È importante rilevare, tuttavia, che molti dei provvedimenti legislativi proposti dal governo Monti e approvati dal Parlamento hanno continuato a rimanere sulla carta. Nonostante il loro carattere di strumenti per gestire la crisi in corso, non pochi di quei provvedimenti sono rimasti sospesi negli uffici ministeriali o nelle agenzie legislative. Certamente la loro attuazione richiedeva una definizione complessa di norme e rego-lamenti attuativi di tipo amministrativo. Tuttavia, secondo i dati di una commissione
di esperti de Il Sole 24 Ore, solamente il 25 per cento di essi è stato attuato al 21
dicembre 2012 (si veda Tab. 10 che si basa su dati pubblicati da quel quotidiano l’11 gennaio 2013). Una percentuale così bassa di attuazione non può essere spiegata solamente con la novità o la complessità dei provvedimenti presi. Quella percentuale fa pensare alle difficoltà e alle resistenze delle dirigenze amministrative nell’implementare nuovi strumenti di politica pubblica. Anzi, molti dei provvedimenti introdotti dal Gover-no Monti Gover-non soGover-no facilmente inquadrabili nella struttura formalistica dell’amministra-zione pubblica, poco o punto sensibile o preparata a capire i problemi delle politiche pubbliche ovvero degli esiti del processo legislativo. È difficile pensare a un rilancio del Paese senza una riqualificazione delle sue strutture e del suo personale amministrativo, in particolare ai livelli più alti. Un’amministrazione in permanente difensiva non può
essere uno strumento utile né per il crisis management né per la crisis prevention. Lo
scioglimento anticipato delle camere ha costituito un ulteriore ostacolo allo sviluppo di pratiche amministrative per implementare adeguatamente e velocemente le leggi approvate.
Tab. 10 - Attuazione del programma del governo Monti
Attuazione 25%
La percentuale sull’attuazione è derivata dal Il Sole 24 Ore, 30 dicembre 2012
Le difficoltà dell’alta amministrazione pubblica a sostenere le politiche di pronto inter-vento del governo Monti hanno costituito l’epitome di una più generale pesantezza dell’apparato amministrativo centrale e regionale. Nessuna democrazia moderna può essere governata dal mercato. Ma nessuna democrazia moderna può essere governa-ta senza un’amministrazione moderna. Non mancano, nell’amministrazione centrale dello Stato, aree, settori e personale di alta qualificazione. Nondimeno, come mostra la Tab. 11 sul conto consolidato dello Stato, il costo dell’amministrazione pubblica è cresciuto più o meno sistematicamente durante il periodo del governo Berlusconi del 2008-2011. E contemporaneamente, nello stesso periodo, sono oscillate, più o meno sistematicamente, le entrate, con il risultato di consegnare al governo Monti un saldo corrente e un indebitamento netto entrambi negativi oltre che di notevole dimensione.
È stata questa situazione che ha spinto il governo Monti ha varare la spending review,
commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa pubblica e con il decreto legge n. 52/2012 è stato istituito il Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica, presieduto dal presidente del Consiglio dei ministri Mario Monti.
La spending review attuata dal governo Monti è suddivisibile in due categorie:
norme divenute subito operative e norme da attuare. Del primo gruppo, hanno fatto parte principalmente tre provvedimenti: (a) il provvedimento che ha imposto l’obbligo, a tutte le amministrazioni pubbliche, di realizzare i loro acquisti attraver-so la CON.S.I.P. (acronimo per “Concessionaria Servizi Informativi Pubblici”), cioè un’agenzia di servizi informatici del Ministero del Tesoro e dell’Economia istituita nel 1998. Da quando è entrata in vigore la legge di conversione del secondo decreto
sulla spending review, le pubbliche amministrazioni hanno avuto l’obbligo di
effet-tuare acquisti presso la CON.S.I.P. così da risparmiare grazie agli sconti ottenibili con gli acquisti centralizzati. La violazione di questo provvedimento costituisce un ille-cito disciplinare ed è causa di responsabilità amministrativa; (b) il provvedimento
che ha aumentato lo sconto sui farmaci. La spending review ha previsto l’obbligo
per le farmacie convenzionate di alzare lo sconto a vantaggio del Sistema sanitario nazionale (si passa dall’1,82% al 2,25%); (c) il provvedimento che ha liberalizzato la vendita dei medicinali generici.
