Il sistema sociale di Pierre Laroque

La creazione di un sistema sociale di protezione a carattere universale fu opera di Pierre Laroque, spesso denominato anche le “père du régime général de la Sécurité sociale”. Il suo progetto si ispira a quello del Conseil National de la Résistance ed è senza dubbio influenzato dal quanto riportato da Beveridge nel proprio celebre rapporto nonché dal sistema di tutele proposto da Bismark. Nella sua applicazione pratica però il modello francese si discosta dalle raccomandazioni di Beveridge e si avvicina maggiormente al modello bismarkiano188

basato sulla presenza di una copertura assicurativa di tipo                                                                                                                

187 La Confédération générale du travail (o CGT) è una confederazione sindacale francese creata il 23 settembre 1895 a Limoges. Fa parte delle cinque confederazioni di sindacati professionali di salariati francesi considerate rappresentative dallo Stato.

obbligatorio per i lavoratori dipendenti e sulla presenza di organizzazioni “partner” che si occupano, per conto dello stato, della gestione dei vari piani di tutela.

Ciò venne attuato in maniera unica in Francia mediante (i) l’estensione della copertura assicurativa anche a studenti, pensionati e soggetti al di fuori del nucleo familiare tradizionalmente intenso (es. conviventi, genitori…); (ii) l’applicazione del principio per il quale gli aiuti di natura statale dovevano essere convogliati nei soli confronti dei cittadini privi degli adeguati mezzi di sussistenza per vivere e (iii) l’aumento delle prestazioni di sicurezza sociale finanziate con risorse pubbliche.

Tutto quanto sopra è racchiuso nell’Ordinanza del 4 ottobre 1945 n. 2259189

la quale si prefigge come obiettivo primario: “Il est institué une organisation, de la sécurité sociale

destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu’ils supportent” ed affida l’amministrazione della

sicurezza sociale ad enti – denominati “caisse” collocati a vari livelli, locale, regionale e nazionale con specifici compiti ciascuno e partecipati da esponenti sia del mondo datoriale che da rappresentanti dei lavoratori190

.                                                                                                                

189 La storia del welfare francese è segnata da tre momenti cardine in cui il quadro regolamentare è stato modificato tramite Ordonnances: 1945, 1967 e 1999.

190 Art. 3: “Les caisses primaires de sécurité-sociale, assurent: a) La gestion des risques maladie,

maternité et décès; b) La gestion des risques d’accident du travail et de maladie professionnelle en ce qui concerne les incapacités temporaires; c) A compter d’une date qui sera fixée par décret pris sur le rapport du ministre du travail et de la sécurité sociale et du ministre de la santé publique, le service des allocations familiales et de salaire unique”.

Art. 10 : “Les caisses régionales de sécurité sociale ont pour rôle: 1° De gérer les risques invalidité et

vieillesse, de promouvoir et coordonner la prévention de l’ invalidité; 2° De gérer les risques d’accident du travail et de maladie professionnelle en ce qui concerne les incapacités permanentes, de coordonner la gestion de l’ensemble desdits risques pour la région et de promouvoir et coordonner la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles; 3° D’assurer la compensation régionale des charges des risques gérés par les caisses primaires de sécurité sociale et de garantir la solvabilité de celles-ci; 4° A compter de la date prévue à l’article 3, c), ci-dessus, d’assurer la compensation régionale des charges des allocations familiales; 5° D’organiser et de diriger le contrôle médical pour l’ensemble de la région; 6° De promouvoir et de diriger l’action sanitaire et sociale de l’ensemble des caisses de sécurité sociale pour toute la région, dans le cadre de l’organisation générale établie par le ministre de la santé publique et selon les directives de celui-ci”.

