Le tariffe dei servizi di accesso all’ingrosso 2010 - 2012

Un esempio concreto delle difficoltà applicative sopra analizzate e delle possibili tensioni tra i diversi approcci nella definizione delle tariffe è rappresentato dalla fissazione delle tariffe dei servizi di accesso all’ingrosso di Telecom Italia da parte dell’AgCom, negli anni 2010-2012 (Delibere AgCom 731/09/CONS e 578/10/CONS), oggetto di un complesso contenzioso innanzi al giudice amministrativo.

a. All’esito della seconda analisi di mercato dei servizi di accesso all’ingrosso, la delibera n. 731/09/CONS ha declinato l’orientamento al costo in modo diverso a seconda del tipo di servizio considerato con il dichiarato obiettivo di incentivare l’infrastrutturazione, assicurare certezza regolamentare e dare a tutti gli operatori i corretti segnali di investimento.

In particolare, nelle sue linee fondamentali, l’AGCOM: a) ha confermato l’adozione di un meccanismo di programmazione pluriennale per i servizi ULL; b) ha introdotto un meccanismo di network cap, in sostituzione di quello di orientamento al costo previsto dalla precedente delibera n. 34/06/CONS, per i servizi bitstream; c) ha introdotto un meccanismo di network cap, in sostituzione del meccanismo del retail minus, previsto precedentemente dalla delibera n.

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Cfr. lettera della Commissione europea all’AgCom in data 30.12.2012, prot. C(2012)9112, caso IT/2012/1384.

33/06/CONS per il servizio WLR¹⁶⁰ e per il servizio bitstream naked; d) ha deciso di non imporre più a Telecom un obbligo di controllo dei prezzi nel mercato al dettaglio dei servizi di accesso telefonico e di consentirle una maggiore libertà di variazione del canone di accesso telefonico per la sua clientela finale.

Ciò sul presupposto che “rispetto all’orientamento al costo, il Network cap può, da un lato, costituire un incentivo per Telecom Italia all’incremento della propria efficienza produttiva e, dall’altro lato, assicurare maggiore certezza regolamentare agli operatori alternativi”.

Perseguendo la strategia di favorire l’infrastrutturazione degli OLO lungo la scala degli investimenti, AgCom ha ritenuto di dover definire i valori dei vincoli di variazione percentuale annuale dei prezzi dei servizi (e, cioè, i valori delle X da sottrarre all’indice dei prezzi al consumo) sulla base di un modello di costo a costi incrementali di lungo periodo (LRIC) di tipo bottom up (BU) relativo alla rete di accesso.

Il modello BU-LRIC (bottom up – long run incremental cost) prescelto da AGCOM si caratterizza per la definizione dei prezzi di accesso sulla base non già dei costi storici, effettivamente sostenuti dall’impresa dominante, ma in funzione dei costi teorici riconducibili ad una sorta di rete ipotetica, concepita sempre come nuova ed efficiente e, dunque, connotata per una struttura di costi pienamente ottimizzata.

La delibera n. 578/10/CONS contiene il modello con il quale sono determinati i costi prospettici relativi alla fornitura dei servizi di accesso a Telecom per il triennio 2010-2012, valori dai quali vengono definiti, altresì, i valori delle variazioni percentuali dei panieri (vincoli di cap) necessari per l’applicazione del meccanismo di network cap.

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Il Wholesale Line Rental o WLR è un servizio all’ingrosso di accesso telefonico tradizionale, con cui Telecom collega il cliente dell’OLO alla rete dello stesso OLO, senza però allacciarvi direttamente il doppino come nel caso dell’ULL. Si tratta di una mera attività di vendita all’ingrosso del servizio di accesso alla rete fornito da Telecom ai propri clienti ed è disponibile solo nelle aree nelle quali non vi è disponibilità di servizi di ULL.

AGCOM ha ipotizzato la costruzione di una nuova ed efficiente rete di accesso in rame¹⁶¹, tecnologia di riferimento in via quasi esclusiva nel triennio di riferimento, ed ha analizzato i principali elementi di costo per il modello LRIC, atteso che il modello bottom up non è puro, ma tiene conto della realtà sulla quale va ad incidere¹⁶².

Un modello economico di tal genere conduce alla determinazione di un costo di rete automaticamente ottimizzato e, pertanto, alla definizione di prezzi per i terzi depurati dagli oneri impropri riconducibili alle inefficienze e alle rendite di posizione della rete storica dell’operatore dominante. Implica tuttavia una valutazione complessa sia per quanto riguarda la costruzione ingegneristica del modello di rete efficiente, sia per quanto riguarda le singole voci di costo.

Infatti, per verificare se il valore di un dato servizio all’ingrosso sia o meno orientato ai costi, è necessario definire in modo corretto il perimetro di attività necessarie alla produzione di tale servizio.

