PARTE SECONDA
3. L’accesso cross boarder ai diritti sociali nella giurisprudenza comunitaria e la diffusione di una
prima forma embrionale di solidarietà europea
La giurisprudenza comunitaria ripercorsa nel paragrafo precedente ha, pertanto, dato progressivamente vita ad un diritto pressocché pieno al godimento delle cure mediche in un altro paese membro, pur in assenza di una previa autorizzazione da parte dello Stato membro di appartenenza, cui può, nondimeno, ricorrere il paziente mobile allorché intenda ottenere il rimborso integrale delle spese sostenute; e, d’altra parte, questa autorizzazione continua ad essere prevista per le prestazioni di natura ospedaliera490.
489 Cfr. S. GIUBBONI,Diritti e solidarietà in Europa, cit., 152.
490 La disciplina sulla mobilità dei pazienti è ora contenuta nella
direttiva 2011/24, che sistematizza, in buona sostanza, il percorso giurisprudenziale della Corte di giustizia: cfr. sul punto, da ultimo, M. FALCONE, La direttiva 2011/24 sulla mobilità dei pazienti alla luce della
cittadinanza europea, in E. TRIGGIANI (a cura di), Le nuove frontiere della
188 L’attività creativa della Corte di giustizia ha, d’altro canto, riguardato (non solo gli aspetti soggettivi, ma) anche la dimensione oggettiva dell’accesso cross boarder alle prestazioni sociali dei cittadini europei economicamente attivi; il che si è realizzato, dapprima, grazie ad una interpretazione ampia dell’espressione “condizioni di lavoro”, contenuta nell’art. 39.2 del Trattato, che si è spinta fino a ricomprendervi i più svariati aspetti del rapporto lavorativo, ossia quelli relativi alla retribuzione, al licenziamento, al ricollocamento professionale e ai trattamenti pensionistici, e, poi, mediante una lettura estensiva dell’espressione “vantaggio sociale”, di cui all’art. 7.2. del regolamento 1612/68, che ha costituito la base per una considerevole estensione, caso per caso, del ventaglio delle prestazioni sociali491.
Parte della dottrina ha intravisto in ciò, ben prima di Maastricht, “una prima forma embrionale di cittadinanza europea”492, ed è, difatti, da questo momento che comincia a
circolare l’espressone “cittadinanza di mercato”, per descrivere il ventaglio di prestazioni sociali collegate allo status di migrante attivo493.
491 Cfr. S. SPINACI, Libertà di circolazione, cittadinanza europea,
principio di eguaglianza, cit., 4.
492 L. LEVI-SANDRI, Art. 48, in R. QUADRI-R.MONACO-A.TRABUCCHI (a
cura di), Trattato istitutivo della Comunità economica europea: commentario, Milano 1965, 381.
493 Questa espressione costituisce la traduzione della formula tedesca,
molto utilizzata negli anni ’60 e ’70 del novecento, del marktbürgerschaft: cfr. L. APPICCIAFUOCO, Lo status sociale dei cittadini europei economicamente non
attivi: una “cittadinanza sociale di mercato europeo”?, in E.TRIGGIANI (a cura
189 Occorre, tuttavia, riflettere su una circostanza di fondamentale rilievo: è ancora lo status occupazionale del soggetto a costituire il principale canale di accesso transnazionale alle prestazioni di previdenza e di assistenza sociale494. Il che non
contribuisce a mutare in modo determinante la logica dell’integrazione comunitaria. Difatti, se è vero che inizia a diffondersi, per via pretoria, una prima forma di solidarietà transnazionale, è pur vero che questa solidarietà si ispira ancora ad un genere di tipo “commutativo”495. La logica sottostante è, in
altri termini, ancora quella dello scambio tra il contributo al processo produttivo e la piena integrazione socioeconomica.
La ragione dell’accesso alle prestazioni sociali si giustifica, difatti, principalmente nell’esigenza di prevenire fenomeni di
dumping sociale ed altre possibili distorsioni del processo
concorrenziale, sicché rimane solo sullo sfondo l’idea di un miglioramento delle condizioni di vita del cittadino europeo496. Né,
d’altro canto, la “vera vis espansiva” della giurisprudenza della Corte di giustizia può essere rintracciata nel, pur importante, riconoscimento del diritto alla salute, sotto forma del diritto al rimborso delle spese sostenute per le cure non ospedaliere, giacché si tratta pur sempre di servizi di natura economica497.
494 Cfr. S. GIUBBONI, Diritti e solidarietà in Europa, cit., 144; S. SPINACI,
Libertà di circolazione, cittadinanza europea, principio di eguaglianza, cit., 1
ss.
495 S. GIUBBONI, Diritti e solidarietà in Europa, cit., 149.
496 Cfr. S. GIUBBONI, L’accesso al welfare nell’Unione europea, tra
cittadinanza e mercato, in G. BRONZINI-V.PICONE La Carta e le Corti. I diritti
fondamentali nella giurisprudenza europea multilivello, Taranto 2007, 135.
497 Cfr. C. SALAZAR, A Lisbon story: la Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea da un tormentato passato… a un incerto presente? Relazione al Convegno su “I diritti sociali dopo Lisbona. Il ruolo delle Corti. Il
190 Ciò nondimeno, si tratta di importanti sviluppi in ordine al processo di integrazione europea, giacché è da questo momento in poi che inizia a diffondersi l’idea di una solidarietà postnazionale, benché questa risulti ancora legata, come si è visto, allo status occupazionale del migrante, tanto da integrare i caratteri di una solidarietà “occupazionale” o “categoriale”498. Anticipando quanto
si dirà in modo più approfondito in seguito, appare, peraltro, interessante notare d’inciso – a conferma di quanto osservato in ordine alle metamorfosi dei tradizionali paradigmi della scienza – come, in questo contesto, sia anche il paradigma tradizionale della solidarietà ad essere interessato da un peculiare processo rigenerativo.
Come è stato rilevato, la genesi del principio di solidarietà in ambito giuridico, alla stregua di quanto avviene un po’ per tutti gli altri principi, viene tradizionalmente ricondotta ad un percorso che la vede nascere come “istanza etica”, per poi transitare nella sfera della politica e, infine, in quella giuridica499. Al contrario, la
solidarietà transnazionale europea – quanto meno quella di natura economico-sociale – pare ribaltare questo modello, nascendo proprio nella sfera del diritto, per mano della giurisprudenza, ed essendo, invece, ancora tutta in costruzione, dapprima, la dimensione politica, stante l’estraneità di un compiuto modello paneuropeo di welfare, e, poi, quella etica, che pare, peraltro, di più ardua costruzione, se si considera la “natura
caso italiano. Il diritto del lavoro fra riforme delle regole e vincoli di sistema”,
cit., 17.
498 S. GIUBBONI, Diritti e solidarietà in Europa, cit., 149.
499 Cfr. F. GIUFFRÈ, I doveri di solidarietà sociale, in R. BALDUZZI-M.
CAVINO-E.GROSSO-J.LUTHER (a cura di), I doveri costituzionali: la prospettiva
191 paradossale” che la caratterizza500. Peraltro, come si avrà modo di
notare, la solidarietà europea mette in luce, per via pretoria, una naturale tendenza espansiva, fino a ricomprendere ambiti ultronei rispetto alla dimensione economico-sociale da essa assunta alle origini del processo di integrazione comunitaria.
4. Le prime applicazioni della cittadinanza europea nella