Art. 11 : “La caisse nationale de sécurité sociale a pour rôle: “1° D’assurer la compensation nationale

des risques gérés par les caisses régionales de sécurité sociale et de garantir la solvabilité de ces caisses dans la limite des ressources prévues par la présente ordonnance, 2° D’assurer la compensation nationale des charges des allocations familiales et de salaire unique; 3° De gérer les fonds destinés à

Le differenze con il piano proposto da Beveridge sono subito evidenti. Prima di tutto esse si riferiscono ai destinatari finali della riforma che secondo Beveridge dovevano essere tutti i cittadini, nessuno escluso, mentre ancora una volta, la riforma francese interessa i soli lavoratori dipendenti e le relative famiglie191

. Inoltre, il servizio sanitario nazionale ideato da Beveridge viene finanziato mediante l’imposizione fiscale ed i contributi sono determinati in modo omogeneo per tutti i cittadini; la Legge francese invece opta per un finanziamento a contribuzione piena senza ricorrere alla tassazione ed i contributi sono stabiliti in modo proporzionale rispetto al reddito degli interessati. Il significato rivoluzionario dell’ordinanza del 1945 e degli altri atti che l’hanno seguita può essere espresso in tre principi fondamentali:

1. l’unità della sicurezza sociale.

Per Ambroise Croizat e Pierre Laroque, ciò implica un approccio globale ai rischi sociali all’interno della sicurezza sociale, un progetto rivoluzionario. “L’organizzazione della

sicurezza sociale deve sforzarsi di riunire, in un insieme coerente e logico, istituzioni che, ad oggi, sono state disperse: assicurazioni sociali, assegni familiari, infortuni sul lavoro”192

. Nella mente dei suoi iniziatori, questa sicurezza sociale deve essere

universale. Non dovrebbe riguardare solo i dipendenti ma essere, il più rapidamente possibile, generalizzato a tutta la popolazione del paese. Deve anche essere universale in un altro senso: prendere in carico tutti i rischi sociali. Come dice Ambroise Croizat nel                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       promouvoir, sur le plan national, une politique générale de la sécurité sociale et notamment: un fonds de prévention des accidents du travail et maladies professionnelles; un fonds d’action sanitaire et sociale; 4° De couvrir les charges de l’allocation aux vieux travailleurs salariés non assurés sociaux ou non assurés des retraites ouvrières et paysannes, dans les conditions prévues par l’ordonnance du 30 décembre 1944”.

191 Tale aspetto è particolarmente evidente se si considera l’articolo L 111-2-2 del Codice della sicurezza sociale che tenta di istituzionalizzare il principio di universalità di Beveridge ma che, nei fatti, ha rilievo solo per la categoria dei lavoratori :“Sous réserve des traités et accords internationaux régulièrement

ratifiés ou approuvés et des règlement européens, sont affiliées à un régime obligatoire de sécurité sociale dans le cadre du présent code, quel que soit leur lieu de résidence toutes les personnes: 1° Qui exercent sur le territoire français : a) Une activité pour le compte d’un ou de plusieurs employeurs, ayant ou non un établissement en France ; b) Une activité professionnelle non salariée ; 2° Qui exercent une activité professionnelle à l’étranger et sont soumises à la législation française de sécurité sociale en application des règlements européens ou des conventions internationales“.

192 Discorso di Ambroise Croizat pronunciato l’8 agosto 1946 davanti all’Assemblea nazionale costituente

e riprodotto nel Bollettino di collegamento del Comitato di storia della sicurezza sociale e dell’Associazione per lo studio della sicurezza sociale, 1986, pag. 104.

1946: “Sarà necessario che la Francia decida di avere un’assicurazione di un giorno contro la disoccupazione”. Per realizzare questa unità, è necessario istituire un sistema generalizzato obbligatorio a cui tutti i cittadini debbono iscriversi. Ciò implicherebbe infatti, anche un’unità sul piano finanziario, configurandosi come una parziale distribuzione del reddito nazionale. Infine, essa si basa su un principio di solidarietà in cui sono, in un certo senso, le persone benestanti che maggiormente contribuiscono per gli ammalati, per i pensionati e per le altre categorie deboli.

2. una sola cassa per ogni circoscrizione territoriale

Conseguenza del primo principio, è la previsione di un’unica caisse per la stessa divisione territoriale. Fino alla creazione della sicurezza sociale, l’assicurazione sociale, gli assegni familiari e gli infortuni sul lavoro erano gestiti da una moltitudine di istituzioni stabilite in un contesto locale. Si stima193

infatti che all’epoca vi fossero 589 fondi che si occupavano dei rischi malattia e maternità, 68 fondi pensione di vecchiaia e 399 fondi dedicati alla gestione ed erogazione degli assegni familiari.

3. in favore delle parti interessate

Il piano di riforma era infatti ispirato dal desiderio di affidare la sicurezza sociale proprio ai diretti interessati e non a istituzioni paternalistiche o stataliste, cosicché la tutela sia il frutto dello sforzo consapevole degli stessi beneficiari.

