del campo
operativo
II
Nel contestualizzare il processo di affermazione delle Organizzazioni Non Governative (ONG) e dell’approccio in-between da queste determinato, è utile provare a tracciare il percorso temporale che le ha portate ad affermarsi come soggetti rilevanti in contesti di sviluppo economico e socio-spaziale (Gray, Beb-bington e Collison, 2006; O’Dwyer e Unerman, 2008, 2010). Il termine ONG viene creato ufficialmente dalle Nazioni Unite nel 1950: nello specifico si trova nella Risoluzione 288 (X) del United Nations Economic and Social Council che faceva specificamente riferimento alle organizzazioni senza un’affiliazione governativa che avevano un rapporto consultivo con le Nazioni Unite stesse (Vakil, 1997). Naturalmente diverse tipologie di movimenti sociali e civili erano presenti an-che precedentemente a questa data e si discostano anan-che dalla identificazione ricompresa nella risoluzione adottata (Ahmed e Hopper, 2014). Eccezione a que-sto sono, ad esempio, le diverse organizzazioni che fanno risalire l’inizio delle loro attività precedentemente al 1950: si tratta prevalentemente di soggetti attivi nell’ambito dell’aiuto umanitario, nate durante i conflitti mondiali1.
Nonostante questa precisazione è utile far risalire alla risoluzione delle Na-zioni Unite l’inizio del percorso fondativo degli attori non governativi, nelle loro diverse conformazioni2. Una possibile definizione omnicomprensiva delle ONG la fornisce nel 1997 la Banca Mondiale: «(…) la miriade di organizzazioni, al-cune di queste formalmente costituite, altre informali che sono in gran parte indipendenti dal governo e che sono caratterizzate principalmente da obbiettivi umanitari o cooperativi, più che commerciali, e che cercano generalmente di alle-viare le sofferenze e promuovere gli interessi dei poveri, di proteggere l’ambiente, di provvedere servizi sociali di base, o di intraprendere sviluppo comunitario.»
1 In merito a questo si vedano alcune delle organizzazioni successivamente citate, tra cui: Save the Children (fondata nel 1919), International Rescue Comitte (attiva dal 1940), Catholic Relief Services
(nata nel 1943) e CARE (fondata nel 1945).
2 Come già specificato nel capitolo precedente, nel testo di identificheranno come ONG tutti quei movimenti, organizzazioni e formazioni che si riconoscono nel principio dell’affermazione dei diritti umani e civili della popolazione, non avendo legami strutturali con alcun ente governa-tivo. Per una lista esaustiva degli acronimi utilizzati per definire le varie conformazioni di queste organizzazioni si vedano Smillie (1995) e Najam (1996).
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(World Bank, 1997: 20).
In considerazione del fatto chel’insieme delle società non governative può ricomprendere anche istituti di ricerca, associazioni professionali, chiese e altri gruppi (Ahmed e Hopper, 2014) una prima suddivisione si può operare in merito alla tipologia di lavoro svolto. Sempre la Banca Mondiale (1995) suddivide tali organizzazioni in due categorie: quei soggetti definiti come “operativi” e che si occupano prevalentemente di condurre programmi e progetti di sviluppo e i sog-getti definiti di “appoggio”3 in cui le attività principali sono legate alla pressione politica e nella difesa e promozione di cause specifiche. Come si vedrà nei suc-cessivi capitoli queste categorie non sono mutualmente esclusive in quanto molte organizzazioni svolgono entrambe le attività parallelamente (Korten, 1987).
Il carattere comune rimane il forte legame con la società civile e più in gene-rale con la popolazione oggetto degli interventi condotti che spesso è parte attiva di questi movimenti che ne favoriscono la partecipazione nei processi di sviluppo (Otto, 1996) «In sintesi, le ONG sono state e rimangono inestricabilmente col-legate alla società civile e al suo interno alle organizzazioni locali e i movimenti sociali, rispetto all’appoggio e/o alla fornitura di servizi specialmente per i poveri e i marginalizzati. Le loro attività sono modellate non solo dalle politiche locali ma anche condizionate dagli aiuti e dai fondi esterni governati dal cambiamento delle mode e dalle politiche per lo sviluppo.» (Ahmed e Hopper, 2014: 29).
