La libera circolazione dei fattori produttivi, soprattutto se altamente qualificati come nel settore della sanità, è stata da sempre una delle priorità dell'azione comunitaria in vista del completamento del mercato interno. L'art. 53, par. 2, TFUE dispone che per “le professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, la graduale soppressione delle restrizioni è subordinata al coordinamento delle condizioni richieste per il loro esercizio nei singoli Stati membri”. Tale norma è di fondamentale importanza per comprendere l'iter che ha portato la Commissione a proporre ed il Consiglio ed il Parlamento ad approvare le direttive settoriali sul mutuo riconoscimento301 delle
299Direttiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativo al riconoscimento delle
qualifiche professionali, GU L 255 del 30.9.2005, pag. 22-142. In generale, CHIARETTO E., Il riconoscimento delle qualifiche professionali nell'Unione Europea, in Rivista di diritto internazionale privato e processuale, pp. 689-716, 2006.
300Sul trasferimento della sede sociale cfr. Daily Mail, causa 81/87, Racc. 1988, p. I- 5483; Centros, C-212/97, Racc.
1999, p. I-1459; Ubersering, C-208/00, Racc. 2002, p. I-9919; Cartesio, C-210/06, Racc. 2008, p. I- 9641.
301Il principio del mutuo riconoscimento fu per la prima volta enucleato nel caso Rewe-Zentral (cassis de Dijon), causa
120/78, Racc. 1979 pag. 649. É stato poi utilizzato per altri atti di diritto derivato come il regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale GU L 12 del 16.1.2001. Infine, nella decisione quadro 2002/584/GAI del
qualifiche professionali. Per rendere più attraente l'idea di muoversi da uno Stato membro all'altro bisognava attuare misure concrete per incoraggiare gli individui, dando loro la possibilità di spostarsi con i propri familiari, di ricevere le prestazioni sociali all'uopo necessarie302 e di poter esercitare senza restrizioni la propria attività autonoma. Se è in linea di principio vero che durante i primi anni dell'esperienza comunitaria i flussi di maggior frequenza ed intensità erano costituiti dai lavoratori subordinati, non per questo la circolazione dei professionisti era stata ignorata dal legislatore. Infatti, per loro non esisteva un quadro normativo di riferimento volto a disciplinare gli aspetti relativi all'esperienza precedentemente maturata nello Stato membro di origine mentre, fin dagli anni '70, le istituzioni avevano promosso direttive specifiche per medici, infermieri, dentisti e ostetriche303. Ciò non toglie, tuttavia, che le procedure di riconoscimento delle qualifiche interessino anche un lavoratore subordinato, ex art. 45 TFUE, quando, ad esempio sia un infermiere che presta la propria opera in un ospedale.
L'approccio settoriale perseguito dalle istituzioni aveva, da un lato, il pregio di aver armonizzato le professioni regolamentate del settore sanitario; dall'altro, il difetto di essere eccessivamente frammentario e di operare in un contesto in cui l'accresciuta certezza giuridica proveniente dalla presenza degli atti di diritto derivato era al contrario compromessa dal susseguirsi delle novelle legislative. Preso atto di tali difficoltà, l’Unione ha quindi promulgato la direttiva 2005/36 la quale si basa, inter alia, anche sull'art. 53, par. 2, TFUE. Prima di esaminarne le disposizioni e la relativa giurisprudenza304che essa ha originato, occorre interrogarsi su chi siano i beneficiari del diritto di stabilimento.
Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, GU L 190 del 18 luglio 2002. Sul tale principio e la sua applicazione negli atti richiamati, cfr. MOSTL M., Preconditions and limits of mutual recognition, in CMLR, pp. 405-436, 2010.
302Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza
sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità GU L 149 del 5.7.1971, pagg. 2–50. Il campo di applicazione viene esteso anche ai pensionati in Pierik, causa 182/78, Racc. 1979, p. I-1977 . Da notare che la novella, regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, GU L 166 del 30.4.2004, pagg. 1–123 cessa di riferirsi alle diverse categorie di lavoratori e viene intitolata semplicemente come “relativo ai sistemi di sicurezza sociale”. In dottrina, FOGLIA R., La sicurezza sociale, in TIZZANO A., Il diritto privato dell'Unione Europea, pp. 1166-1191, 2006, Giappichelli; HAILBRONNER K., Union citizenship and access to social benefits, in CMLR, pp. 1245-1267, 2005; PASKALIA V., Coordination of social security in the European Union: an overview of recent case law, in CMLR, pp. 1177-1218, 2009.
303 Direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il
reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli GU L 165 del 7.7.1993, pagg. 1–24; direttiva 77/452/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1977, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di infermiere responsabile dell'assistenza generale e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi GU L 176 del 15.7.1977, pagg. 1–7;Direttiva 78/686/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1978, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, GU L 233 del 24.8.1978, pagg. 1–9; Direttiva 80/154/CEE del Consiglio, del 21 gennaio 1980, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di ostetrica e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, GU L 33 dell' 11.2.1980, pagg. 1–7.
304La direttiva 2005/36CE doveva essere recepita dagli Stati membri entro il 30 ottobre 2007. Da quella data non si
registrano pronunce della Corte di Giustizia in materia di qualifiche sanitarie. Pertanto, l'analisi della giurisprudenza rilevante verterà sulle pronunce emanate durante la vigenza delle vecchie direttive settoriali.
L'art. 49 TFUE305afferma che “le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate”. La disposizione delimita il suo campo di applicazione ratione personae esclusivamente ai cittadini degli Stati membri. É interessante rilevare che la norma fu formulata in questi medesimi termini306 anche quando non esisteva tale concetto ma il sistema dei Trattati era essenzialmente imperniato sul divieto di discriminazione sulla base della nazionalità (art. 18 TFUE) e sulla libera circolazione delle persone (art. 21 TFUE). Solo con l'entrata in vigore del Trattato di Maastricht fu introdotta la cittadinanza che la successiva giurisprudenza innalzò al rango di status fondamentale307.
