nazionale bisogna riferirsi ancora alle conclusioni dell'Avvocato Generale Maduro. Egli identifica infatti la distribuzione territoriale delle farmacie come un nuovo motivo imperativo di interesse generale da esaminarsi rispetto ai due summenzionati parametri414. Dopo aver richiamato la giurisprudenza sulla competenza statuale in materia di sanità pubblica, sulle particolari responsabilità di cui sono

407Conclusioni dell'Avvocato Generale Poiares Maduro, par. 7.

408Anche nel caso Zambrano, C-34/09, Racc. 2011 p. I-01177, non esisteva alcun nesso transfrontaliero. Tuttavia,

poiché si trattava di interpretare il diritto di cittadinanza, già definito come status fondamentale, la Corte non ha minimamente analizzato il fatto che tutti gli elementi della causa fossero confinati in un solo Stato membro. Anche le conclusioni dell'AG Sharpstone giungono alla medesima conclusione ancorandola alla giurisprudenza precedente della Corte in materia di cittadinanza, cfr. in particolare parr. 91-97. V. anche op. cit. nota 307.

409Blanco Perez cit., par. 36.

410 Questi requisiti sono stati invece rispettati in Sbarigia, C-393/08, Racc. 2010, p. I-06337. Il caso concerneva la

legislazione italiana sugli orari di apertura ed i giorni di chiusura delle farmacia. Tra i motivi di irrecevibilità la Corte non include le fattispecie meramente interne -richiamando proprio il caso Blanco Perez come precedente utile- ma afferma che “l’interpretazione dell’art. 49CE [...] non è pertinente ai fini della soluzione della causa principale (par. 25). Le medesime argomentazioni sono valide anche per il diritto di stabilimento poichè il “titolare, per ipotesi cittadino di un altro Stato membro, si troverebbe già ad esercitare un’attività lavorativa continua” (par. 28).

411Blanco Perez cit., par. 40.

412Cfr. analogamente Attanasio, C-384/08, Racc. 2010 p. I-02055, par. 24 “ non si può escludere, nella specie, che

imprese stabilite in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana siano state o siano interessate a commercializzare carburanti in quest’ultimo Stato membro.” Nonostante questa analogia la Corte giunge poi a conclusioni del tutto opposte, par. 57 “una normativa di diritto interno [...] che prevede distanze minime obbligatorie fra gli impianti stradali di distribuzione di carburanti costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento [...] tale restrizione non appare idonea ad essere giustificata dalle finalità di sicurezza stradale, di tutela sanitaria ed ambientale e di razionalizzazione del servizio reso agli utenti, ciò che spetta al giudice del rinvio verificare”.

413MATHISEN G., Consistency and coherence as conditions for justifications of Member State measure to restrict free

movement, in CMLR, pp. 1021-1048, 2010. Pag. 1036: “Barring a Member State from relying on the legitimate objective upon which it purports to rely entails that the measure in question cannot be justified with reference to this objective even if the measure were proportionate as a means in pursuit thereog. […] the Court's finding to this effect may come across a morally laden, at least implicitly blaming the Member State for not being truthful”.

414Conclusioni Avvocato Generale Maduro cit., par. 21 “ […] il requisito di unità e coerenza […] permette alla Corte di

distinguere tra una normativa che persegue realmente un fine pubblico legittimo e una normativa che, in origine, avrebbe anche potuto avere quale scopo quello del perseguimento di tale obiettivo, ma che è stata deviata da determinati interessi particolari. Si può affermare al riguardo che si tratta di un requisito a tutela dell'integrità dell'iter legislativo e regolamentare e della responsabilità politica vera e propria”.

investiti i farmacisti e soprattutto -in relazione al caso di specie- che se non ci fossero distanze minime i gestori cercherebbero maggiori profitti dislocandosi in zone densamente popolate, lasciando dunque scoperte quelle periferiche, l'Avvocato Generale suggerisce alla Corte di dichiarare che il diritto di stabilimento osta alla normativa spagnola. In particolare, egli ravvede profili di incoerenza nella misura in cui essa non avvantaggi in modo significativo coloro i quali decidano di aprire una farmacia in zone insufficientemente servite. Inoltre, per quel che riguarda il quantum della distanza minima dovrebbe essere il giudice nazionale a verificare se i 250 metri siano giustificati o meno.

La Corte non segue le indicazioni dell'Avvocato Generale pur partendo dalle medesime considerazioni. In primo luogo, la ripartizione territoriale consente l'insediamento delle farmacie anche laddove ce ne siano in numero minore, dunque tale norma è idonea ad una loro dislocazione equilibrata. In secondo luogo, la presenza stessa delle distanze minime è un indice del livello di tutela della sanità pubblica dal momento che favorisce “la certezza per i pazienti che disporranno di una farmacia nei paraggi […], di un accesso facile e rapido ad un servizio farmaceutico adeguato415”. Al contrario, la regola dei 250 metri sarebbe invece sproporzionata se la sua rigida applicazione portasse, paradossalmente, a minori possibilità di accesso da parte dei cittadini; in altre parole, si dovrebbe prevedere altresì un'eccezione per installare più punti vendita nello spazio di 250 metri qualora se ne ravvisasse la necessità.

La Corte di Giustizia statuisce che l'art. 49 TFUE non osta alla normativa spagnola e che quest'ultima non restringe in maniera sproporzionata ed incoerente il diritto di stabilimento416 dal momento che è inquadrata in un sistema generale di tutela della sanità pubblica che, a parere dei giudici di Lussemburgo, è particolarmente elevato.

Nel documento Unione Europea e sanità (pagine 107-110)