Il percorso temporale di articolazione dei soggetti terzi inizia nel periodo tra gli anni ’40 e ’60 del novecento, momento in cui le prime organizzazioni erano prevalentemente dedite all’aiuto umanitario nei paesi in via di sviluppo, in par-ticolare a popolazioni svantaggiate e ai segmenti più poveri ed emarginati. La crescita successiva e il cambiamento nelle modalità di approccio allo sviluppo da parte delle ONG risente delle modificazioni politiche che in quel ventennio caratterizzano molti del Global South (Ahmed e Hopper, 2014). A seguito della conquistata indipendenza di tali paesi si insediano una serie di governi dediti a modelli di sviluppo socialisti che prevedevano un accentramento dei programmi di industrializzazione e crescita. Nel periodo successivo, dagli anni ’60 agli anni ’80, a seguito del fallimento di molti di quei modelli e della corrispondente crisi finanziaria di numerosi governi nazionali, diverse ONG iniziano ad attivare nuo-ve strategie di sviluppo nel contesto dei paesi in via di sviluppo (pvs), attraverso relazioni con le istituzioni e con la società civile di quei paesi (Ahmed e Hopper, 2014).
A partire da questo periodo l’attenzione ai processi e alle pratiche condotte da soggetti non governativi subisce un incremento dell’attenzione da parte delle ricerche in merito alla cooperazione e da parte delle agenzie internazionali che svolgono attività di finanziamento in simili contesti (Edwards e Hulme, 1996). L’ingresso della questione dei diritti umani nel processo di crescita socio-spaziale ed economica (Nelson e Dorsey, 2003) pone tali soggetti, responsabili principali dei programmi di aiuto umanitario globale, al centro del confronto in merito allo sviluppo umano e comunitario dei paesi del Global South (Ward, 2005). È questo, dunque, il momento in cui si assiste globalmente ad un incremento di politiche di sviluppo neoliberali condotte da soggetti internazionali di finanziamento come la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale quali pianificatori di
pro-3 Il termine inglese “advocacy”, utilizzato nel rapporto della Banca Mondiale (1995) ha un
signifi-cato più ampio e si riferisce all’azione sia di supporto che di difesa di una causa come dell’azione di promozione della stessa.
num. ONG 4.500 2.500 4.000 2.000 3.500 1.500 500 3.000 1.000 0 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Il numero di ONG attive in costante incremento, a partire dalla firma degli accordi di Bretton Woods (Enamol Hassan, 2015).
L’incremento del numero delle ONG che possiedono un status consultativo presso il Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite (Willetts, 2015). 10.000 40.000 20.000 50.000 30.000 60.000 70.000 0 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 num. ONG
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getti strutturali di modifica dell’assetto economico e sociale di numerosi paesi in via di sviluppo (Ahmed e Hopper, 2014).
Simili programmi e ingerenze esterne nella conduzione delle politiche eco-nomiche e di governo in quei contesti fragili hanno determinato un conseguente indebolimento del potere istituzionale locale e nazionale. Tale contesto di pra-tiche non ha consentito ai singoli progetti e programmi previsti di attivare un miglioramento sostanziale della struttura economica e sociale in quei paesi, con un conseguente aumento del debito pubblico nazionale e una prosecuzione della situazione di sottosviluppo e povertà interna (Harvey, 2003).
In ogni caso, il periodo a seguito della fine della guerra fredda testimonia un sostanziale incremento del riconoscimento rispetto alle azioni delle ONG e di alcuni soggetti internazionali di finanziamento. I processi attivati da questi attori terzi, infatti, vengono considerati come risolutivi del fallimento delle politiche nazionali per i paesi in via di sviluppo (Fisher, 1998; Lewis, 2001). Questo diffuso riconoscimento comprende inoltre la considerazione della centralità del ruolo delle ONG in fenomeni di critica del ruolo dello stato da parte della società ci-vile (MacDonald, 1996; Howell e Pearce, 2001). Una simile situazione globale ha determinato un aumento dei fondi disponibili per i progetti e una crescita espo-nenziale del potere delle ONG nelle operazioni condotte nel sud del mondo. Il trend generale considerava più efficace far condurre ai soggetti terzi la fornitura di servizi e la predisposizione di politiche pubbliche piuttosto che finanziare i governi nazionali perché vi provvedessero (White, 1999; Stiles, 2002).