Del secondo gruppo, quello delle norme da attuare hanno fatto parte diversi provvedi-menti, in particolare quei decreti legge che non hanno potuto essere convertiti anche per la fine prematura della legislatura. Tra di essi va ricordato il provvedimento relativo
al riordino delle Province. In base al secondo decreto legge sulla spending review,
che è stato convertito in legge il 6 luglio 2012 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 7 agosto successivo, il Consigli dei Ministri ha individuato i criteri di riordino delle Province. Sulla base di questi criteri, il 10 ottobre il Consiglio dei Ministri ha approvato il decreto in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali (con specifico riferimento a indennità, gruppi e seggi consiliari), mentre il 31 ottobre ha approvato il decreto che individua gli enti da tagliare prevedendo che il numero delle Province si riduca da 86 a 51. Tale decreto legge non è stato quindi trasformato in legge per via della chiusura anticipata della legislatura. Ma va ricordato anche il provvedimento relativo ai docenti da trasferire. Era previsto che, entro il 27 luglio 2012, il Ministro dell’Istruzione definisse un decreto contenente i criteri e le procedure per trasferire i docenti permanentemente non idonei alla funzione per motivi di salute a ruoli del personale amministrativo, tecnico e ausiliario. Il Ministero dell’Istruzione ha elaborato il decreto, che è stato poi trasmesso agli altri Ministeri e alla Ragioneria. E lì si è arenato. Oppure vale la pena di ricordare l’impegno a razionalizzare le cosiddette piante organi-che della Pubblica Amministrazione. Tale impegno si sarebbe dovuto concretizzare in uno o più decreti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (decreti che non si sono mai evidentemente concretizzati). Rimangono incerte le sorti di alcune decisioni prese dal Consiglio dei Ministri, come quella del 4 ottobre 2012 relativa alla riduzione, in via preliminare, degli organici delle forze armate. Così come è incerto l’esito dell’impegno
assunto per il riordino delle prefetture. Entrambe le decisioni sono rimaste bloccate nelle commissioni parlamentari.
La fine anticipata della legislatura non ha consentito di dare seguito a molti impegni governativi di rivedere la struttura della spesa pubblica.
Tab. 11 - Conto economico consolidato dell’amministrazione pubblica. Anni 2008-2011, milioni di euro
2008 2009 2010 2011
USCITE
Spesa per consumi finali 315.406 324.684 327.431 324.220
Prestazioni sociali in denaro 277.183 291.495 298.418 305.122
Altre spese correnti 41.486 44.460 44.532 43.285
Interessi passivi 81.312 70.863 71.112 78.021
Totale uscite correnti 715.387 731.502 741.493 750.648
Investimenti fissi lordi 35.316 38.404 32.346 32.099
Altre uscite in conto capitale 23.893 28.530 21.472 15.818
Totale uscite in conto capitale 59.209 66.934 53.818 47.917 Totale uscite complessive 774.596 798.436 795.311 798.565
ENTRATE
Imposte 455.486 429.255 444.095 448.340
Contributi sociali 215.809 212.555 213.398 216.340
Altre entrate correnti 56.629 58.246 59.237 61.032
Totale entrate correnti 727.924 700.056 716.730 725.712
Imposte in conto capitale 488 12.256 3.497 6.963
Altre entrate in conto capitale 3.484 3.378 3.627 3.527
Totale entrate in conto capitale 3.972 15.634 7.124 10.490 Totale entrate complessive 731.896 715.690 723.854 736.202 SALDO CORRENTE 12.537 -31.446 -24.763 -24.936 INDEBITAMENTO NETTO -42.700 -82.746 -71.457 -62.363 SALDO PRIMARIO 38.612 -11.883 -345 15.658