La libertà di stabilimento dunque discende da essa; in altri termini, si configura come un diritto derivato del quale sarebbe altrimenti impossibile godere. Per comprendere meglio il rapporto che il legislatore ha instaurato tra l'art. 20 TFUE e l'art. 49 TFUE, occorre riferirsi al caso Micheletti308. Il ricorrente, in possesso di doppia cittadinanza argentina e spagnola, intendeva stabilirsi come dentista in un altro Stato membro. Tale possibilità gli veniva negata, dal momento che le autorità amministrative investite della decisione facevano “prevalere” quella argentina. La Corte di Giustizia ha invece statuito che, in casi analoghi, quella dell'Unione deve avere la precedenza per consentire all'individuo, rectius, al cittadino, di godere dei diritti da essa derivanti.
La direttiva 2005/36 si applica, ex art. 2, par. 1, a “tutti i cittadini degli Stati membri che vogliano esercitare, come lavoratori subordinati309o autonomi, compresi i liberi professionisti, una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali”. Dal dato normativo e dal complesso dell'atto si ricava che le altre due nozioni rilevanti sono quella di professione regolamentata310 e quella di qualifiche professionali311.
305Per una ricognizione generale della materia cfr. BARNARD C., The substantive law of the EU. The four freedoms,
pp. 305-319, Oxford, 2010; CRAIG P., DE BURCA G., EU Law. Text, cases and materials, 5 ed., 2011, Oxford; DUBOUIS L., BLUMANN C., Droit matériel de l'Union Européenne, pp. 84-119, 5 ed., 2009, Montchrestien; CONDINANZI M., La libertà di stabilimento, in Diritto dell'Unione Europea. Parte Speciale, a cura di STROZZI G., pp. 200-208, Giappichelli, 2010.
306 L'unica differenza consiste nel fatto che l'originario art. 52 del Trattato di Roma prevedeva che le restrizioni al
diritto di stabilimento venissero “gradatamente soppresse durante il periodo transitorio”. In Van Binsbergen, causa 33/74, Racc. 1974 p. 1299, la Corte di Giustizia affermò che le norme sul diritto di stabilimento e sulla libertà di prestazione di servizi erano dotate di effetto diretto già alla scadenza del periodo transitorio.
307Grzelczyk, C-184/99, Racc. 2001, p. I-6193, par. 31; Garcia Avello, C-148/02, Racc. 2003 p. I-11613; Grunkin Paul,
C-353/06, Racc. 2008 p. I-7639; Zambrano, C-34/09, Racc. 2011, p. I-01177. In generale, cfr. ROSSI L.S., I cittadini, in TIZZANO A., Il diritto privato dell'Unione Europea, pp. 97-127, 2006, Giappichelli. Da ultimo, PLATON S., Le champ d'application des droits du citoyen européen aprés les arrets Zambrano, McCarthy, Dereci, in Revue trimestrielle de droit européen, pp. 23-52, 2012.
308Micheletti, C-369/90, Racc. 1992, p. I-4239. Par. 10-14 “ […] Non spetta, invece, alla legislazione di uno Stato
membro limitare gli effetti dell'attribuzione della cittadinanza di un altro Stato membro, pretendendo un requisito ulteriore per il riconoscimento di tale cittadinanza al fine dell'esercizio delle libertà fondamentali previste dal Trattato. […] gli altri Stati membri non hanno il diritto di contestare detto status per il solo motivo che gli interessati siano simultaneamente in possesso della cittadinanza di uno Stato terzo la quale, in forza della legislazione dello Stato ospitante, prevale su quella dello Stato membro”.
309Cfr. FOGLIA R., La libertà di circolazione dei lavoratori, in TIZZANO A., Il diritto privato dell'Unione Europea, in
pp. 982-1018, 2006. Giappichelli.
310Art. 2, par. 2, let. a) dir. 2005/36 "professione regolamentata": attività, o insieme di attività professionali, l'accesso
alle quali e il cui esercizio, o una delle cui modalità di esercizio, sono subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali; in particolare costituisce una modalità di esercizio l'impiego di un titolo professionale riservato da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative a chi possiede una specifica qualifica professionale. Quando non si applica la prima frase, è assimilata ad una professione regolamentata una professione di cui al paragrafo 2.
Inoltre, ai sensi dell'art. 4, il beneficiario del riconoscimento accede alla medesima professione per la quale è qualificato nello Stato membro di origine e la esercita alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospite. In altri termini, si è in presenza di un'applicazione specifica del principio di non discriminazione sulla base della nazionalità.
Infine, l’atto ha una valenza duplice: le sue disposizioni si applicano sia al diritto di stabilimento che alla libera prestazione dei servizi. Entrambi hanno avuto uno sviluppo impetuoso sotto il profilo giurisprudenziale e normativo312 proprio a partire dall'introduzione della cittadinanza313dell'Unione, la quale è requisito imprescindibile anche per i prestatori ed i destinatari dei servizi314stessi.
La direttiva 2005/36 sarà utilizzata nel prosieguo della trattazione per verificare come il legislatore vi abbia trasfuso l'acquis derivante dalle pronunce della Corte di Giustizia ma anche per constatare come gli Stati membri l'abbiano trasposta negli ordinamenti giuridici nazionali. Naturalmente, si farà riferimento solo alle professioni sanitarie nonostante essa contenga disposizioni specifiche anche per altri settori regolamentati, come ad esempio l'architettura.