A partire dallo sviluppo del right based approach to development, come vedremo in seguito, la centralità delle ONG nella fornitura di supporto alla popolazione e di intermediazione tra le politiche di governo e le vertenze degli abitanti continua a essere rilevante (Nelson e Dorsey, 2003). La situazione globale di prosecuzione di politiche neo liberali nello sviluppo dei paesi del Global South ha determinato la continuazione di tale trend fino all’attualità (Mitlin et al., 2007). I termini dell’in-tervento delle ONG sono però cambiati nei programmi contemporanei: a segui-to del riconoscimensegui-to dell’errore originasegui-to dalla causata diminuzione della forza dei governi nazionali (World Bank, 1997), il sistema di intervento delle organiz-zazioni internazionali è passato dalla fornitura di servizi di base alla previsione di progetti puntuali quali programmi di micro-credito. Il ruolo ricoperto è pertanto maggiormente incentrato sul supporto ai governi in funzione di un miglioramen-to delle proprie politiche legate ai diritti umani (Ahmed e Hopper, 2014).
Proprio il riconoscimento di un sistema di sviluppo incentrato sulle persone definisce la terza e più recente generazione di ONG4 e i programmi condotti dai soggetti terzi. Il passaggio tra “governo” e “governance” (Edwards, 2000; Gray et al., 2006) rappresenta dunque l’attuale conformazione del sistema di intervento dei soggetti terzi nell’ambito dei programmi di supporto allo sviluppo in paesi del sud del mondo e più in generale nella loro struttura operativa di intervento.
Il “Rights-based approach to development”
«Lefebvre è piuttosto chiaro su questo: non è il diritto alla città esistente che è richiesto, ma il diritto a una città futura, anzi non necessariamente una città nel
4 Si veda il relativo paragrafo nel precedente capitolo per un approfondimento nel merito della suddivisione generazionale delle ONG operata da Korten.
senso convenzionale del termine, ma un posto in una società urbana in cui la di-stinzione gerarchica tra la città e il paese sia scomparsa. (...) I principi che una tale città incorporerebbe possono essere stabiliti in generale. Includerebbero concetti come giustizia, equità, democrazia, il pieno sviluppo dei potenziali o delle capaci-tà umane, a tutti secondo i loro bisogni, da tutti secondo le loro capacicapaci-tà, il rico-noscimento delle differenze umane. Includerebbero termini come la sostenibilità e la diversità, ma questi sono piuttosto desideri del percorso di ottenimento degli obiettivi piuttosto che obiettivi in se stessi.» (Marcuse, 2009b: 193).
Uno degli aspetti del sistema di approccio delle ONG alla questione dello svi-luppo socio-spaziale ed economico, legato anche all’assicurazione dei diritti della popolazione, è stato centrale nella scelta di approfondire le pratiche e l’approccio di questo soggetto terzo alla questione urbana. Come descritto, l’evoluzione glo-bale del ruolo delle organizzazioni non governative nell’ambito delle politiche di modernizzazione e sostegno subisce un incremento generalizzato nel momento in cui il sistema di approccio allo sviluppo si inizia a intrecciare sempre di più con la questione dei diritti umani (Nelson e Dorsey, 2003; Ahmed e Hopper, 2014). Proprio la lunga esperienza che simili soggetti hanno in merito a sistemi alterna-tivi di intervento nell’ambito della crescita e in funzione del ruolo ricoperto glo-balmente come titolari del sistema di supporto emergenziale (Ahmed e Hopper, 2014) li identifica come attori valevoli di un ulteriore approfondimento e analisi. Si deve considerare, infatti, la necessità di una maggiore attenzione a come i soggetti terzi conducono i propri programmi attraverso l’unione tra progetti di sviluppo e campagne per i diritti umani, in quanto tale approfondimento è cen-trale in una ricerca in merito all’evoluzione dell’approccio urbano in quanto «[tale unione] segnala un potenziale cambio di paradigma nel quadro concettuale per le agenzie di sviluppo e le ONG, un cambiamento di prospettiva dal considerare lo sviluppo come una necessità e il lavoro di sviluppo come un dono, a considerare lo sviluppo come un diritto e l’obbiettivo dell’assistenza allo sviluppo come un obbligo ad assistere quale adempimento dei propri diritti individuali. (…) la cre-scente importanza dei diritti umani nel confronto in merito allo sviluppo solleva la prima fondamentale sfida alla visione dominata dal mercato che ha prevalso fin dagli anni ’80.» (Nelson e Dorsey, 2003: 2014).
Il carattere più rilevante in questo orientamento è connesso ad un nuovo si-stema di approccio alla questione dello sviluppo che sposta l’attenzione dalla cen-tralità dell’interesse economico alla rilevanza della questione del diritto. A partire dalla metà degli anni ’90, infatti, l’attenzione per un approccio basato sui diritti umani nello sviluppo ha iniziato ad aumentare la sua rilevanza nelle pratiche delle ONG. Questo processo ha visto l’attivazione programmi di supporto anche da parte di istituzioni internazionali quali UNICEF e UNDP5 attraverso la fornitura di strumenti per strategie e implementazioni a favore dei progetti di sviluppo e diritti umani condotti da soggetti quali Save the Children, CARE e Oxfam6 (Jordan e Jordan e van Tuijl, 2000).