La riforma francese è stata poi integrata da diversi interventi legislativi successivi, tra cui si ricordano: la Loi du 17 janvier 1948 che ha istituito tre differenti regimi assicurativi sulla vita per i lavoratori non salariati e non agricoli (artigiani, liberi professionisti, agenti di commercio); la Loi du 12 avril 1949 che ha dato vita ad un regime obbligatorio di assicurazione malattia per i militari e le loro famiglie; la Loi n.

52-799 du 10 juillet 1952 con cui è stato creato un regime di assicurazione obbligatorio

per la vecchiaia a carico dei lavoratori agricoli ed affidato alla Mutualité sociale agricole (MSA); la Loi n. 61-89 du 25 janvier 1961 con cui è stata introdotta una copertura

malattia obbligatoria per i lavoratori agricoli a cui è stata lascia assoluta discrezionalità nella scelta dell’assicuratore.

Inoltre, la riforma del 1967194

, imposta dal governo e dai datori di lavoro, pose fine all’accordo postbellico. Tale riforma istituiva la parità nei consigli dei governatori e separava i rami, ognuno dei quali era ormai diretto da un fondo nazionale (malattia, disabilità, pensionamento, assegni familiari, ecc.). I sindacati, fortemente contrari a queste misure e alla cooperazione con i datori di lavoro, hanno rifiutato una funzione di gestione e hanno lasciato la presidenza a un’unione minoritaria. Durante il ventennio 1947-1967 il loro ruolo fu quindi ispirato da una filosofia postbellica. I successivi trent’anni invece furono il teatro di scontri tra datori di lavoro e sindacati (e competizione tra i vari sindacati). In questo contesto altamente politicizzato, era impossibile modellare le sue funzioni di gestione e regolamentazione.

Lo Stato ha così reagito concentrando la propria azione sul settore ospedaliero e infine sostituendosi a partner sociali deboli o non disposti.

Di rilievo sono poi la Loi du 4 juillet 1975 che ha esteso a tutta la popolazione l’obbligo di dotarsi di una assicurazione per la vecchiaia e la Loi du 1 janvier 1978 che                                                                                                                

194 Le ordinanze del 1967 rimasero nella storia della sicurezza sociale con il nome del loro autore: Jean-Marcel Jeanneney, ministro degli affari sociali. Le 4 ordinanze del 21 agosto 1967, conosciute come le ordinanze Jeanneney, segnano la seconda delle tre date principali della sicurezza sociale. È particolare, per non dire sintomatico, che, in queste tre occasioni, è attraverso delle ordinanze (atto emanato dal Governo e avente forza di Legge) che la sicurezza sociale vive le sue più grandi riforme. La prima e più importante di queste ordinanze (n. 67-706) introduce tre importanti innovazioni nell’organizzazione amministrativa e finanziaria del regime generale di sicurezza sociale: la separazione dei rischi, la gestione congiunta delle

caisses, la creazione di tre nuove caisses Cnam, CNAV e CNAF. Questi fondi nazionali hanno ampie

responsabilità, in particolare quella di adottare tutte le misure per garantire un equilibrio tra entrate e spese. Ma nonostante il potere dato alle parti sociali, questo è stato poco utilizzato. E ciò in quanto, di fronte alle ricorrenti crisi finanziarie della sicurezza sociale, le parti sociali hanno preferito che fosse lo Stato ad assumere le misure – a volte spiacevoli - da prendere. Inoltre, in un campo importante - sia politicamente che finanziariamente - come quello della sicurezza sociale, lo Stato rimane sempre il protagonista. Un’altra importante innovazione di queste ordinanze è la creazione dell’Agenzia centrale delle organizzazioni di sicurezza sociale (Acoss), il cui ruolo era limitato alla gestione del tesoro comune. Affidando ad Acoss la gestione del tesoro comune, le ordinanze Jeanneney si sono considerevolmente indebolite. Le ordinanze del 1967 prevedevano poi più misure per risparmiare sui costi. Altre due caratteristiche meritano, in particolare, di essere evidenziate. Per la prima volta, sono stati introdotti contributi non tassati, in rottura con le regole stabilite da Bismarck in cui tutti i contributi e i benefici erano sotto il tetto della fiscalità. La seconda novità è la creazione di una tassa sui premi dell’assicurazione auto, assegnata al CNAM. Per la prima volta, viene istituita una tassa per aumentare le risorse della sicurezza sociale.