Con specifico riferimento ai servizi ULL il costo è riconducibile alle seguenti quattro voci: costi di rete¹⁶³, costi di manutenzione correttiva¹⁶⁴, costi commerciali¹⁶⁵, WACC.¹⁶⁶

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A tal fine essa ha adottato il cd modello Schorched Node in base al quale il numero e la posizione delle centrali locali “stadio di linea” di Telecom Italia sono considerati come dati e non modificabili; essi rappresentano pertanto una condizione di cui tenere conto nel processo di definizione della rete efficiente. In questo modo, il modello risulta almeno in parte, riconducibile alla configurazione di rete di Telecom. I. VOGELSANG, Price Regulation of Access to Telecommunications Networks, in Journal of Economic Literature 41.3 (2003):830‐862.

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Medesimo approccio per lo sviluppo di modelli di costo per la rete di accesso è stato seguito inter alia dai regolatori dei seguenti paesi: Regno Unito, Austria, Danimarca, Norvegia, Olanda, Svizzera, Irlanda, USA, Nuova Zelanda (fonte: Norwegian Post and Telecommunications Authority & Analysis Mason, citata da Delibera n. 578/10/CONS, Allegato, par. 3.1., p. 8).

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I costi di rete rappresentano la parte preponderante dei costi del servizio ULL: si tratta essenzialmente dei costi connessi allo scavo e alla posa nonché alla manutenzione straordinaria degli elementi infrastrutturali (come, ad esempio, il doppino) necessari per fornire i servizi di comunicazione elettronica – sia a voce che dati – nell’ultimo miglio, della rete di comunicazioni elettroniche.

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I costi di manutenzione correttiva, che rappresentano una parte significativa – seconda, per importanza, ai costi di rete – dei costi sottostanti alla fornitura del servizio ULL, sono i costi connessi agli interventi tecnici effettuati sull’ultimo miglio a seguito

In applicazione di tale metodologia, così sintetizzata, l’AgCom ha definito i seguenti valori del canone mensile ULL per linea: 8,70 per il 2010, 9,02 per il 2011 e 9,28 per il 2012. Per avere un ordine di grandezza del valore economico assoluto delle tariffe in esame, si consideri che il numero di linee ULL è pari a circa 6 milioni.

Con riferimento ai prezzi dei servizi WLR e bitstream naked, invece, l’Autorità regolatrice, nella delibera n. 578/10/CONS, ha ritenuto di prendere le mosse dal precedente meccanismo del retail minus, ponendo quale punto di partenza, nel meccanismo sopra menzionato dei vincoli di cap, i prezzi richiesti da Telecom nel 2009 ai clienti finali.

Tale ibrida soluzione, pur adottata da AGCOM nella precisa consapevolezza che il sistema del retail minus, in prosieguo di tempo, debba essere gradualmente superato per lasciar posto all’integrale applicazione, anche a tali servizi, del meccanismo del network cap, è apparsa necessaria, secondo la delibera n. 578/10/CONS, per mantenere invariata la proporzione tra i prezzi dei servizi di accesso WLR e bitstream naked rispetto al canone del servizio ULL, sicché gli operatori alternativi dovrebbero essere incentivati, proprio da tale

della segnalazione del guasto ed essi vengono determinati, come stabilisce la direttiva n. 578/10/CONS, sulla base del costo orario della manodopera, del tempo impiegato per la risoluzione del guasto e del tasso di intervento, stimato dall’AGCOM nel 20,5%;

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I costi commerciali, che incidono per la parte residuale e che afferiscono alle attività svolte dalla divisione wholesale dell’operatore dominante per la commercializzazione dei servizi all’ingrosso.

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Il WACC è la media ponderata tra il costo del capitale proprio e quello di debito preso in prestito presso le banche, obbligazionisti, ecc.. Il WACC è determinato dai mercati finanziari, ed è il tasso di rendimento minimo sufficiente per compensare chi investe in una società per l’utilizzo differito nel tempo del denaro investito e per i rischi di mercato e macroeconomici ai quali è esposta la società stessa. L’intuizione alla base del calcolo del WACC è che il WACC è il tasso di rendimento atteso dagli investitori sul portafoglio dei debiti e delle azioni (equity) di una determinata società. Le modalità con cui deve essere utilizzato il WACC sono descritte in dettaglio nel capitolo 19 di R. A. BREALEY,S.C.MYERS,F.ALLEN, Principles of Corporate Finance, 11th Ed., 2014. Si veda anche S.A.ROSS,R.W.WESTERFIELD,J.JAFFE, Corporate Finance, 10th Ed., 2013, Capitolo 13. In generale, si veda A. PRETO, In principio è la rete: Suggestioni comunicative per una società connessa, Marsilio Editori, 2014.

differenza di prezzo, ad investire in un servizio maggiormente infrastrutturato quale è, appunto, quello ULL.