L’inizio dell’attenzione globale in merito ad una modifica nella prospettiva dei programmi di sviluppo si può far risalire alla Declaration on the Right to Development
5 In riferimento a questo si veda il rapporto pubblicato da UNDP nel 2000: Human Rights and Human Development.
6 La Oxford Committee for Famine Relief (Oxfam) è una confederazione internazionale di ONG
fondata nel 1942 e attiva principalmente con programmi di contrasto alla povertà nel mondo, di cooperazione allo sviluppo comunitario sostenibile e di intervento umanitario nelle emergenze.
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emanata dalle Nazioni Unite nel 1986 e che mette in luce diverse questioni che saranno poi centrali nel riconoscimento delle azioni delle ONG «(…) lo sviluppo è un processo economico, sociale, culturale e politico completo, il cui obbiettivo è il miglioramento costante del benessere dell’intera popolazione e di tutti gli individui sulla base della loro partecipazione attiva, libera e significativa allo svi-luppo e alla corretta distribuzione dei benefici che ne derivano (…) la persona umana è il soggetto contrale del processo di sviluppo e le politiche di sviluppo dovrebbero pertanto renderla il principale partecipante e beneficiario dello svi-luppo (…) il diritto allo svisvi-luppo è un diritto umano inalienabile e l’eguaglianza di opportunità per lo sviluppo è una prerogativa sia delle nazioni che degli indi-vidui che ne fanno parte.» (Nazioni Unite, 1986: prefazione).
Altri successivi eventi rilevanti nella definizione di un nuovo globale approc-cio allo sviluppo sono rappresentati dalla Conference on Human Rights tenutasi nel 1993 a Vienna e dal World Social Development Summit (1995) di Copenaghen. In particolare la conferenza di Vienna ricopre un ruolo significativamente impor-tante in quanto rappresenta la prima conferenza internazionale sui diritti umani tenuta dopo la fine della guerra fredda. All’interno di questo evento collettivo si enfatizzarono ed integrarono la natura dei diritti da un punto di vista economico e sociale oltre che umano (Nelson e Dorsey, 2003). Durante il successivo sum-mit ospitato a Copenaghen nel 1995 numerosi movimenti provenienti da paesi
del Global South coordinarono una campagna per l’integrazione dei diritti umani
nell’approccio allo sviluppo. Questo anche alla luce del fatto che durante i primi anni ’90 erano già presenti alcune collaborazioni tra ONG impegnate nella tutela dei diritti umani e altre organizzazioni non governative che si occupavano di sviluppo (Cornwall e Nyamu-Musembi, 2004). Da questo momento, dunque, si inizia a valutare come rilevante il potenziale connesso ai progetti cooperativi che integrano i diritti nei processi di sviluppo, intesi sia come diritti alla partecipazio-ne e al godimento degli effetti dei programmi di sviluppo (Nazioni Unite, 1986) sia come generale diritto delle popolazioni locali al poter far sentire la propria voce in merito ai propri diritti umani e civili (Falk, 2000).
A partire dalla fine degli anni ’90 e l’inizio degli anni 2000 sono numerosi i casi in cui diverse ONG internazionali sviluppano progetti integrati e abbraccia-no i principi del Rights-based approach to development. Dal 2001 Amnesty International7
inizia globalmente a ricomprendere nelle ricerche e nelle campagne condotte il lavoro sui diritti culturali, sociali ed economici in ambiti che fino a pochi anni prima erano considerati patrimonio delle organizzazioni impegnate nello svilup-po. Nel 2002 due importanti ONG internazionali come Oxfam USA e CARE utilizzano le circostanze del proprio lavoro svolto a seguito della guerra in Af-ghanistan come caso studio per l’articolazione di nuovi approcci coordinati di sviluppo e tutela dei diritti umani ed economici. Durante lo stesso anno (2002) anche Food First8, una storica ONG statunitense che da sempre si era impegnata specificamente nel contrasto alle carestie, inizia una campagna in favore della ratifica, da parte degli Stati Uniti della International Covenant on Economic, Social and
7 Fondata nel 1961 Amnesty International è una ONG da sempre attiva nella difesa dei diritti
umani della popolazione con campagne di sensibilizzazione e attraverso lo sviluppo di ricerche e report in merito al livello di tutela dei diritti umani nei vari paesi del mondo. Nel 1977 riceve il Premio Nobel per la pace.