generalizza a tutta la popolazione le prestazioni famigliari per le quali non è più richiesta la necessaria preesistenza di un rapporto di lavoro. Esse sono assegnate a seguito della verifica di criteri standard (il numero di figli a carico, il luogo di residenza, la regolarità del soggiorno nel territorio francese e, per alcuni servizi, la valutazione delle risorse). 1.3. L’avvento della copertura universale

Con gli anni Settanta in Francia riaffiora l’idea di una Sécurité sociale generalizzata. In particolare ci si sforza di trovare una alternativa alla crescita esponenziale della tassazione dei salari così da sganciare l’idea di una protezione sociale legata esclusivamente alla posizione lavorativa.

Il cambiamento in tal senso è opera, anni dopo, del primo ministro del governo Mitterrand e viene introdotto con la Legge finanziaria per l’anno 1991. La soluzione viene così ravvisata nella contribution socialise généralisée195

(CSG) la quale mirava ad ampliare la base di finanziamento della sicurezza sociale, introducendo un prelievo fiscale sul totale dei redditi del cittadino (e non solo su quelli da lavoro dipendente) e meramente proporzionale all’ammontare dei redditi stessi.

La natura di tale prelievo è tuttora dibattuta a livello giuridico. Infatti, secondo l’interpretazione data dal Conseil constitutionnel196

esso deve considerarsi quale imposta disciplinata dall’articolo 34 della Costituzione dacché il suo pagamento non garantisce l’accesso né ad un regime di protezione sociale né a prestazioni sociali particolari. Diversamente, la Corte di Cassazione ritiene che esso abbia una duplice caratterizzazione sia come imposta che quale forma di contribuzione previdenziale. La visione della Suprema Corte è stata poi acclarata anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in due sentenze197

dove, su istanza del Consiglio di Stato, è stata                                                                                                                

195 Disciplinata dagli articoli L.136-1 e ss del Code de la Sécurité Sociale e art. 1600-0 C e ss del Code

Général des Impots.

196 Decision n. 90-285 del 28 dicembre 1990 con la quale il Consiglio ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 101 e 102 (lettere a e c paragrafo II).

197 Sentenze CGUE C-34/98 e C-169/98 Commissione delle Comunità Europee v. Repubblica Francese:

“Applicando il «contributo sociale generalizzato» contribution sociale généralisée ai redditi da lavoro e sostitutivi percepiti dai lavoratori subordinati e autonomi che risiedono in Francia, ma che, in forza del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano

chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del prelievo reddituale nei confronti di soggetti che, seppur residenti in Francia, erano sottoposti alla legislazione sociale di un altro Stato membro.

Peraltro il tema è tornato recentemente al centro dell’attenzione pubblica poiché la Loi

de financement del 2018, nell’ottica di aumentare il beneficio per le casse dello Stato

mediante e di finanziare anche i contributi assicurativi in caso di disoccupazione, ha previsto un prelievo maggiorato di oltre un punto percentuale rispetto alle annualità precedenti. Tale maggiorazione però, anche a seguito dei forti scontri con il movimento dei Gilets Jaunes, non dovrebbe riguardare i pensionati che hanno diritto ad una pensione inferiore ai duemila euro mensili.

Questi anni sono stati anche caratterizzati da una serie di riforme volte a superare il fallimento programmatico del piano Juppé del 1996198

per quanto né la forma proposta - una singola struttura gerarchica di fondi - né la limitata competenza e né l’autorità dello Stato quale soggetto di tutela consentono al sistema di assicurazione sanitaria di promuovere la concorrenza tra i fondi o la contrattazione selettiva con i fornitori come metodo di regolamentazione.

Il passaggio successivo verso una copertura estesa a tutti i cittadini è quindi l’approvazione della Legge 99-641 del 27 luglio 1999 la quale introduce                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       all’interno della Comunità, come modificato e aggiornato dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118/97, non sono soggetti alla legislazione previdenziale francese, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 13 del detto regolamento nonchè degli artt. 48 e 52 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 39 CE e 43 CE)”.