Quindi per concludere, l’AgCom ha adottato un modello economico di definizione delle tariffe funzionale ad assicurare l’efficienza delle tariffe; ha tuttavia bilanciato tale obiettivo con l’esigenza di favorire l’infrastrutturazione cercando di dare al mercato i corretti segnali di investimento; essa ha quindi chiaramente adottato un approccio pro – industriale che guarda ad una concorrenza facility based di lungo periodo.

b. Evidenziando l’evocata tensione tra un approccio prettamente pro-concorrenziale e un approccio pro-industriale nella fissazione delle tariffe, gli OLO hanno tra l’altro contestato in giudizio l’idea di fondo ispiratrice delle delibere nn. 731/09/CONS e 578/10/CONS, laddove AGCOM afferma e persegue l’obiettivo di incentivare l’infrastrutturazione degli OLO.

Secondo gli operatori alternativi il segnale make or buy, imposto dalla delibera n. 578/10/CONS, non sarebbe corretto perché si porrebbe in contrasto con le risultanze dell’analisi di mercato, compiuta dalla precedente delibera n. 314/09/CONS e dalla stessa delibera n. 731/09/CONS, che vedono nell’infrastrutturazione un comportamento espressamente riconosciuto come inattuabile perché diseconomico. Inoltre, a loro dire il perseguimento dell’efficienza economica non ammetterebbe deroghe e non potrebbe essere bilanciata con altri obiettivi.

Il giudice amministrativo ha rigettato tale contestazione sostenendo che essa “contrasta in radice con le linee ispiratrici delle delibere impugnate, che muovono invece dalla finalità di incentivare la risalita degli OLO nella scala degli investimenti sino a dotarsi di una propria ed autonoma rete in fibra, non essendo realisticamente replicabile la vecchia rete in rame”. Non vi è, dunque, alcuna illogicità o contraddittorietà nelle delibere impugnate, in quanto “il segnale make or buy, rettamente inteso, non può che riguardare l’infrastrutturazione degli OLO nelle reti di nuova generazione, con effetti benefici, nel lungo periodo, per l’intero mercato delle telecomunicazioni elettroniche (Consiglio di Stato, sentenza 1856/2013, par. 18).

Il Consiglio di Stato ha altresì accertato la correttezza del modello economico adottato dall’AgCom e la sua coerenza con gli obiettivi pro-industriali della regolamentazione, evidenziando che la logica del modello prescelto è quella di incentivare gli operatori a procedere con investimenti infrastrutturali, sicché “è coerente con l’approccio prospettico proprio del modello BU-LRIC la valorizzazione degli elementi di costo correnti, ossia, quanto costerebbe oggi realizzare la rete in rame” (p. 18). È proprio la logica di tale modello ad imporre l’utilizzo dei costi correnti, posto che il modello muove dalla individuazione di una rete di accesso in rame teorica, gestita da un operatore dominante. Viceversa, se si muovesse da un diverso approccio, privilegiando l’utilizzo dei costi storici, “gli OLO non sarebbero incentivati all’infrastrutturazione, dato che sarebbe certamente più difficile costruire reti in fibra che competano con reti parallele di rame più economiche”.

Il giudice amministrativo ha viceversa accertato l’illegittimità delle delibere con riferimento alle tariffe bistream naked e WLR, perché l’AgCom ha utilizzato come valore di partenza per la costruzione del network cap le tariffe 2009 calcolate attraverso il meccanismo del retail minus, mentre avrebbe dovuto utilizzare come base di partenza un valore orientato al costo.

L’AgCom avrebbe in particolare omesso di omesso di verificare “con un’analisi di tipo comparato e mediante un adeguato approfondimento istruttorio, se la strada indicata dalla Commissione, coerente in toto con il modello BU-LRIC, sarebbe stata preferibile rispetto all’adozione del retail minus per i servizi WLR e WBA, non soltanto per consentire una miglior concorrenza tra gli operatori, ma proprio per favorire una maggior infrastrutturazione”, ben potendo l’orientamento al costo assicurare il pieno rispetto dei principi della ladder of investment e “mantenere egualmente – o addirittura rafforza – lo spazio economico tra i diversi prodotti di accesso”.

Inoltre, sempre secondo il giudice amministrativo, l’AgCom avrebbe sovrastimato i costi di manutenzione correttiva, non considerando l’esistenza di

tariffe flat praticate nei contratti di System unico¹⁶⁷ . Anziché procedere direttamente alla rideterminazione del relativo importo, il giudice ha rimesso all’AgCom in sede conformativa il compito di “valutare analiticamente tali contratti per verificare se essi, quand’anche coprano solo in parte i costi di manutenzione della rete nel suo complesso, incidano su tali costi, abbattendoli comunque in misura significativa”.