8 FoodFirst Information and Action Network (FIAN International) è una ONG fondata nel 1986
Cultural Rights (Nelson e Dorsey, 2003). Questo allargamento degli approcci e degli interventi proposti si inserisce nelle modalità di analisi operate da istituzioni internazionali quali, ad esempio, UNICEF e UNIFEM che utilizzavano la lente dei diritti umani quale strumento di valutazione delle priorità e dei progressi nei programmi di sviluppo fin dalla redazione dell’annuale Human Development Report (2000) da parte del United Nations Development Programme.
L’importanza del ruolo delle ONG nell’ambito del Rights-based approach to de-velopment è anche relativa al loro lavoro indirizzato a approfondire e sviluppare i collegamenti presenti tra sviluppo, territorio e la protezione dei diritti civili e poli-tici: questioni che fino agli anni ‘90 erano state approfondite solo separatamente, senza una coordinazione sistematica (Nelson e Dorsey, 2003). In questo periodo, infatti, anche l’attenzione disciplinare si concentra maggiormente sull’approfon-dimento di come siano corressi i piani di sviluppo di un paese e i diritti umani del contesto in cui tali programmi si inseriscono (Forsythe, 1997; Alston, 1998; Sano, 2000). I programmi sviluppati dalle ONG in quel periodo e riferiti alla nuova concezione dei progetti di sviluppo connessi e basati sulla difesa dei diritti umani si sono definiti in quattro applicazioni di tali principi che riguardano: il progetto del programma di azione, sulla base delle necessità della popolazione in meri-to ai diritti non assicurati; la rilevanza all’interno dei programmi di componenti educative riguardanti i diritti umani; il diritto alla partecipazione come strumento fondamentale all’interno dei progetti sviluppati; la centralità della responsabilità in merito alla conduzione dei programmi (Nelson e Dorsey, 2003). «In pratica, le agenzie ONU e un sempre maggior numero di ONG si stavano dedicando ad un approccio basato sui diritti umani per promuovere lo sviluppo. Questi sforzi per concettualizzare e rendere operativi i rapporti tra diritti umani e sviluppo hanno sollevato la possibilità che i diritti riconosciuti dall’adozione della Convenzione
in-ternazionale sui diritti economici, sociali e culturali9, possano diventare una guida pratica
per stabilire le priorità e allocare le risorse nel lavoro di sviluppo e potrebbe se-gnalare proficue nuove collaborazioni multi-settoriali tra ONG impegnate nello sviluppo e organizzazioni per i diritti umani.» (Nelson e Dorsey, 2003: 2014).
La “rivoluzione associativa” e la dimensione politica delle ONG
«(…) siamo nel mezzo di una ‘rivoluzione associativa’ globale che potrebbe ri-velarsi così significativa per il ventesimo secolo come l’ascesa dello stato-nazione è stata per il diciannovesimo.» (Salamon, 1994: 109).
Nell’ambito dell’identificazione delle caratteristiche e più in generale della consistenza dei movimenti non governativi attivi nel campo dello sviluppo so-cio-spaziale è necessario porre in evidenza anche la questione della politicizzazio-ne dei movimenti. Questo non intende definire le ONG come movimenti politici o come guidati da logiche di appartenenza politica, piuttosto si deve considerare come questi stessi soggetti terzi, nella loro dimensione multilivello, si confronti-no confronti-non solo col paconfronti-norama istituzionale confronti-normativo e con il contesto ecoconfronti-nomico e sociale di un paese, ma anche con la sua dimensione politica. Pertanto è in questo senso che le ONG sono diventate un nuovo importante attore politico nei paesi
9 La International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) è un trattato delle
Nazioni Unite firmato nel 1966 e divenuto operativo nel 1976. Gli Stati Uniti d’America hanno firmato il trattano, ma senza ratificarlo.
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del Global South (Clarke, 1998).
È questo un aspetto molto rilevante nella realtà delle organizzazioni e in me-rito al loro ruolo nella società se si considera come il problema nei paesi in via di sviluppo «(…) non è nel tenere delle elezioni ma nel creare organizzazioni. In molti se non tutti i paesi in via di modernizzazione le elezioni sono servite unicamente per aumentare il potere di forze distruttive e reazionarie e per de-molire la struttura dell’autorità pubblica.» (Huntington, 1968: 7). Le ONG sono dunque strettamente correlate alla sfera politica e in questi termini Clarke (1998) fa risalire la proliferazione delle organizzazioni non governative di metà anni ’80