198 Il piano Juppé è stato presentato dal suo autore in un discorso di politica generale sulla sicurezza sociale, andato in onda il 15 novembre 1995. E’ un piano particolarmente ambizioso che richiede anche una modifica costituzionale. Le principali misure proposte da Juppé, oltre alla creazione delle leggi di finanziamento, sono le seguenti: (i) riduzione della leva finanziaria della sicurezza sociale con la creazione del CADES, finanziato dal contributo al rimborso del debito sociale; (ii) inizio di una qualche forma di regionalizzazione del sistema sanitario con la creazione di agenzie ospedaliere regionali; (iii) disponibilità a regolare la spesa sanitaria con l’attuazione dell’Ondam (obiettivo nazionale delle spese dell’assicurazione sanitaria). L’Ondam non rappresenta propriamente una novità: all’inizio degli anni novanta, sotto l’impulso di tre ministri della salute socialista - René Teulade, Jean-Louis Bianco e Claude Evin - sono stati creati gli OQN (e cioè gli obiettivi quantificati nazionali), che vengono gradualmente applicati a tutta una serie di professionisti della salute: cliniche, massaggiatori, infermieri, ma con l’eccezione dei medici. Portando i medici nell’Ondam, Alain Juppé sta quindi attirando l’opposizione dalla professione medica; (iv) creazione dell’Agenzia nazionale per la valutazione e l’accreditamento per la salute e la creazione di accordi oggettivi e gestionali, conclusi tra lo Stato e i fondi nazionali di sicurezza sociale.

nell’ordinamento francese la copertura malattia universale (CMU)199

. In realtà, la copertura non può definirsi a tutti gli effetti generale in quanto consta di tre differenti regimi e, precisamente: un regime generale (che copre la quasi totalità della popolazione), il regime cd. agricolo e il regime sociale dei lavoratori autonomi. Le prestazioni offerte sono però pressoché le medesime.

Il regime generale è strutturato su un duplice livello di organizzazione laddove da un lato vi sono le Caisses Primaires d’Assurance Maladie e le casse di assicurazione pensionistica e salute dei lavoratori mentre, dall’altro, c’è la Cassa Nazionale di Assicurazione Malattia per i lavoratori salariati che assicura l’unità del regime sociale. Il finanziamento è gestito da una serie di organi statali in parte centralizzati (es. Agence

Centrale des Organismes de Sécurité Sociale) e in parte dislocati sul territorio nazionale.

Il regime agricolo è invece gestito dalla cassa centrale della Mutualité sociale agricole la quale è una rete composta da oltre una trentina di casse e la base contributiva in linea di principio è rappresentata dalla retribuzione del singolo dipendente, fatta eccezione per alcune categorie (es. mezzadri) per le quali i contributi sono determinati in base ad un salario forfettario.

Da ultimo, il regime dei lavoratori autonomi istituito dalla Legge n. 66-509 del 12 luglio 1966 (poi interamente abrogata a seguito della emanazione della Legge n 87-588 del 30 luglio 1987) che prevede la compartecipazione di un fondo nazionale con le caisses de

base ed il contributo è definito sulla base del reddito presuntivo per l’anno corrente ed è

oggetto di regolarizzazione postuma.

Il sistema è stato poi modificato a seguito dell’approvazione della Loi de financement de

la sécurité sociale per l’annualità 2016 che è intervenuta sull’articolo L. 111-1200

del                                                                                                                

199 Article 1: “Il est créé pour les résidents de la France métropolitaine et des départements d’outre-mer,

une couverture maladie universelle qui garantit à tous une prise en charge des soins pas un régime d’assurance maladie, et aux personnes dont les revenues sont les plus faibles le droit à une protection complémentaire et à la dispense d’avance de frais“.

200 Article L. 111-1: “La sécurité sociale est fondée sur le principe de solidarité nationale. Elle assure,

pour toute personne travaillant ou résidant en France de façon stable et régulière, la couverture des charges de maladie, de maternité et de paternité ainsi que des charges de famille. Elle garantit les travailleurs contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leurs revenus. Cette garantie s’exerce par l’affiliation des intéressés à un ou plusieurs régimes obligatoires. Elle assure

Codice della sicurezza sociale istituendo la protection universelle maladie (cd. PUMA). La modifica rispecchia la logica e gli ideali già alla base della CMU nel tentativo di